Главная О компании Контакты Обзоры Рейтинги Публикации Охрана труда

Справедливость и эффективность реформ ценового субсидирования


06.12.2011 – Представительство Международного валютного фонда (МВФ) в Беларуси осуществило перевод на русский язык исследования Санжива Гупты, Марийна Верховена, Роберта Гиллингэма, Кристиана Шиллера, Али Мансур, Хуана Пабло Кордобы «Справедливость и эффективность реформ ценового субсидирования. Руководство для директивных органов», впервые опубликованного на английском языке 15 декабря 2000 г.

Представляем вашему вниманию текст научной работы.

Введение

Реформа ценового субсидирования может быть необходима не только для повышения эффективности, но также и облегчения экономического роста в интересах малоимущих слоев населения, а также высвобождения ресурсов для оказания им экстренной социальной помощи. В то же время, рост цен на основные товары и нефтепродукты может быть связан с потерей реального дохода малоимущих, а в некоторых случаях также и политической нестабильностью. Данный документ представляет собой руководство для директивных органов по разработке и осуществлению положительных реформ ценового субсидирования, которые учитывают как экономические, так и социальные аспекты.

Данное руководство опирается на опыт реформ ценового субсидирования 28-и стран. В нем рассмотрены экономические и политические аспекты реформ ценового субсидирования, а также даны несколько советов касательно темпа реформ и механизмов социальной защиты. Быстрые реформы требуют благоприятной политической и экономической обстановки. В отсутствие таковой, реформа должна осуществляться постепенно. Социальные последствия реформ могут быть ограничены путем установления временных целенаправленных и экономически эффективных механизмов социальной защиты. Правительства могут снизить риск политической нестабильности путем справедливого распределения исходного бремени реформ и доступного разъяснения затрат и преимуществ населению.

Авторы хотели бы поблагодарить Стэнли Фишера, Вито Танци, Питера Хэллера и Кэ-йанг Чу, а также персонал различных департаментов МВФ за полезные замечания касательно предыдущих версий. Административная поддержка была любезно предоставлена Сисилией Пинедой, Лари Хартвигом и Эмми Дей. Редактор текста – Дэвид Дрисколл (Департамент Внешних Связей), производство и публикация – Гэйл Беррэ.

I. Обзор

1. Реформа ценового субсидирования является ключевым элементом программ, поддерживаемых МВФ, во многих странах. Эти реформы позволили приблизить цены субсидируемых позиций к рыночному уровню, а также стремились таргетировать любые оставшиеся субсидии на нужды малоимущих. Реформы, как правило, осуществляются в контексте макроэкономического регулирования, а их основной целью является достижение экономии бюджетных средств в контексте стабилизации цен и валютных курсов. Реформы ценового субсидирования могут также улучшить эффективность распределения ресурсов и содействуют экономическому росту, но, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, могут вызвать и неблагоприятные социально-политические последствия. Эти эффекты могут быть смягчены или устранены путем создания механизмов социальной защиты, а, в некоторых случаях, путем постепенного отказа от субсидирования.

2. Данное руководство предназначено для оказания помощи директивным органам в получении фискальных преимуществ реформ ценового субсидирования при минимальных социальных потрясениях. С этой целью, данное руководство опирается на опыт целого ряда стран, а также список факторов, которые необходимо принять во внимание при разработке реформы ценового субсидирования. Каждая страна удовлетворяла как минимум одному из следующих критериев: значительные бюджетные расходы на субсидии до начала реформ; департамент по бюджетным вопросам МВФ предоставлял техническую помощь в реформировании субсидирования или же назначил стране бюджетного экономиста; реформа ценового субсидирования была главным элементом программы, поддерживаемой МВФ. Список 28 исследованных стран приведен в Приложении 1.

3. Раздел 2 настоящего руководства содержит возможные варианты реформ; Раздел 3 содержит перечень аспектов, подлежащих рассмотрению при разработке и реализации реформы ценового субсидирования; Раздел 4 рассматривает политические аспекты; Раздел 5 содержит основные выводы. Приложения описывают природу ценового субсидирования, рассматривают различные виды ценового субсидирования (Приложение 2), а также иллюстрируют, каким образом можно оценить воздействие реформ ценового субсидирования на реальные доходы населения(Приложение 3).

II. Экономические проблемы при реформе ценового субсидирования

4. Реформа субсидирования влечет за собой либерализацию или корректировку регулируемых цен на субсидируемые товары и услуги зачастую во время макроэкономического регулирования. Экономическими задачами являются исправление бюджетных дисбалансов и повышение эффективности распределения ресурсов. Так как отмена субсидирования может иметь неблагоприятные последствия для малоимущих, данные эффекты должны быть проанализированы и, по мере возможности, смягчены или компенсированы. В этом контексте основными и взаимосвязанными возникающими проблемами являются темп реформ ценового субсидирования и варианты защиты реального потребления малоимущих.

