Главная О компании Контакты Обзоры Рейтинги Публикации Охрана труда

Полный текст анализа Бюджетной резолюции на 2018-2020 гг.


08.07.2017 – Уважаемые читатели и посетители сайта! Представляем вашему вниманию замечания и предложения Института социально-экономических исследований (ИСЭИ) к проекту Основных направлений бюджетной политики на 2018-2020 годы.

Представленный к рассмотрению проект Основных направлений бюджетной политики на 2018-2020 годы (далее – проект Основных направлений), в котором впервые в практическом ключе закладываются основы среднесрочной бюджетной политики в Украине, по своей сути является неоднозначным документом.

С одной стороны – это желанный и долгожданный документ. Он выгодно отличается от подобных за предыдущие годы, прежде всего – гораздо лучшей структурированностью и постановкой целевых задач по направлениям государственной политики.

Среди несомненных положительных достижений документа – те положения, которые прорабатывались Институтом, в частности и по разработанной программе в 2016 г. В политике бюджетного прагматизма предусмотрены действия относительно скорейшего внедрения среднесрочного бюджетного планирования. В структуризации основных направлений по сферам и приоритетам - перенос веса финансирования дефицита на внутренние заимствования, в том числе через упрощение доступа к ОВГЗ на внутреннем рынке.

Также предусмотрены целевое направление средств от заимствований на финансирование инвестиционных проектов и внедрение системы управления расширенным спектром фискальных рисков с целью определения их влияния на государственный бюджет и др.

С другой стороны, это документ, который формирует дополнительные риски для имиджа власти и требует шагов по их недопущению, включает:

политическую составляющую – существует политический вызов по возможности вообще обеспечить принятие документа;

экономическую составляющую – способность корректно спрогнозировать доходы и расходы на три года в условиях нестабильной макроэкономической ситуации: не реалистичность прогноза может свести на нет потуги по формированию документа и определение направлений и количественных показателей расходов;

административную составляющую – законодательно не регламентированы ни сроки, ни процедуры рассмотрения этого документа, ни ответственность распорядителей бюджетных средств относительно последствий несоблюдения установленных показателей или контроля эффективности реализации положений документа;

управленческую составляющую – остается неуверенность относительно готовности главных распорядителей эффективно организовать среднесрочное планирование, тем более что Основными направлениями не предусмотрена последовательность реализации большинства задач, и лишь в отдельных сферах регламентировано, какие меры в политике будут осуществляться в отдельные годы.

По стандартной практике среднесрочного планирования, в подобных документах обычно делается прогноз расходов, исходя из базовых условий политики (там, где решения уже приняты, и на них нужно предусмотреть средства) и в условиях изменения политики (принятие новых законов, проведение реформ), которые закладываются в расчет потолков расходов. Тогда очевидно, сколько для каждого главного распорядителя предусмотрено средств на выполнение «старой» политики, а сколько будет направлено на реформы. Эту разницу еще называют фискальным пространством.

Макроэкономические показатели к 2020 году довольно пессимистические, даже для оптимистического прогноза. Следовательно, правительство не ждет, к 2020 году ощутимого эффекта от своих реформ для экономического роста. Можно предположить, что невысокие темпы роста – это плата за снижение ИПЦ до 5 % в 2020 (таргет МВФ предусматривает 5+1 %).

Среди главных принципов бюджета – «ускорение экономического роста путем создания благоприятного инвестиционного климата и поддержание макроэкономической стабильности, в частности продолжение фискальной консолидации». Де-факто такая фраза означает отказ правительства от последовательной политики содействия росту. Приводя три сценария экономического и социального развития, правительство в качестве основного фактора, ведущего к тому или иному сценарию, называет «ожидания по адаптации бизнеса к изменению экономических условий». Влиять на способность к такой адаптации правительство не планирует.

Использование для расчетов консервативного сценария делает вероятным получение высоких запланированных доходов бюджета в случае ускорения экономического роста. Однако правил распределения «избыточных» доходов бюджета не предусмотрено.

