Главная О компании Контакты Обзоры Рейтинги Публикации Охрана труда

Большие обещания: почему госпрограммы в Украине имеют такой низкий КПД


23.06.2016 – Почти десять лет назад в Украине нашли лекарство для решения крупных проблем – целевые государственные программы. Чуда не произошло – панацея не сработала, десятки миллиардов гривен тратятся неэффективно, точнее, никто не знает, как они расходуются – инструменты контроля и оценки не работают. Что делать с пластом государственной экономики, который ежегодно требует сотни миллиардов гривен?

Читайте также: Как песок сквозь пальцы. Что не так в Украине с ответственностью юридических лиц за коррупционные преступления

Оценка вариантов модернизации бюджетной системы Беларуси на современном этапе

На что в Украине в последние годы собирались потратить более пятой части всех государственных расходов или более 10% ВВП ежегодно? Нет, это не пенсии, соцпомощь, не образование и не армия. Это госпрограммы. Согласно отчету МЭРТ в прошлом году на 38 действующих целевых программ собирались потратить 197 млрд. грн. (на практике удалось найти только 51,9 млрд. грн., из них бюджетных – 29,8 млрд. грн.).

Госпрограммы разрабатывались, как комплекс мер и действий, которые в своей синергии должны дать ощутимый результат – решить проблемы с развитием той или иной отрасли, региона или государства в целом. Выполняются программы местными и центральными органами власти. Госпрограммы принимаются на несколько лет вперед и учитываются при подготовке сводного бюджета. Контроль за выполнением госпрограмм должен осуществлять Кабинет министров Украины.

Проблема в том, что этот механизм плохо работает. Контроль, который на практике сводится к рассмотрению Кабмином ежегодных отчетов о темпах реализации программ, довольно формальный, и большинство государственных программ своих задач не выполняют.

Как следует из отчета МЭРТ, который есть в распоряжении VoxUkraine, в прошлом году планировалось реализовывать 44 госпрограммы.

Планы не осуществились

Действие пяти программ Кабмин прекратил (трех из них – досрочно). Средства из бюджета на них даже не начинали выделяться. Еще одну программу – о приведении в безопасное состояние урановых объектов на предприятии «Барьер» – правительство приняло в декабре прошлого года. Таким образом действовать она начала только в 2016-ом.

В итоге в прошлом году действовало 38 госпрограмм, на 20% меньше, чем в 2014 году. Из бюджета на их реализацию было выделено около 25% запланированной суммы – 51,9 млрд. грн. Впрочем, это больше чем в 2014 году, когда уровень финансирования госпрограмм составил 19,7%.

Что за сколько

Дороже всего обходится реализация экономических программ. К ним относятся программы по повышению энергоэффективности, поддержки АПК и рыбного хозяйства, строительства доступного жилья. В этом блоке также программа «Леса Украины» и программа развития индустриального парка «Свема» в Сумской области. Меньше всего средств Украине нужно на научно-технические программы. Градация затрат государства на целевые госпрограммы выглядит следующим образом.

«Экономические» – 11 программ; 181,6 млрд. грн.

«Социальные» – 13 программ; 14,1 млрд. грн.

«Экологические» – 6 программ; 7,9 млрд. грн.

«Оборонные» – 3 программы; 1,4 млрд. грн.

«Правоохранительные» – 1 программа; 0,945 млрд. грн.

«Научно-технические» – 3 программы; 0,677 млрд. грн.

«Другие» – 1 программа; 0,464 млрд. грн.

Финансирование государственных программ осуществляется из трех источников: государственного бюджета, местных бюджетов и других источников – как правило, это гранты или кредиты международных финансовых организаций, коммерческих банков.

Характерный факт – в прошлом году расходы бюджетов всех уровней на реализацию госпрограмм в сравнении с 2014 годом выросли, тогда как вклад из других источников уменьшился.

Львиная доля финансового бремени пришлась все-таки на государственную казну – расходы госбюджета составили 29,8 млрд. грн., что на 67,4% больше чем в предыдущем году.

На втором месте по объему финансирования – заемные средства, в первую очередь – от иностранных доноров. Их доля составила 20,5 млрд. грн., и по сравнению с 2014 годом она уменьшилась на 1,4%.