Темп реформ ценового субсидирования

5. Существует компромисс между резким сокращением бюджетных субсидий и отсутствием негативного воздействия на малоимущие слои населения. Одноразовая корректировка цен при отмене субсидирования может вызвать мгновенную экономию бюджетных средств и быстро скорректировать искажения в распределении ресурсов. Тем не менее, она также может привести к внезапному резкому падению уровня жизни, особенно для населения с низким уровнем доходов. Необходимость компенсации населению предполагает, что экономия бюджетных средств от реформы ценового субсидирования, как правило, меньше, чем сумма, потраченная на обобщенные субсидии до начала реформ.

6. Постепенная реформа не без недостатков. Помимо того, что сокращение бюджетных расходов и достижение экономической выгоды занимает больше времени, прогресс в рамках постепенного реформирования может колебаться, или даже начать двигаться в обратном направлении. Несколько незначительных увеличений цен могут породить большее общественное недовольство длительной реформой, нежели большое единоразовое увеличение. Кроме того, постоянное наличие институтов, необходимых для администрирования ценового субсидирования во время поэтапного периода увеличивает риск развития реформы в обратную сторону (это было одним из факторов появления снова в Иордании в 1999 г. субсидии на хлеб после пяти лет постепенных реформ).1 Наконец, поэтапный подход может потерпеть неудачу в случае, если он принят с целью откладывания политически трудных реформ. Этого можно избежать путем публичного принятия графика мероприятий.

7. Темп реформ ценового субсидирования зависит от ряда элементов (см. Вставку 1). К ним относятся:

Налоговые аспекты. Высокая доля прямых субсидий расходов подразумевает больший потенциал для быстрой экономии бюджетных средств. Тем не менее, как отмечалось выше, экономия бюджетных средств будет частично урезана, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, за счет компенсации малоимущим. Ликвидация скрытых субсидий, с другой стороны, как правило, не выльется в экономию бюджетных средств, хотя доходы органов государственного сектора могут увеличиться. Следовательно, темп реформ скрытых субсидий должен отражать наличие ресурсов, в том числе и ресурсов из внешних источников. Один из способов мобилизации ресурсов на таргетированые программы компенсации – установление рыночных цен на сырьевые товары, предоставляемые донорами. Такая политика также поможет избежать нанесению вреда отечественному производству.

Административный потенциал и наличие инструментов социальной защиты. Компенсация малоимущим вследствие ликвидации субсидий требует не только наличия ресурсов, но и системы предоставления компенсации тому, кто в ней нуждается. Реформа ценового субсидирования может быть резкой в том случае, если у стран уже есть инструменты социальной защиты, которые могут быть адаптированы к потребностям малоимущих в ходе реформ (см. Раздел 3). Если же система социальной защиты нуждается в разработке, то на темп реформ будет влиять административный потенциал по созданию и внедрению эффективной и таргетированой социальной защиты. Наличие информации о социально-экономической и демографической характеристике малоимущих слоев населения также будет влиять на темп реформ.

Желание правительств действовать в рамках технически обоснованного пакета реформ. Политические аспекты оказывают влияние на проведение реформ в установленные сроки. В частности, они определяются популярностью правительства и уровнем организации среднего класса (подробнее см. Раздел 4). Но даже при благоприятных условиях, правительства могут выбрать более медленный темп реформ для того, чтобы оценить и отреагировать на непредвиденные последствия, включая любые неблагоприятные последствия политического характера, а также соответственно скорректировать время и темп проведения реформ.

Вставка 1. Темп реформ субсидирования: опыт стран

Исследование 23 стран, которые подверглись реформе ценового субсидирования, и в отношении которых имеется информация (см. Приложение 1), показывает, что большинство стран не стремились быстро реформировать обобщенные субсидии. Лишь две страны устранили обобщенные ценовые субсидии в течение одного финансового года, в то время как еще шесть стран достигли экономии бюджетных средств в размере более 2 процентов ВВП в течение двух лет (см. ниже). Следующее повлияло на темп реформ в исследуемых странах:

Административный потенциал и наличие инструментов социальной защиты. Многие страны приняли поэтапный подход к реформе субсидирования в целях адаптации существующих механизмов социальной защиты или же создания системы социальной защиты (например, Алжир: 1992-1996 гг.; Египет: 1980-1997 гг.; Венгрия: 1992-1994 гг., Индонезия: 1997-2000 гг., Ямайка: 1984-1993 гг.; Иордания: 1994-1999 гг.; Шри-Ланка: 1978-1982 гг.; Тунис: 1990-1999 гг.; Украина: 1995-2000 гг.).

В случае с Индонезией, система обобщенных субсидий на продукты питания и нефтепродукты была введена в 1997 г., так как в стране отсутствовала эффективная система социальной защиты. В 1998 г., когда бюджетная стоимость субсидий достигла 4,2 процентов ВВП, правительство начало заменять обобщенные субсидии на продукты питания таргетироваными субсидиями на рис более низкого качества. Сокращение субсидий на нефтепродукты было отложено из-за разногласий между парламентом и правительством касательно механизма обеспечения зашиты малоимущих слоев населения.