Прогноз закономерно переориентирован на первенство внутренних факторов экономической динамики, прежде всего инвестиционного спроса. Однако это – не основание игнорировать экспортный фактор. Между тем, политика поддержки экспорта (которая, между прочим, должна была бы предусматривать создание Экспортно-кредитного агентства с формированием из бюджета его уставного фонда – 200 млн. гривен в соответствии с законом) проигнорирована (само слово «экспорт» упомянут в тексте лишь дважды).

Косвенным образом экспорт (так же, как и импорт) могут стимулировать предусмотренные реформирования таможни и интеграцию украинского бизнеса в мировую систему безопасных цепей поставок путем внедрения в Украине института уполномоченных экономических операторов.

Потребительскому спросу отведена более чем умеренная роль как фактора роста. Если средняя зарплата должна вырасти в реальном выражении в 2018 г. на 13,5 %, в 2019 г. темпы ее прироста резко замедляются – до 4,3 %, в 2020 г. -  5,2 %. Ожидается увеличение финансирования профессионального образования за счет уменьшения государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием. Это улучшит положение с занятостью, однако не будет иметь однозначного влияния на уровень зарплаты.

Между тем, в тексте нет упоминания и об инструментах поощрения инвестиций. Обращаясь к вопросу обеспечения эффективного управления и деятельности государственных банков, правительство декларирует минимизацию политического влияния на принятие решений, первенство соображений коммерческой эффективности. Не запланировано шагов по улучшению управления реализацией государственных инвестиций (не менее 1,7 млрд. гривен ежегодно) и осуществления консорциумного инвестирования.

Как прямые внутренние стимуляторы, можно рассматривать расходы на развитие АПК из Общего фонда (6-7-8 млрд. грн. в 2018-2019-2020 гг., в 2020 г. расходы в системе Минагрополитики могут вырасти по сравнению с 2017 г. в 2,5 раза). Предусмотрено повышение энергоэффективности, обеспечение экономного использования энергетических ресурсов населением путем финансирования мероприятий по стимулированию населения на осуществление энергосберегающих мероприятий, в том числе путем софинансирования из бюджета Фонда энергоэффективности.

Долговая политика государства остается одним из рисковых элементов в политике государственных финансов. Влияние транслироваться через колебания валютного курса, устанавливаемые определяющими рисками при реализации долговой политики. Кроме того, по расчетам, даже в 2020 году Украине не удастся достичь определенного Бюджетным кодексом предельного показателя государственного и гарантированного государством долга. Этот на уровне 60 % ВВП – показатель снизится лишь до 73%. Следует напомнить, что стратегия управления государственным долгом или план мероприятий по приведению общего объема государственного долга и гарантированного государством долга к установленным требованиям, как это установлено статьей 18 Бюджетного кодекса, в настоящее время отсутствуют.

Кроме того, обеспечение переориентации с внешних на внутренние заимствования, что декларируется из года в год, имеют два риска. Хотя и являются положительным фактором, если исключить высокие процентные ставки по ним (в мае в среднем 14,45 %) и осуществление внутренних валютных заимствований. О рисках, все-таки упоминается в тексте: 1) декларирование того, что внешний долг рефинансируется, значит, будут осуществляться именно внешние заимствования (поскольку есть вероятность, что внутренний рынок не будет иметь достаточного объема свободного не теневого ресурса в виде валюты), а для этого действительно важным является восстановление доверия к стране как надежного заемщика; 2) рост давления на золотовалютные резервы Национального банка.

С другой стороны, это также свидетельствует о несопоставимости намерений. Так, в документе определяется, что украинская экономика станет сильной, и не будет зависеть от внешней поддержки, получит устойчивую позицию на рынках внешних заимствований, а с другой стороны речь идет о риске «вымывания» валютных резервов НБУ на погашение долгов.

Налоговая политика. Раздел, в котором отражены вопросы налоговой политики, мало чем отличается от аналогичных разделов в предыдущих документах Основных направлений бюджетной политики. В этом разделе из года в год повторяются схожие направления работы, хотя реформирование налоговой сферы является одним из приоритетов экономической политики в целом, и из года в год в государстве проходит очередная «налоговая реформа», которая почему-то не декларируется в базовом документе. Правительство не предполагает новаций в налоговой политике, сосредотачиваясь на упрощении администрирования. Открытым остается вопрос по реализации обязательств перед МВФ усовершенствовать возмещения НДС и пересмотреть упрощенную систему налогообложения.