За счет местных бюджетов удалось профинансировать 1,6 млрд. грн., что на 77,7% больше чем в 2014 году. Основная причина – децентрализация. В конце 2014 года, когда были приняты поправки в Бюджетный Кодекс Украины, местные власти получили дополнительный ресурс, а вместе с ним и дополнительные расходы.

Дотянуться до уровня

Условно программы можно разделить на такие виды:

Программы с нулевым уровнем исполнения – 14 программ, на которые планировалось потратить 11,36 млрд. грн., но в итоге не было потрачено ни копейки.

Программы с уровнем исполнения 0-10% – 9 программ. При плановом финансировании в 126,261 млрд. грн. было выделено 1,792 млрд. грн. Самая дорогая в этом блоке программа – повышение энергоэффективности, стоимостью 102,4 млрд. грн. За шесть лет действия она выполнена всего на 1,44%.

Программы с уровнем выполнения 10-50% – 8 программ общей стоимостью 23,9 млрд. грн., на которые по факту было выделено 8,17 млрд. грн. На первом месте по цене вопроса в этом блоке – программа поддержки агропромышленного комплекса, на которую в прошлом году планировалось потратить 19,1 млрд. грн. В прошлом году на нее было потрачено 6,8 млрд. грн. из других источников. Расходы госбюджета планировались в размере 58 млн. грн., но деньги так и не были выделены.

Программы с уровнем исполнения 50-100% – 6 программ общей стоимостью 40,11 млрд. грн. По факту затраты по ним составили 28,93 млрд. грн.

Программы, по которым не определялось финансирование на год, но деньги в бюджете-2015 на их реализацию были предусмотрены. В Украине – 2 такие программы: противодействие бедности и обращение с радиоактивными отходами. Затраты по ним составили 2,5 млрд. грн.

Программы, которые были перевыполнены – 5 программ. В прошлом году вместо запланированных 5,5 млрд. грн. на них было потрачено 10,46 млрд. грн.

Наибольший показатель перевыполнения в прошлом году – у программы противодействия заболеванию туберкулезом. Уровень исполнения – 350%. При плановом финансировании в 400 млн. грн., было выделено 1,4 млрд. грн. Так получилось благодаря 1,059 млрд. грн., которые поступили от Глобального фонда по борьбе со Спидом, туберкулезом и малярией.

На втором месте среди самых успешных – программа «Леса Украины», рассчитанная на 2010-2015 годы. Вместо задуманных 4,5 млрд. грн. на поддержку лесного фонда страны было потрачено 8,4 млрд. грн. Перевыполнение обеспечено за счет «собственных средств лесопользователей» в размере 7,8 млрд. грн. Лесопользователи – это лесхозы, которые зарабатывают на продаже леса, а заработанное тратят в том числе на его высадку, защиту и мониторинг. Программа принималась в 2010 году. С тех пор цена на лес выросла. С этим связывают перевыполнение госпрограммы.

Тройку самых успешных замыкает программа проведения исследований в Антарктике на 2011-2020 годы. Уровень выполнения 124% за счет возросших расходов из госбюджета.

На первый взгляд, на фоне тотального невыполнения госпрограмм, может показаться, что перевыполнение – признак неэффективной политики государства в этом направлении. На самом деле, это не так. В четырех из пяти случаев перевыполнение произошло благодаря финансированию из других источников. Есть еще один момент. Сущность целевых программ состоит в том, чтобы они совпадали с общей социально-экономической моделью развития государства. Слишком быстрое их выполнение можно рассматривать как факт «расхождения» программы и экономических реалий из-за плохого планирования.

Механизм не заработал

Выводы МЭРТ пессимистичны.

Государственные целевые программы так и не стали действенным инструментом решения проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно-территориальных единиц.

На сегодняшний день ситуация такова: если программа не выполнена, никто не несет ответственность за не достижение программных целей. В законе написано – за госпрограмму несет ответственность госзаказчик – центральный орган исполнительной власти, Национальная академия наук, облгосадминистрации. Исполнителями госпрограммы могут быть определенные госзаказчики, предприятия и организации, независимо от формы собственности.

Загвоздка в том, что механизм и правила привлечения к ответственности за невыполнение программы просто отсутствуют.