В краткосрочной перспективе, финансовые соглашения между федеральным и субнациональными правительствами может осложнить реализацию реформы ценового субсидирования. В Российской Федерации (1995-2000 гг.) федеральное правительство установило стандарт по возмещению затрат, предоставляемых субнациональными правительствами жилищно-коммунальному сектору. Тем не менее, применять ли такой стандарт - право выбора субнациональных правительств; они могут выбрать другие (более эффективные) программы, или же накапливать задолженность.

Отсутствие политической поддержки. Даже когда страны имели институциональный и административный потенциал для защиты малоимущих, отсутствие политической поддержки в некоторых случаях препятствовало или же обращало вспять все усилия по проведению реформ. Например, в Украине достижение полного возмещения затрат жилищно-коммунальному сектору откладывается несмотря на наличие хорошо функционирующей и проверенной программы, нацеленной на защиту малоимущих слоев населения (см. Вставку 2). Смена правительства привела к свертыванию реформ в Шри-Ланке (1982 г.) и Республике Маврикий (1995 г.), несмотря на тот факт, что обобщенные ценовые субсидии были заменены целевыми программами по поддержке доходов населения.

С другой стороны, реформа была быстрой там, где правительства были политически сильными, а социальные последствия реформ в значительной степени проигнорированы. Вновь избранные правительства с мандатом по преодолению экономического кризиса в Перу и Замбии резко увеличили цены (1990 и 1991 гг. соответственно), таким образом, эффективно устраняя обобщенные субсидии в течение одного финансового года.

Другие сторонники быстрых реформ получили значительную экономию в течение двух лет (Алжир: 1991-1993 гг., Египет: 1991-1994 гг., Иордания: 1990-1992 гг., Шри-Ланка: 1978-1980 гг., Йемен: 1997-1999 гг. и Зимбабве: 1990-1991 гг.). Эти реформы сопровождались относительно небольшими социальными потрясениями – при ликвидации субсидий на маис в Зимбабве больше всего пострадали владельцы крупных мельничных предприятий (1990 г.), в то время как при ликвидации субсидий на пшеницу в Йемене (1997-1999 гг.) больше всего пострадали чиновники (Размара и др., 1999 г.). Реформа также может быть более быстрой при благоприятных экзогенных обстоятельствах, таких как низкие цены на основные импортируемые продукты.

Временные механизмы защиты малоимущих

8. Малоимущие слои населения могут быть временно защищены от последствий реформ косвенных и прямых ценовых субсидий путем:

Предоставления вместо субсидирования денежной компенсации всем или отдельно-взятым слоям населения, включая и малоимущие слои. Это может быть в форме предоставления отдельного пособия, или объединения с уже существующим пособием (например, путем увеличения минимальной пенсии). Денежные дотации имеют множество преимуществ. Они предоставляют потребителю право выбора, их бюджетная стоимость известна с большей точностью, нежели стоимость обобщенного субсидирования, и они могут быть таргетированы на малоимущие слои населения. Тем не менее, их реальная стоимость может резко снизиться в период высокой инфляции, и они могут стимулировать коррупцию.

Ограничения ценового субсидирования подгруппой населения, опять таки, включая малоимущие слои населения. Если целевая группа выбрана точно, а схема эффективно реализована, таргетирование может привести к существенной экономии бюджетных средств при минимальных социальных потрясениях (например, на Ямайке в 1984 г.).

9. По завершении экономического регулирования, предусмотренного экономическими реформами, эти временные меры должны быть постепенно сведены на нет и, в конечном счете, отнесены к существующей или новой программе социальной помощи. Так как социальное воздействие реформ ценового субсидирования с течением времени исчезает, необходимость обеспечения целостности системы социальной защиты малоимущих слоев населения начинает превалировать над необходимостью предоставления специальной защиты слоям населения, пострадавшим от реформ.

На практике, однако, отказ от временной системы социальной защиты представляется затруднительным. Чтобы этого избежать, их временный характер  должен быть публично озвучен в самом начале, по возможности, с указанием срока их действия. С другой стороны, денежная компенсация или таргетированная субсидия, а также квалификационные критерии могут быть постоянными в номинальном выражении. В таком случае, реальная стоимость выплат и количество получателей со временем сократится с ростом уровня цен и номинальных доходов населения (например, как это случилось с программой продовольственных талонов в Шри-Ланке в течение 1979-1982 гг.; Эдирисинье, 1988 г.).

10. Во время реформы производственных субсидий, отдельновзятые небольшие производители и их работники могут получать денежную компенсацию за более низкие цены на продукцию, или же более высокие входные цены. Производителям может быть оказана поддержка доходов (например, по отношению к размеру землевладений в сельском хозяйстве). Безработные могут получить выходное пособие или льготы по существующим или адаптированным механизмам.

Таргетирование компенсации и ценового субсидирования

11. Основными проблемами при принятии решения о том, как именно таргетировать компенсации и ценовое субсидирование, являются способность идентифицировать малоимущие слои населения, административный потенциал по оказанию помощи, а также политическая поддержка схемы таргетирования (см. также Чу и Гупта, 1998 г., а). Первые две проблемы будут рассмотрены ниже, а также в Разделе 3; третья проблема будет рассмотрена в Разделе 4.

