Главная О компании Контакты Обзоры Рейтинги Публикации Охрана труда

Почему не проверяются декларации чиновников? Версия НАПК


12.02.2017 – Безусловно, событием, которое стабильно входит в топ 5 новостей последние полгода в нашем медийном пространстве является электронное декларирование и все что с ним связано.

Читайте также: Министр юстиции Павел Петренко – о спецконфискации, декларациях, НАПК и реконструкции Лукьяновки

Как использовать е-декларации против коррупционеров

До этого дискуссии вокруг создания Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции носили теоретический характер с постоянными взаимными обвинениями политиков в попытке тормозить этот процесс. Они напоминали скучный номер обязательной программы в выступлении без особой уверенности в том, что это произойдет. Тон изменился после того, как НАПК приняло решение о начале декларирования в два этапа.

Начиная с 1 сентября по 30 октября 2016 года, в первый этап декларации подали все высшие должностные лица государства, народные депутаты, судьи, прокуроры, государственные служащие категории "А" и "Б" – все, кого закон "О предотвращении коррупции" определил одним термином – лица, которые занимают ответственное и особо ответственное положение.

При этом было много надежд и разговоров до последних дней, что электронное декларирование будет отменено, или, по крайней мере, отложено. Об этом свидетельствует статистика НАПК – около 80% процентов деклараций были поданы в течение последней недели декларирования.

Весь этот процесс сопровождался постоянным нагнетанием ситуации и обвинениями НАПК в попытках срыва декларирования, хотя как всегда без конкретики.

Несмотря на все эти проблемы, начиная от технических, которые могли привести к срыву кампании электронного декларирования и обращений НАПК в Генпрокуратуру по этому поводу, заканчивая тем, что многие декларанты элементарно не владели основами работы с компьютером, первый этап состоялся.

В реестр поступило в два раза больше деклараций, чем ожидалось и теперь перед НАПК стоит задача полностью проверить более 100 тысяч деклараций.

Итак, почему не проверяются декларации чиновников, и почему до сих пор нет действующего Порядка проведения контроля и полной проверки деклараций лиц?

Надо понимать, что сегодня этот вопрос следует задать как НАПК, так и Министерству юстиции, которое имеет полномочия определять, противоречат те или иные нормы ведомственных нормативно-правовых актов законодательству.

Ответы не слишком оптимистичны.

После длительных дискуссий с Министерством юстиции процесс государственной регистрации завершился отказом Минюста в регистрации.

В конце декабря 2016 года, члены НАПК отменили свое решение относительно утверждения этого порядка и в период новогодних и рождественских праздников Национальным агентством подготовлена новая редакция.

10 января 2017 г. с приглашением представителей общественности, Минюста, Генеральной прокуратуры, МВД, НАБУ, Комитета Верховной Рады Украины по вопросам предотвращения и противодействия коррупции и общественных организаций состоялось очередное обсуждение новой редакции порядка, которое получило в целом положительные отзывы.

К сожалению, услышать мнение представителей Минюста по этому поводу не удалось, поскольку участие в этом мероприятии они не принимали.

Сейчас этот вопрос переходит в официальную плоскость, поскольку решением НАПК 12 января 2017 года указанный Порядок был утвержден и был отправлен в министерство для государственной регистрации.

Итак, в чем заключалась суть замечаний Министерства юстиции Украины?

После анализа замечаний, изложенных в заключении Министерства юстиции об отказе в государственной регистрации нормативно-правового акта от 16.12.2016 и заключении относительно соответствия положениям Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и практике Европейского суда по правам человека от 22.12.2016 следует выделить ряд принципиальных мер, о которых стоит подискутировать.

Во-первых, по мнению Минюста, осуществлять проверку деклараций могут только те уполномоченные лица, которые являются членами НАПК.

Во-вторых, во время проверки деклараций, составления справки по ее результатам, уполномоченные лица якобы наделены неограниченными дискреционными полномочиями, без права обжалования в суде их действий. Все это нарушает права человека, противоречит коллегиальному принципу принятия решений и создает почву для злоупотреблений.

В-третьих, отсутствие сроков начала и продолжительности проверок.

И перед тем, как высказать мнение, оно несколько отличается от позиции органа государственной власти, осуществляющего государственную регистрацию и от решения которого сейчас зависит, как орган государственной власти будет выполнять свои задачи, чего с нетерпением ожидает украинское общество, необходимо объяснить, как создавался Порядок полной проверки.