Будущее невыполненных программ зависит от нескольких факторов. Шансы на жизнь есть у программ по поддержке отдельных отраслей. Если речь идет о том, что программа обещает финансовую помощь тому или иному сектору экономики, лоббисты из бизнеса будут отстаивать эту строку расходов в бюджете.

Более «живучие» госпрограммы те, которые имеют закрепленную за ними финансовую поддержку. Например, программа радиационной и социальной защиты населения города Желтые Воды финансируется за счет отдельной субвенции госбюджета.

У программ с нулевым или низким уровнем исполнения меньше шансов остаться в живых. Сроки их действия могут закончиться и программы просто забудутся. Программа может быть прекращена досрочно – чтобы не давать заказчику повод лишний раз просить на нее деньги из государственной казны.

По данным МЭРТ, по 29 из 38 действовавших в прошлом году госпрограмм заказчики не предоставили оценку эффективности. В программе «Открытое небо» уровень эффективности указано «как должный». В других случаях он низкий или неудовлетворительный (программы по развитию дорог, создание сенсорных научно емких продуктов) или же оценен какими-то общими формулировками. Последнее касается программ по борьбе со Спидом, противодействию торговле людьми.

Очевидно, что такой инструмент не очень подходит для оценки многомиллиардных проектов: эффективность должна оцениваться по разработанной и контролируемой заказчиком методике с учетом особенностей программы и желаемых результатов. Ни одна программа такой методики не имеет. И отсутствие такого анализа одна из основных проблем.

Компас обещаний

У госпрограмм есть другая функция. Они выполняют роль «формальной декларации о намерениях что-то сделать», и активно используются для того, чтобы увеличить объем бюджетных средств главных распорядителей при подготовке проекта госбюджета на соответствующий год. На сегодняшний день риски «размножения» программ сохраняются.

Начиная с 2007 года распоряжениями Кабмина принято 25 концепций государственных целевых программ. Они. в свою очередь, являются основанием для разработки и утверждения новых программ, финансирование которых, говорится в отчете МЭРТ, за счет средств госбюджета в нынешних условиях невозможно.

Заговоренный рецепт

Каждое новое правительство обещает навести порядок в госпрограммах.

В качестве рецепта часто называют переход на среднесрочное планирование бюджета, как это происходит во многих развитых странах. Суть заключается в том, чтобы министерства и ведомства рассчитывали свои расходы на три года вперед. Это должно сделать бюджетную политику государства, в том числе и по госпрограммам, более предсказуемой и целевой. Новое правительство не исключение. В своем плане действий Кабмин Владимира Гройсмана заявил о намерениях перейти на среднесрочное бюджетное планирование с 2018 года.

Сейчас в этом контексте в Минфине рассматривается идея отказа от госпрограмм как таковых и переход на секторальное/отраслевое/министерское планирование. Речь идет о том, чтобы министерства принимали среднесрочные стратегии и планы по их реализации строго в рамках бюджетных возможностей.

В теории – это неплохой рецепт. В Украине его воплощению уже не один год препятствуют: низкий уровень профессионализма министерских сотрудников (и как результат плохое качество бюджетных запросов распорядителей государственных средств и заказчиков госпрограмм), слишком частая и политически ангажированная смена руководителей государственных ведомств.

Новые госменеджеры не успевают освоиться и вникнуть в проблематику своей отрасли, решения принимаются в спешке или по лоббистским политически-коррупционным причинам. В связи с этим, несмотря на публичные обещания принять профессиональный бюджет и вовремя это сделать, главный финансовый документ страны принимается в последний момент с учетом политических интересов.

Автор: Галина Калачова (Экономическая правда)

Источник: VoxUkraine

Перевод (с сокращениями): BusinessForecast.by

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

 
Читайте по теме:
 «Опасная женщина», или что украинки ищут и находят в боевых искусствах
 Туры в Честер, Великобритания
 Куратор тестирования PISA о том, как украинцам построить современную систему образования
 Использование методов анализа больших данных (Big Data Analysis) на международном валютном рынке FOREX
 В интернет-кинотеатре Ivi.ru можно посмотреть в режиме онлайн легендарный фильм «Операция «Ы» и другие приключения Шурика»