12. При разработке механизма таргетирования необходимо руководствоваться следующими экономическими задачами:

Содействуйте эффективному таргетированию. Таргетированию присущи два типа ошибок. Если таргетирование слишком ограничено, некоторые люди в целевой группе исключаются из таргетирования (ошибки исключения); и наоборот, если таргетирование слишком обширно, субсидия предоставляется лицам, которым она не предназначена (ошибки включения). В этом контексте таргетирование должно обеспечить надлежащую защиту малоимущих, и в то же время минимизировать предоставление льгот и пособий иным категориям экономически эффективным образом.

Выделите экономические стимулы и обеспечьте соответствие с общими налогово-бюджетными и макроэкономическими целями. При разработке проекта должно быть учтено нежелание работать, вытекающее из предоставления пособий, а время и стоимость проезда для лица, претендующего на пособие, не должны быть настолько высокими, чтобы воспрепятствовать получению данного пособия (хотя это может быть и полезно, если это ограничивает участие состоятельных слоев населения).

13. Такие цели как эффективность и справедливость могут быть достигнуты наилучшим образом, если правительство ограничится лишь оказанием помощи тем, кто действительно в ней нуждается. Это требует способности разработать и реализовать эффективную систему проверки нуждаемости. Проверка нуждаемости устанавливает порог доходов, выше которого пособия не выплачиваются (см. Вставку 2 по его применению в Украине). Простая проверка нуждаемости не учитывает натуральные и сезонные доходы, или же иную прибыль частного характера. Более сложная проверка оценивает доход населения, например, в соответствии с размером семьи или стоимостью основных расходных позиций, таких как жилье и основные медицинские расходы. Проверка нуждаемости должна быть градирована, со снижением пособия при увеличении дохода, чтобы избежать разрывов в предложении рабочей силы.

14. Реализация проверки нуждаемости была затруднена в развивающихся странах и странах с переходной экономикой из-за трудностей с мониторингом доходов, полученных в неформальном секторе. Кластеризация доходов вокруг узкого диапазона, означающая большое изменение числа бенефициаров с небольшим изменением порога, также может вызвать определенные трудности в разработке и администрировании. В странах, которые возлагают обязанности на более низкие уровни управления, слабый административный потенциал субнациональных юрисдикций может ограничить эффективную реализацию программ по перемещению доходов.

Вставка 2. Украина: Таргетирование субсидирования жилищно-коммунального сектора

С мая 1995 г. правительство Украины успешно реализует таргетированную программу по перемещению доходов, чтобы смягчить воздействие постепенного повышения тарифов на беднейшие сегменты населения и достичь полного возмещения затрат жилищно-коммунальному сектору. Целью программы является ограничение расходов на жилищно-коммунальные услуги до 20 процентов от общего семейного дохода. Таргетирование основано на общем семейном доходе (общий доход всех членов семьи в возрасте старше 16 лет). Основания для получения семьей пособия должны пересматриваться каждые шесть месяцев путем подачи декларации о доходах за предыдущие три месяца. Субсидия представлена в виде бюджетных отчислений в пользу поставщиков жилищно-коммунальных услуг, которые, в свою очередь, предоставляют скидку на сумму, подлежащую уплате за эти услуги отдельно взятой семьей.

В 1999 году данная программа охватывала около 4,7 млн. семей (25 процентов населения) с бюджетными затратами в 0,8 процента ВВП по сравнению с 5,5 процентами ВВП при нетаргетированных субсидиях в 1995 году. В дополнение к обеспечению поддержки доходов, в рамках данной программы была создана административная структура, необходимая для оценки нуждаемости в общем пособии по бедности.

15. В странах, которые не в состоянии создать эффективную систему проверки нуждаемости, таргетирование малоимущих слоев населения должно осуществляться косвенно. Таблица 1 содержит стилизованные примеры того, как выбрать среди вариантов косвенного таргетирования, перечисленных ниже (см. также Чу и Гупта, 1998 г., b).

Таргетирование пособий группам населения, которые могут считаться малоимущими на основе социально-экономических и демографических характеристик. Эти группы могут включать в себя пожилых, детей или безработных (категорическое ориентирование), или лиц, проживающих в конкретных областях в пределах одной страны (географическое таргетирование). Категорическое и географическое таргетирования ассоциируются с относительно низкими административными и экономическими издержками, но, как правило, сопровождаются относительно большой неэффективностью.

В некоторых странах, включая Чили, Колумбию, Мексику, и ряде стран с переходной экономикой, категорическая ориентация получила дальнейшее развитие путем использования комбинации потребительских индикаторов, которые сопоставимы с бедностью, но, в то же время, которые поддаются более легкому мониторингу (прокси-таргетинг). Эти показатели могут включать в себя характеристику жилищных условий и местоположения, структуру семьи, род занятий, образование, пол главы семьи и права собственности на товары длительного пользования. Использование большего количества индикаторов может улучшить эффективность таргетирования и снизить стоимость программы, но и увеличить административные расходы.