Недостаточно эффективным и обоснованным является и формальное декларирование показателя сохранения с учетом налогового законодательства доли перераспределения ВВП через сводный бюджет на уровне не выше, чем учтено при утверждении Государственного бюджета Украины на 2017 год. Для примера, Среднесрочным планом приоритетных действий Правительства до 2020 года, утвержденным распоряжением Кабинета Министров Украины от 03.04.2017 №275-р, декларируется удержание в среднесрочной перспективе доли перераспределения ВВП через сводный бюджет в 2018 году – 33 % ВВП, в 2019 году – 31 % ВВП, в 2020 году – 30 % ВВП. И возможное введение налога на выведенный капитал может повлиять на его значение.

Кроме того, наблюдается практическое игнорирование возможных поступлений и расходов специального фонда государственного бюджета, что также производит негативное впечатление во время обработки документа (для сравнения, в общем объеме доходов государственного бюджета в 2017 году доля доходов специального фонда составляет почти 8 %).

Возникают вопросы и относительно реформирования государственных банков. В тексте документа говорится об уменьшении в течение трех лет участия государства в банковском секторе и полный выход государства, по меньшей мере, из одного банка. Уменьшение участия можно обеспечивать вхождением в капитал внешнего инвестора, при котором уменьшается доля государства в капитале банка.

С другой стороны, полный выход государства – это приватизация. Однако, исходя из запланированных показателей поступлений от приватизации (согласно обнародованной презентацией, это по 17,1 млрд. грн., в 2018 и 2019 гг. и 0,5 млрд. грн. в 2020 г.), государство или же не планирует даже вернуть те суммы средств, которые вкладывались в банки с целью их поддержки. Или же планирует «продать» за бесценок, или же показатели поступлений от приватизации вообще не учитывают банковский сектор.

Некоторое непонимание вызывает вопросы относительно порядка обеспечения независимости финансирования национальных регуляторов. Значит, возникают вопросы, каких именно регуляторов? За счет чего? Объемы финансирования НКРЕКП на 2018-2020 годы не определены, хотя из текста следует, что ее финансирование исключительно за счет поступлений в специальный фонд.

В то же время уже существуют законодательно определенные подходы по изменению финансирования за счет внедрения нового платежа. Непонятно, планируется ли изменение финансирования других регуляторов, и в каких объемах. От этого будут зависеть поступления и расходы в/из государственного бюджета в целом. Для информации: проект Основных направлений планирует стабильный рост объемов финансирования отдельных национальных регуляторов (Нацкомфинуслуг, НКЦБФР и тому подобное) за счет общего фонда государственного бюджета.

Целями регионального развития предполагается реализовать в основном через содействие образованию способных территориальных общин и поддержку их развития, в то время как финансирование общегосударственной региональной политики не определено. «Потолок» расходов Минрегионстроя в 2020 г. будет в 2,2 раза выше, чем в 2017 г., однако в документе не указано, каким образом будет достигаться эффективность их распределения и реализация мероприятий региональной политики государства, не указана и доля Государственного фонда регионального развития в расходах Минрегионстроя.

При обработке документа и презентации к нему (не является официальным документом) складывается ощущение формальности самого проекта Основных направлений, а его презентация усматривается более презентативной и конкретной.

Например, это касается расходов на проведение земельной реформы – 0,88 млрд. гривен за три года (хотя, с другой стороны, отсутствует видение позитивных последствий, как для бюджета, так и для экономики); указано, что расходы на поддержку АПК из общего фонда государственного бюджета составят 21 млрд. гривен.

Хотя в Основных направлениях они «спрятаны» в структуре общего показателя расходов Минагрополитики; приватизации – 34,7 млрд. гривен (а на самом деле «скрыты» в скромный показатель «дефицит/профицит»); Дорожного фонда – почти 154 млрд. гривен, что вообще в цифровом выражении в документе не фигурируют, поскольку будут учитываться по специальному фонду бюджета; возможного ресурса местных бюджетов, скрытые за фразами относительно положительной динамики доли доходов местных бюджетов в сводном бюджете.