Это – продукт определенной идеи, как известно, идеи как люди – рождаются, живут и умирают. Эксперты по вопросам предотвращения коррупции из офиса Мирового Банка, ОЭСР, ПРООН, народные депутаты и общественные активисты (многие из них – авторы и идеологи закона "О предотвращении коррупции") публично уверяли: закон дает НАПК все рычаги для проверки деклараций хоть сейчас: "бери и проверяй".

Механизм проверки деклараций в многочисленных публичных лекциях и презентациях выглядел максимально простым. Есть электронная декларация, и есть уполномоченное лицо, служащий, который наделен правом, составлять протоколы об административных правонарушениях.

Понятно, что для составления протокола, этому лицу следует осуществить проверку относительно событий и обстоятельств правонарушений. С автоматизированного рабочего места реестра деклараций уполномоченное лицо сравнивает данные, внесенные в декларацию с данными других баз и реестров, в случае обнаружения несоответствий, требует от субъекта декларирования пояснения, документы.

При наличии оснований – составляет протокол или информирует соответствующие правоохранительные органы по подследственности. И все это – почти в автоматизированном режиме. Производственный процесс, ИТ-технологии, конвейер. И никаких сомнений насчет наличия там "дискреции" у работника конвейера.

Соответственно, проект повестки полной проверки создавался с привлечением экспертов международных организаций, которые принимали участие в подготовке закона "О предотвращении коррупции", исходя из этой же идеологии.

И члены НАПК, уполномоченные лица и эксперты были искренне уверены в ее правильности и жизнеспособности. Теперь, после соответствующих заключений Министерства юстиции, правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека, порядок полной проверки в нынешних представлениях прекратил существование, а все кто был причастен к его созданию, оказалось не понимают необходимость в обеспечении основных гарантий соблюдения прав человека. Соответствует ли это в действительности?

Попробуем проанализировать основные замечания относительно действий и полномочий Уполномоченного лица НАПК. Согласно статье 13 Закона, такими лицами являются члены Национального агентства, а также уполномоченные их решением должностные лица. В делах финансового контроля на сегодняшний день таких лиц - 33.

После завершения второго этапа декларирования количество деклараций, которые подлежат полной проверке, составит минимум 200 тысяч.

В соответствии с замечаниями Министерства юстиции осуществлять проверку деклараций имеют полномочия только члены НАПК (статьи 7, 11 закона).

И, действительно, законом отдельно нормированы полномочия членов НАПК (статья 7) и уполномоченных лиц (статья 13). На сегодня, по логике Минюста из четырех членов Национального агентства только один, заместитель председателя Радецкий, который в соответствии с распределением полномочий координирует направление финансового контроля, может проверять декларации чиновников и соответственно готовить справки по их результатам.

Однако составить на основе наработанных им материалов протоколы могут по закону, кроме него, еще и 33 сотрудника из Департамента финансового контроля, деятельность которого он координирует.

То есть ежегодно целый ряд действий и технических операций в реестрах, базах данных, составление запросов, получение объяснений, обобщение и анализ информации – все, что вкладывается в понимание процесса проверки, должно осуществляться одним человеком в отношении более ста тысяч деклараций.

И с точки зрения юридической казуистики такой механизм вполне может существовать. Здесь следует согласиться, что в принятом в результате ожесточенных политических баталий Законе есть некоторые несогласованности. И понимая то обстоятельство, что предусмотреть в законе все процедуры невозможно, законодатель предоставил возможность своим решением НАПК самостоятельно определять процедуру такой проверки.

На самом деле порядок полной проверки относительно действий уполномоченных лиц в этом вопросе не выходит за пределы полномочий, определенных законом. Так, по смыслу статьи 50 полную проверку проводит Национальное агентство. Соответственно, уполномоченные им лица, осуществляя такие проверки, действуют от имени НАПК.

Относительно неограниченных дискреционных полномочий.

К сожалению, Минюст в этой теоретической дискуссии не определил, в чем они могут заключаться, поэтому попробуем разобраться сами.

Любые указанные выше действия уполномоченного лица по определению являются дискреционными. Никто из служащих, даже член НАПК, не может просто так проверить ни наличие декларации в Реестре, ни сравнить задекларированные доходы или недвижимость с имеющимися базами.

Потому что такие действия уполномоченного лица будут иметь последствия – составление справки. И, возможно, протокола. Потому что это контрольные действия, которые вроде бы могут осуществляться только по решению Нацагентства.

Но такое решение уже принято законодателем в статье 50 Закона, из содержания которой следует, что декларации всех должностных лиц подлежат полной проверке, и что такую проверку осуществляет Национальное агентство.