Связь субсидий или денежных пособий с самотаргетируемыми требованиями по месту работы. Выплата пособий может производиться в натуральной форме, например, посредством программ “продовольствие за труд” (например, в Бангладеш, Индии и Мексике). Обязательства получателя могут быть выражены в форме требования отправить детей в школу (например, в Индии).

Кроме того, бенефициары могут получать заработную плату за участие в программе общественных работ (например, в Индонезии). Ставка заработной платы (денежной или натуральной) должна быть достаточно низкой с тем, чтобы лишь нуждающиеся рабочие готовы были обменять свое время на пособие (ставка заработной платы, в целом, должна быть ниже превалирующей ставки за неквалифицированный труд). Это бы также позволило оказать помощь большему количеству семей. Такое самотаргетирование также обеспечивает и выходной стимул: как только экономическая ситуация участвующего населения или отдельных лиц улучшается, они начинают отказываться от участия в программе. Самотаргетирование также требует наличия меньшего количества информации, нежели другие механизмы таргетирования. Как результат, стоимость программы и административные издержки будут низкими.

Основным недостатком является то, что охват малоимущего слоя населения может быть несовершенен, так как программы общественных работ и продовольствия за труд могут быть недоступны во всех областях, в которых проживает малоимущее население, а также из-за социальной стигматизации, связанной с такими программами (например, в Бразилии и Корее)(Альдерман и Линдерт, 1998 г.). Более того, такие программы не могут быть таргетированы на малоимущих рабочих или тех, кто не в состоянии работать (например, инвалидов, пожилых людей и матерей с маленькими детьми).

Примечание: во всех случаях, под реформируемой субсидией предполагается обобщенная субсидия на основные продукты питания. Варианты таргетирования должны предусматривать указание того, что может быть целесообразным при различных обстоятельствах. Выбор будет в решающей степени зависеть от превалирующих условий, таких как степень коррупции и доступное финансирование.

Самотаргетирование путем субсидирования продукции более низкого качества. Товарное таргетирование ограничивает ценовое субсидирование продукцией, которая рассматривается в качестве необходимой для населения с низким уровнем доходов, но употребляется и другими группами либо в очень малых количествах, либо не употребляется вообще (например, «худшая» продукция, что подразумевает, что ее потребление снижается с ростом уровня доходов населения). Самотаргетирование заключается в том, что пособия доступны всем, но программа специально разработана так, чтобы только малоимущие хотели в ней участвовать.

Бастр, грубые сорта риса и пшеницы и дешевые лекарства являются привлекательными вариантами товарного таргетирования. Выбор упаковки может также повысить эффективность самотаргетирования. Товарное таргетирование подвержено тем же проблемам, что и другие самотаргетируемые схемы (несовершенное покрытие малоимущего слоя и, в некоторых случаях, отсутствие политической поддержки). Более того, если таргетированый товар потребляется иными слоями населения, происходит утечка выгоды. На практике, можно предположить, что, по крайней мере, одна треть товарно-таргетированых субсидий будет выгодна имущим слоям (Альдерман и Линдерт, 1998 г.).

Ограничьте обобщенную субсидию до или ниже объема, потребляемого малоимущими. Равномерная выгода всем потребителям на низком уровне, соответствующем потреблению малоимущих, защищает всех, кто находится ниже порога бедности и, скорее всего, привлечет больше политической поддержки, нежели схема, рассчитанная только лишь на малоимущих. С другой стороны, охватывая имущие слои, таргетирование несовершенно, а бюджетные расходы высоки. Однако, улучшения можно достичь путем выбора передаточного механизма (например, предоставление на Ямайке продовольственных субсидий через клиники, см. вставку 3).

Такое таргетирование было использовано при различных схемах нормирования для административного удобства, включая прямое количественное нормирование (предоставление правительством населению фиксированного количества субсидируемой продукции бесплатно, или же по цене ниже рыночной как, например, в Индии), денежные дотации (по цене равной или ниже убыточного предела малоимущим слоям населения, пострадавшим при реформе ценового субсидирования в Республике Маврикий) и выдачу продовольственных талонов как в Шри Ланке. Этот же принцип лежит в основе создания двухуровневой системы тарифов на электроэнергию и воду. В данном случае, потребители платят по низкому тарифу до определенного уровня потребления.

Вставка 3. Успешные реформы ценового субсидирования

Успешная реформа ценового субсидирования должна повлечь за собой значительную бюджетную и квазифискальную экономию в течение относительно короткого периода времени, в то же время, избегая социальных и политических потрясений.

Тунис осуществил значительную экономию бюджетных средств путем более детального таргетирования своей обобщенной системы ценового субсидирования продуктов питания, снизив расходы с 2,8 процента ВВП в 1990 г. до 1 процента в 1999 г. Реформа была постепенной и заключалась в повторяющейся корректировке цен, привлечении внимания населения к необходимости реформирования, введения компенсационных мер (например, более высоких социальных пособий, корректировке минимальной заработной платы и усиленной помощи студентам) и ограничения субсидий продукцией, воспринимаемой как продукция более низкого качества (например, субсидирование молока, хлеба и пшеничной муки, которые некрасиво упакованы).