Относительно социальной и гуманитарной сфер, при декларировании пенсионной реформы не упоминается о введении накопительной системы пенсионного обеспечения; в части создания справедливой системы социальной защиты предполагается введение ряда контрольно-карательных мер, но речь не идет о профилактических мерах предупреждения наступления и/или углубления злоупотреблений, восстановления института специалиста социальной работы и тому подобное.

Одним из важных направлений реформ, которые отражены в проекте Основных направлений, является необходимость реформирования здравоохранения и образования. Значительная часть документа определяет пути, которыми будут реализованы эти принципы реформ. Здесь, к сожалению, также присутствуют общие сентенции, не содержащие конкретных путей для реализации, вроде финансирование услуги, а не койко-мест, или лозунга об обеспечении лучших возможностей для детей.

По нашему мнению, такие пути должны быть написаны конкретно с увязкой с бюджетным процессом, а именно:

определение оптимального соотношения между финансированием за счет субвенций, прямых закупок из местных бюджетов;

введение страховой медицины и выплаты по оценке страховых случаев;

определение комплекса образовательных стандартов, их стоимостная оценка и применение принципа «стандарт за счет бюджета, а все, что вне стандарта, – платные услуги»;

расширение прав ведения хозяйственной деятельности и получения соответствующих доходов для учреждений внешкольного, профессионального и высшего образования и тому подобное;

Положительным является то, что среди приоритетов направления государственных капитальных вложений для реализации государственных инвестиционных проектов (размер определен не менее 1,7 млрд. гривен ежегодно) является социально-культурная сфера и сфера здравоохранения. В то же время «сгребания» в одну кучу всего, что относится к социально-культурной сфере, является не корректным. Ведь к этой сфере, отдельно здравоохранения, входят: социальные услуги, социальная помощь, образование, наука, культура и тому подобное. Что будет в приоритете среди них? Такой документ должен поставить определенные ориентиры.

Кроме того, социальная сфера финансируется большим образом через систему местных бюджетов. Непонятно, капитальные вложения, заявленные в Основных направлениях, – инвестиционная субвенция из государственного бюджета местным, или это только в отношении небольшого круга объектов социальной сферы, находящихся на содержании государственного бюджета?

Как положительный пример, следует отметить направления реформирования системы государственного финансирования высшего образования, где четко и конкретно прописаны такие задачи как:

- введение формульного распределения расходов на высшее образование по принципу “деньги ходят за студентом” с учетом количества соискателей высшего образования по специальностям и уровням образования и соотношения стоимости образовательных услуг, показателей качества образовательной и научной деятельности высшего учебного заведения;

- обеспечение соответствия высшего образования потребностям рынка труда и демографическим тенденциям путем уменьшения государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием и увеличение доли подготовки квалифицированных кадров;

- изменение источников финансирования государственных высших учебных заведений I-II уровней аккредитации с учетом их организационно-правовой формы;

- перевод государственных высших учебных заведений в статус субъектов некоммерческой (неприбыльной) хозяйственной деятельности;

- предоставление права на получение академических стипендий студентам, обучающимся в государственных и коммунальных высших учебных заведениях за счет средств физических и юридических лиц на дневной форме обучения;

- совершенствование подходов к выплате академических стипендий соискателям высшего образования для обеспечения поддержки лучших студентов путем значительного повышения размера стипендий и приведение доли студентов, которые будут иметь право на получение академической стипендии, до среднего значения в странах Европейского Союза;

- увеличение количества студентов высших учебных заведений из семей с низким уровнем дохода, охваченных социальными стипендиями.

А вот подобный раздел относительно среднего образования, кроме важных конкретных направлений вроде расширения сети инклюзивных классов, распределения образовательной субвенции между местными бюджетами на основе новой формулы, учитывающий нормативную наполняемость классов, что позволит ввести стимулирующий механизм для оптимизации сети общеобразовательных учебных заведений. Сокращение разрыва в учебных достижениях учащихся из сельской и городской местности путем создания опорных школ, объединений малокомплектных школ, изменения их типа и/или степени, реорганизации и тому подобное, содержит много общих положений типа:

- профессиональной подготовки педагогов начальной школы к внедрению нового Государственного стандарта начального образования;

- обеспечение школ современным учебным оборудованием;

- создание национальной электронной платформы для размещения учебных ресурсов, внедрению электронных учебников.