Поэтому НАПК не стоит еще раз давать самому себе команду проводить проверки – эта команда уже дана. Стоит отметить, что таких "решений", по логике Минюста должно быть принято более 100 тысяч. И так каждый год, добавьте к этому лиц, которых необходимо проверить в связи с сообщениями о возможном совершении ими коррупционных правонарушений.

То есть фактически НАПК должно само себе давать разрешение выполнить свои обязанности, определенные Законом. Это вроде бы для того, чтобы декларант мог обжаловать такое решение в суде. Как можно подать в Реестр декларацию – свободно предоставить свои данные для проверки, а потом обжаловать это? Такая логика непонятна.

Сам статус лица, определенная должность предусматривает его обязанность предоставлять свою декларацию не для декоративных целей, а именно с целью его дальнейшей проверки. Представим, что процесс разработки соответствующего программного обеспечения завершен, мы уже имеем совершенный Реестр, возможность автоматического доступа ко всем реестрам и базам и модуль автоматизированного анализа. При подаче декларации она автоматически обрабатывается.

Машина отмечает все мелкие несоответствия желтым маркером, пробелы – фиолетовым, а явно скрытые или искаженные данные – красным. Еще и насчитывает "штрафные" баллы, от числа которых зависит результат проверки. Сам результат – справка, также составляется машиной автоматически. Что в такой ситуации должен обжаловать субъект декларирования? Работу процессоров? Или обратиться в суд за запретом автоматизированной обработки информации? Возможно, надо принять решение НАПК о предоставлении разрешения Реестру принять декларацию и провести ее автоматизированную проверку?!

Понятно, что реестр особенно в части аналитического блока, автоматического обмена информацией с базами и реестрами появится не скоро. И сегодня проверка деклараций это тяжелая, прежде всего, большая бумажная работа этих 33-х уполномоченных лиц.

Следует понимать, что уполномоченное лицо НАПК имеет объем полномочий и ответственности больше, чем просто главный специалист или руководитель отдела, департамента. И если закон наделяет такое лицо правом составлять протоколы об административных правонарушениях, то почему его право составить перед этим справку, которая является доказательством по делу об административном правонарушении, категорически отвергается?

Составление справки, как отмечает в заключении Министерство юстиции, может иметь негативные правовые последствия для декларанта, ведь она может стать основанием для уголовной ответственности. Между тем, введение уголовной ответственности за предоставление субъектом декларирования заведомо недостоверных сведений в декларации или умышленное непредставление субъектом декларирования указанной декларации, предусмотренное статьей 366-1 Уголовного кодекса Украины, по сути, означает, что сама декларация является основанием для привлечения к уголовной ответственности. Обязанность декларировать свои доходы лишает лицо права на молчание и ограничивает право не свидетельствовать против себя.

Справка является лишь основанием для дальнейшего расследования. И основанием привлечения к уголовной ответственности являются факты, если они найдут свое подтверждение в суде. В судебной практике страны вопросы обжалования справок проверяющих и контролирующих органов решены уже давно. Сама по себе справка не создает для лица, в отношении которого она составлена никаких правовых последствий и соответственно не может быть предметом обжалования в суде, а действия по представлению такой справки, а тем более документы, обязательные для исполнения, и принятые на ее основании однозначно могут выступать предметом обжалования.

Следует отметить, что гипотетические злоупотребления уполномоченных лиц будут ограничены процедурой направления протоколов в суд только решением Национального агентства, хотя эта процедура и выглядит немного странной и несовершенной.

Отсутствие сроков начала и продолжительности проверок. Как правило, такие юридически значимые условия проверки как ее продолжительность (начало, конец, продолжение) должны быть прописаны в законе.

Подзаконные акты лишь уточняют механизм. В данном случае закон никак не ограничивает продолжительность проверки. Единый предельный срок, установленный законом – последний день третьего года, который миновал со дня прекращения полномочий должностного лица.

НАПК сознательно избегало самоограничения сроков проверок, поскольку процесс проверки некоторых деклараций может длиться достаточно долго. Учитывая призывы общественных деятелей и организаций по проверке НАПК офшорных компаний, имущества юридических лиц, бенефициарами которых являются декларанты, проверки продлятся долго.

Но нарушение НАПК по независящим от него причинам (например, непредставление ответов на запросы) предельных сроков проверки является формальным поводом избежать и самой проверки, прекратив ее по решению суда, так и ответственности, если такая схема сработает. Превентивный эффект, таким образом, будет сведен к нулю.