Ямайка реализовала программу продовольственных талонов в 1984 году вместо обобщенного ценового субсидирования продуктов питания, чтобы обеспечить продовольствием беременных и кормящих женщин, детей, малоимущих, пожилых и инвалидов. Бюджетная стоимость сократилась с 6 процентов ВВП в конце 1970-х до около 0,1 процента начиная с 1993 года. Более того, инновационные передаточные механизмы (такие как распространение через систему здравоохранения) позволили значительно улучшить эффективность таргетирования. В 1998 году реальная стоимость продовольственных талонов составляла 73 процента их стоимости в 1990 г., а программа охватывала лишь небольшую долю низкодоходной потребительской корзины.

Таргетирование в Венгрии в начале 1990-х ориентировалось на предоставление жилищных субсидий, предоставляемых отделами социальной помощи, малоимущим семьям с одновременным повышением ставки арендной платы до рыночного уровня и ликвидацией субсидирования процентных ставок.

Реформы ценового субсидирования в Иордании и Украине были успешны в том плане, что им удалось достичь снижения государственных расходов, обеспечивая при этом защиту уязвимых групп. Тем не менее, устойчивость реформы была проблемой в Иордании, в то время как прогресс по достижению полного возмещения затрат жилищно-коммунальному сектору в Украине был медленным.

16. Выбор среди вариантов таргетирования зависит от способности и желания правительств таргетировать субсидии и денежные дотации. В случаях, когда у страны нет ни административного потенциала для таргетирования ценового субсидирования, ни инструментов социальной защиты, которые могут быть быстро адаптированы для компенсации малоимущим, самотаргетируемые механизмы или предоставление ограниченной субсидии всем вероятнее всего будут единственным вариантом компенсации малоимущим, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Вставка 3 содержит примеры стран, в которых реформа ценового субсидирования была успешной.

III. Перечень экономических аспектов, подлежащих рассмотрению при реформе ценового субсидирования

17. На основании вышеизложенного, директивные органы по мере доступности информации должны выполнить следующее:

18. Оценить природу существующих субсидий – их цели, бенефициаров, административные механизмы и стоимость. Анализ текущих субсидий должен быть отправной точкой и должен включать оценку их экономической целесообразности и эффективности в достижении своих целей. Особое внимание следует уделять выявлению масштабов косвенных субсидий, которые в отличие от прямых субсидий не могут быть так легко вычеркнуты из бюджета. В случае производственных субсидий, аспекты разработки иные. Цель политики производственного субсидирования заключается в защите доходов производителей и поддержке занятости. В таких случаях, как отмечается в Приложении 2, цены на продукцию превышают рыночный уровень. Меры по компенсации должны в таком случае быть направлены на более мелких и менее прибыльных производителей и тех, кто остался безработным из-за реформ.

19. Оценить социально-экономические и демографические характеристики слоев населения, особенно малоимущих, пострадавших от более высоких потребительских цен. Малоимущие могут быть сгруппированы в определенные социально-экономические группы или регионы. Например, в Европе и Центральной Азии матери одиночки, многодетные семьи, одинокие пенсионеры и рабочие с низкокачественным или же устаревшим образованием зачастую очень бедны (Грутаэрт и Брэйтуэйт, 1998 г.); с другой стороны, большая часть малоимущих в Африке сконцентрирована в сельской местности (Демери, 1999 г.).

Такая информация обычно доступна в Оценках Уровня Бедности Всемирного Банка и опросах населения. Черта бедности имеет большое значение при оценке характеристик малоимущих. При разработке систем социальной защиты, обычной практикой является использование черты бедности отдельной страны, нежели черты бедности, принятой в мире, определяемой с точки зрения ежедневного потребления, измеряемого в долларах США паритетом покупательной способности.

20. Оценить выгоду реформы ценового субсидирования. Она включает в себя улучшение распределения ресурсов (например, повышенная доступность контролируемой продукции), экономию ресурсов, которые могли бы финансировать наиболее важные общественные услуги, или же снижение дефицита или налогов, а также благотворное влияние на реальные доходы некоторых слоев населения (см. ниже).

21. Изучить краткосрочное воздействие повышения цен на потребительские товары на уровень реальных доходов населения, в частности уровень доходов малоимущих. Как прямые, так и косвенные эффекты изменения цен субсидируемой продукции должны быть проанализированы следующим образом:

Оценка прямого воздействия сокращения субсидий на уровень реальных доходов населения. Прагматичный подход к оценке такого воздействия приведен в Приложении 2. Такая оценка требует наличия информации о доле субсидируемых расходов в общих расходах населения. Эти данные обычно можно получить путем опросов населения, но они зачастую доступны либо с существенным запозданием, либо в меньших объемах, нежели того требуют поставленные цели (см. Дитон 1997 г.).

Например, в Польше в 1993 году увеличение до рыночного уровня (примерно на 80 процентов) тарифов на отопление, электроэнергию и природный газ для населения привело бы к немедленному падению уровня реальных доходов населения, находящегося в сегменте 20-процентного распределения доходов, на 5,9 процента (Фройнд и Уоллич, 1997 г.).