Кроме того, практически не определены задачи и приоритеты в финансировании дошкольного образования, внешкольного образования, профессионально-технического образования, высшего образования I и II уровней.

Можно отметить как позитив то, что большое внимание уделено вопросу реформирования научной сферы, где определены конкретные задачи по финансированию, в частности увеличение доли грантового финансирования в общем объеме государственной поддержки научных исследований и разработок.

Изменения структуры бюджетного финансирования научных исследований путем увеличения доли бюджетных средств, направляемых на финансирование прикладных научных исследований, связанных с производством конкурентоспособной продукции и созданием инновационных технологий, проведение структурных реформ Национальной академии наук Украины и национальных отраслевых академий наук путем их объединения и создания одной национальной академии наук и ряд других.

Относительно реформы финансирования системы здравоохранения, содержатся конкретные задачи, в частности:

- переход на финансирование медицинской помощи путем оплаты услуг, входящих в гарантированный пакет;

- осуществление оплаты первичной медицинской помощи по единому национальному тарифу (капитализационной ставке: 2018 год – 370 гривен, 2019 год – 450 гривен);

- постепенное внедрение оплаты стационарной вторичной (специализированной) и третичной (высокоспециализированной) медицинской помощи за пролеченный случай на основе диагностических родственных групп;

- расширение действия национальной системы по возмещению стоимости лекарственных средств;

- снижение стоимости лекарственных средств за счет референтного ценообразования;

- переход на оплату услуг высокоспециализированной медицинской помощи, оказываемых в клиниках научно-исследовательских учреждений Национальной академии медицинских наук;

- продолжение реализации в 2018 году пилотного проекта по введению нового механизма финансового обеспечения оказания медицинской помощи, распространив его на не менее чем 50 процентов учреждений Национальной академии медицинских наук;

- переход в 2019 году на новый механизм финансового обеспечения предоставления высокоспециализированной медицинской помощи во всех подведомственных учреждениях Национальной академии медицинских наук.

Одновременно в документе даже не упоминается краеугольный элемент новой медицинской реформы – внедрение совместной оплаты медицинских услуг, что окажет существенное влияние на финансирование. Также не указан новый принцип распределения бюджетных средств – заключение договоров между новой структурой, которая должна распределять средства, и медицинскими учреждениями в отношении закупок медицинских услуг. Это не понятно, ведь оба механизма – совместная оплата и централизованные закупки – являются основой изменений в законодательство в рамках медицинской реформы, что могло бы координироваться с Основными направлениями.

Удивляет, что совсем не выделены специфические особенности взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами в сферах финансирования здравоохранения и образования. Между тем, именно в этих отраслях возникает больше всего проблемных вопросов в межбюджетных взаимоотношениях, в частности в перечнях расходов, финансируемых за счет субвенций и местных бюджетов. Перераспределение этих затрат является «горячей» темой для каждого бюджетного периода в сентябре-декабре каждого года.

Подытоживая, можем выделить 5 основных положительных характеристик представленного документа и 5 надежд, которые не сбылись.

«Достижениями» Основных направлений являются:

Впервые создана рамка бюджетного планирования на среднесрочный (год+2) период, что будет способствовать прогнозируемости и прозрачности бюджета.

В едином документе согласованы государственные приоритеты, направления реформ, макроэкономические показатели и бюджетные показатели.

Определены фискальные риски на среднесрочный период и намечены основные контрмеры. Хотя намерения снижать показатели государственного долга и дефицита бюджета в условиях проведения затратных реформ и необходимости рефинансирования предыдущих долгов являются не реалистичными, сама попытка является одобрительной и со временем может дать положительные результаты в оздоровлении и устойчивости государственных финансов.