Однако и ни одного правозащитного эффекта, кроме нарастания бумажных пирамид, определения предельных сроков не будет, если лицо будет оставаться на посту, а каждая его новая ежегодная декларация, поданная им в Реестр, снова потребует полной проверки. Отдельно следует подчеркнуть, что, несмотря на это, НАПК в новой редакции порядка учел такое предложение и установил сроки проведения проверки.

Итак, итог. Причиной отказа в государственной регистрации порядка стал казуистический подход министерства юстиции при оценке этих принципиальных положений порядка, несмотря на то, что некоторые теоретические выводы вполне заслуживают внимания. Пока что имеем дело с классической иллюстрацией высказывания А. Эйнштейна – "Теория – это когда все известно, но ничего не работает. Практика – это когда все работает, но никто не знает почему...".

Важно субъективно оценивать не только то, как буква к букве выписаны нормы, а цель закона, его общественное влияние. Если необходимо, чтобы декларации чиновников были проверены (а это и есть истинная цель закона), то уполномоченные лица должны проверять декларации в разумные сроки с учетом всех объективных обстоятельств, составлять справки и протоколы и доказать все то, что в них написано.

Очевидно, основная причина заключается в различных подходах НАПК и министерства юстиции к предложенному процессу проверки деклараций, их оценки.

Основой критики министерства юстиции в адрес агентства являются доктринальные положения конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, а также практика Европейского суда по правам человека.

Минюст, очевидно, исходит из позиции тождества прав частных лиц и государственных служащих. Да, проверка декларации рассматривается как нарушение статьи 8 Конвенции.

Действительно, положения закона Украины "О предотвращении коррупции" налагают на государственных служащих дополнительные ограничения на их право на личную и семейную жизнь, которые не были предусмотрены законодательством ранее, в частности, в части декларирования имущества членов семьи, публикации и проверок деклараций.

Это подтверждается в решении Конституционного Суда Украины от 20 января 2012 года (пункт 3.3): "Пребывание лица на должности, связанной с осуществлением функций государства или органов местного самоуправления, предусматривает не только гарантии защиты прав этого лица, но и дополнительные правовые обременения. Публичный характер, как самих органов – субъектов властных полномочий, так и их должностных лиц требует обнародования определенной информации для формирования общественного мнения о доверии к власти и поддержки ее авторитета в обществе".

НАПК, в свою очередь, руководствовалось при создании порядка простой необходимостью исполнения закона: каждая декларация чиновника (а их сегодня в Реестре более 100 тысяч, а после 31.03.2017 их будет более 200 тысяч) должна быть проверена согласно статье 50 закона Украины "О предотвращении коррупции".

Проверка деклараций является вмешательством в личную жизнь лица. Но такое вмешательство осуществляется согласно цели закона «О предотвращении коррупции», что не противоречит практике Европейского суда.

Существует легитимная цель такого вмешательства – предупреждение коррупции, которая представляет сегодня наибольшую угрозу национальной безопасности. Такое вмешательство является необходимым, поскольку эта цель не может быть достигнута никакими другими, более мягкими ограничительными мерами.

В случае проверки е-деклараций попытки максимально регламентировать эту процедуру в документе, который начинается со слова "порядок", может представлять серьезную угрозу эффективности деятельности Национального агентства как превентивного органа.

Для того чтобы найти "золотую середину" между необходимостью защиты прав человека и целью снизить уровень коррупции, отойдя наконец от практики "поймали, показали, отпустили", НАПК готово к дискуссиям на всех уровнях и в любом формате и с благодарностью примет любую конструктивную критику всех заинтересованных государственных органов и общественности.

Читайте также: Украинская коррупционная болезнь: 12 неутешительных тезисов

Автор: Руслан Радецкий, заместитель главы НАПК

Источник: Украинская правда

Перевод: BusinessForecast.by

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

 
Читайте по теме:
 Объем внешней торговли товарами Евразийского экономического союза и Украины в январе-сентябре 2017 г. возрос на 23,5% до 13,562 млрд. долл.
 Пятничное чтиво. Неординарные истории успеха: Правило 10 тысяч часов
 Как мотивировать себя менеджерам по продажам?
 Юрий Лучечко: Есть лоббисты, которые не заинтересованы в том, чтобы в Украине появился свой топливный продукт
 Средняя цена на первичном рынке жилья Минска в четвертом квартале 2015 г. снизилась по сравнению с четвертым кварталом 2014 г. на 15,7% до 1160,5 долл. за 1 кв. м.