В Индонезии в связи с последствиями финансового кризиса 1997-1998 гг. рост цен на продовольствие вызвал мгновенный значительный скачок уровня реального потребления населения с низким уровнем дохода. Это объяснялось высокой долей продуктов питания (свыше 70 процентов) в общем объеме расходов населения с низким уровнем дохода и высоким ростом (свыше 75 процентов) цен на продовольствие в течение 1998 года (Гупта и др., 1999 г.).

Не все малоимущие потребители проигрывают от реформ ценового субсидирования. Например, хозяйства, которые производят больше продуктов питания, нежели потребляют, могут выиграть от либерализации цен на продовольствие. Население, трудоустроенное в секторе реализуемых товаров, также может выиграть от ликвидации косвенного субсидирования обменного курса.

По возможности, оцените эффекты второго порядка. Увеличение ценового субсидирования сырьевых товаров может вызвать рост цен на другую продукцию, такую как отечественное продовольствие (например, в Иордании ликвидация субсидирования пшеницы в 1996 году побудила производителей мяса, птицы и молочных продуктов резко поднять свои цены, см. сноску 1). Сокращение субсидий на энергоносители повысит себестоимость производства широкого спектра товаров. Хотя такое влияние на себестоимость несубсидируемых товаров достаточно сложно оценить заблаговременно, предварительную оценку можно произвести, используя входную долю субсидируемых наименований в производстве других основных товаров и услуг, потребляемых населением. Данные по таким входным долям можно получить из матриц социального учета (см., например, Торбэк, 1998 г.).

Влияние реформ ценового субсидирования на уровень реальных доходов населения (особенно малоимущих слоев) необходимо отслеживать. При поддержке Всемирного Банка в ряде стран были созданы подразделения по постоянному мониторингу социальных последствий в ходе реализации реформ (например, Группа Социального Мониторинга и Раннего Реагирования в Индонезии, 1998 г.).

22. Исследование макроэкономической позиции. Как правило, реформа ценового субсидирования проводится в период финансовой консолидации для достижения макроэкономической стабильности. Масштаб схемы компенсаций, а также темп и масштабы реформы должны быть согласованы с общими целями данной политики. Макроэкономическая политика должна также принимать во внимание влияние реформы ценового субсидирования. Сокращение ценового субсидирования выльется в единоразовое увеличении цен. Денежно-кредитная и налогово-бюджетная политики должны предотвратить начало периода устойчивого роста инфляции, например, спирали “цена-заработная плата”, из-за такой корректировки цен.

23. Исследование потенциала для использования существующих инструментов социальной защиты на временной основе для компенсации малоимущим. Эти инструменты могут включать формальное социальное обеспечение, включая социальное страхование (такое, как государственные пенсии и страхование на случай безработицы), семейные пособия и социальную помощь. В случаях, когда темп имеет существенное значение, административные структуры существующих программ в принципе могут быть использованы для передачи пособий тем малоимущим лицам и семьям, которые пострадали от реформ ценового субсидирования.

Важно, однако, следить за тем, чтобы использование существующих программ социальной защиты было временным, а любые дополнительные расходы финансировались отдельно. Так как основной целью этих инструментов, а в частности программ социального страхования, не является сокращение масштабов нищеты, вероятно, их необходимо будет подвергнуть адаптации - процессу, который зачастую сталкивается с политическим сопротивлением, особенно в странах с переходной экономикой. Наконец, хотя в некоторых странах, особенно с переходной экономикой, есть целый ряд таких инструментов, в других странах, в частности в Африке, таких инструментов нет.

24. Оценка взаимодействия с другими элементами корректировочной программы. Негативное влияние реформы ценового субсидирования может быть усилено и другими корректировочными мерами (например, девальвацией обменного курса и реформой государственной службы). Конкретные меры, непосредственно не предназначенные для компенсации реформы ценового субсидирования, могут помочь ослабить ее негативное влияние на определенные группы населения (например, предоставление выходного пособия для оказания помощи уволенным с государственной службы, или государственных предприятий). С другой стороны, в ряде стран с переходной экономикой предприятия предоставляют своим работникам субсидии в натуральной форме (например, на жилищные услуги, детские сады, школы, здравоохранение, спорт и питание) (Ху, 1998 г.). Реформа предприятий может лишить потребителей таких натуральных пособий, и этот факт необходимо учитывать при разработке систем социальной защиты.

25. Оценка управления и административного потенциала. Во многих странах слабое управление и слабый административный потенциал препятствуют таргетированию и предоставлению пособий. Слабое управление может перераспределять и расходовать ресурсы, выделяемые на ценовое субсидирование. Слабый административный потенциал отражает отсутствие экономически эффективных механизмов направления доходов или таргетированных ценовых субсидий целевым группам населения, причиной чего могут служить такие факторы, как нехватка инфраструктуры и информации о малоимущих. Даже там, где существует административный потенциал, таргетирование и предоставление пособий может быть затруднено.