Документ содержит предельные показатели расходов главных распорядителей средств на три года, которые должны стать ориентиром для разработки стратегий министерств и основой для планирования бюджетных программ и долгосрочных инвестиций в инфраструктуру.

Проект содержит немало конкретных числовых показателей и мероприятий, касающихся макроэкономического прогноза, государственного бюджета и долга, государственных социальных стандартов, доходной и расходной частей бюджета. Это не только дает представление о намерениях правительства, но и позволит общественности в будущем отслеживать воплощение этих намерений в проектах бюджетов и их фактическое воплощение в жизнь.

Ожидания не сбылись, связанные со следующим:

Продолжается практика несоблюдения сроков и процедур. Несмотря на то, что Верховная Рада перенесла сроки представления документа с 1 апреля на 15 июня текущего года, документ был рассмотрен на заседании Кабинета Министров Украины 14 июня, но общественность смогла с ним ознакомиться только к вечеру 19 июня. Не продолжится ли практика задержек и в сроках принятия этого важного документа?

Отсутствие достаточных пояснений и расчетов, что вызывает недоверие к приведенным показателям и объявленным намерениям. В практике развитых стран правительства пытаются не только декларировать, но и объяснять свою политику гражданам не после принятия решений, а заранее. Кроме того, в парламент уже внесен проект изменений в Государственный бюджет Украины на 2017 год (законопроект реестр. № 6600 от 21.06.2017), что предусматривает увеличение доходной и расходной части бюджета почти на 26 млрд. гривен, что существенно меняет базу, которая закладывается в проект Основных направлений.

Декларативность среднесрочного бюджетного планирования. Документ не содержит никаких положений, которые гарантировали бы соблюдение «потолков» расходов и других показателей во время составления бюджетов на 2018 и последующие годы. Вместо этого, в документе указано, что в случае изменения оценки прогнозов, заложенных во время расчетов этих показателей, могут быть изменены все параметры на среднесрочный период.

Во многих европейских странах «потолок» являются неизменными или изменяется только в случае принятия новых законов или изменения правительства. Напомним, что правительство и ранее составляло прогноз доходов и расходов бюджета на три года, но о нем забывали сразу после принятия. Не ожидает ли то же самое этот документ?

Отсутствие сроков и этапов реализации среднесрочных целей. «Разбивка» по годам частично содержится только непосредственно в задачах бюджетной и налоговой политики. Другие направления реформ в основном ограничиваются общими декларациями.

Фрагментарность политики. Политика экономического роста не согласована с политикой расходов и налоговой политикой. Вместо ссылки к прогнозам, принятых Правительством и наведению плановых показателей бюджета на 2017 год, следовало бы предоставить ожидаемое исполнение бюджета и макроэкономических прогнозов, четко определить механизмы и инструменты стимулирования экономического роста, и их влияние на показатели бюджета.

Соответственно, не понятно, каким образом с 2019 года правительство собирается обходиться без сотрудничества с МВФ и выходить на внешние рынки заимствований, имея существенный дефицит текущего счета платежного баланса. Такая фрагментарность вызывает сомнения и отсутствие доверия к реальности задекларированных намерений.

Авторы: Анатолий Максюта, Председатель Правления ИСЭИ;

Ярослав Жалило, руководитель экономических программ ИСЭИ;

Марианна Онуфрик, руководитель общественных программ ИСЭИ;

Антонина Дешко, эксперт ИСЭИ по вопросам финансовой политики;

Игорь Яковенко, научный консультант ИСЭИ.

Источник: Институт социально-экономических исследований

Перевод: BusinessForecast.by

При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.

 
Читайте по теме:
 Войцех Бальчун: «Я чувствую себя как камикадзе»
 В Беларуси средняя зарплата в июне 2015 г. уменьшилась на 3,9% до 446,4 долл.
 Объем внешней торговли товарами и услугами Беларуси и России в январе-июле 2017 г. возрос на 22% до 19,081 млрд. долл.
 Замминистра Роман Илик: Минимум половина фармацевтического рынка в Украине – это лекарства, эффективность которых не доказана
 Центральный банк Гонконга: Десятка стран – лидеров по уровню золотовалютных резервов