Определение права на пособие на основании доходов может привести к неверному таргетированию пособий при наличии слабого административного потенциала. Кроме того, уровень доходов постоянно изменяется, а частое обновление данных о доходах в то же время является дорогостоящим (Ван де Валь, 1998 г.). Например, стоимость администрирования программы субсидий на рис с использованием проверки нуждаемости в индийском штате Андхра Прадеш в 1996 году составляла 1,75 рупий за каждый рупий, полученный малоимущим, в то время как еще 3,6 рупий и вовсе доставались другим слоям (Радакришна и др., 1997 г.).

26. Учет имеющихся финансовых средств. Реформа прямых субсидий, как правило, предпринимается для достижения экономии бюджетных средств. В зависимости от размера необходимой бюджетной корректировки, часть из этих средств может быть использована для целевых программ. В некоторых случаях, доступ к иностранным средствам и товарной помощи может предоставлять дополнительные ресурсы для компенсационных мер.

27. Оценка воздействия на окружающую среду. Реформа ценового субсидирования обычно, но далеко не всегда, благоприятна для окружающей среды (Гупта, Миранда и Пари, 1995 г.). Входные субсидии на пестициды, удобрения и орошение могут быть вредными для окружающей среды. Они также обеспечивают стимул для расчистки земель, которая может привести к эрозии почвы. Субсидии на энергоносители могут способствовать глобальному потеплению, кислотным дождям, респираторным и иным заболеваниям.

С другой стороны, субсидии на керосин получили ряд сторонников, так как они, как правило, оказывая помощь малоимущим, снижают зависимость от древесины и таким образом защищают леса. Тем не менее, наиболее эффективным способом интернализации экологических издержек и преимуществ является наложение таких взысканий, как налог на выбросы углерода, на действия, которые вредят окружающей среде, нежели субсидирование их альтернатив.

IV. Политические аспекты

28. Когда реформа нацелена на остро нуждающиеся семьи, страдают семьи менее нуждающиеся. Последние могут в свою очередь быть частью политически влиятельных групп. Если правительства осознают, что риск политических последствий, включая вероятность насильственного протеста, велик, это может удержать их от реализации реформ. В некоторых странах, например, в Эквадоре в 1998-1999 гг. популярность правительства значительно упала в ходе реализации реформ.

29. Как уже отмечалось выше, политические аспекты влияют на темп реформ. Эти аспекты включают в себя (см. также Вставку 1):

Популярность правительства. Реализация сложных реформ дается легче популярным правительствам. Например, избрание нового правительства с сильной общественной поддержкой может стать предпосылкой для быстрых реформ. Кроме того, экономический кризис может временно породить большую поддержку действий, которые были бы непопулярны при иных обстоятельствах. Например, в Перу, Президент Фуджимори имел рейтинг поощрения в 64 процента в 1992 г. и 69 процентов в середине 1993 г. несмотря на резкое сокращение ценового субсидирования без предоставления сопутствующих компенсационных мер. Грэм (1994 г.) связывает это с сильным экономическим шоком, предшествовавшим реформам, а также длящейся гражданской войной.

В некоторых случаях снижение мировых цен на импортируемые субсидируемые товары предоставило правительствам временную возможность провести реформы (например, в Йемене в 1998 г.). Когда возникает такая возможность, правительство, желающее провести реформу, должно действовать незамедлительно. Действительно, быстрая реализация реформ может даже быть политически выгодной. Данные, полученные в ходе исследований в странах с переходной экономикой, показывают, что правительства, склонные к радикальным реформам, добились успехов на выборах, в то время как правительства, склонные к медленным реформам, были повергнуты (Аслунд, Бун и Джонсон, 1996 г.).

В том же ключе, данные, полученные в ходе исследований в Российской Федерации, показывают, что в регионах, которые осуществили радикальные реформы, поддержка реформистских партий была более сильной (Уорнер, 1997 г.). Правительства, которые не имеют политического и экономического доверия, могут столкнуться с непреодолимыми препятствиями в реализации реформ ценового субсидирования (например, в Индонезии в 1998 г. до смены правительства).

Уровень политической организации среднего класса. Во многих случаях, протесты против реформ ценового субсидирования подпитываются, а иногда, как правило, и возглавляются городским средним классом (гражданскими служащими, учителями, студентами и дочерними организациями труда). Эти группы могут протестовать, так как они потеряют преимущества от существующих плохо таргетированных субсидий безо всякой компенсации в виде снижения налоговой нагрузки (Хаусманн, 1998 г., Нельсон и др., 1994 г.). В Венесуэле в начале 1990-х, например, теплая политическая поддержка среднего класса за программы денежных дотаций и продовольственных талонов, таргетированных через образовательные и здравоохранительные учреждения, резко контрастировала с их оппозицией в связи с перерасчетом цен государственного сектора согласно их реальной экономической стоимости. Со временем, субсидии могут укорениться в качестве пособий для нынешнего и будущих поколений, что укрепит сопротивление реформам (Самуэльсон, 1995 г.).

30. В общем, бурная реакция на реформу ценового субсидирования скорее исключение, нежели норма, и зачастую не является причиной лишь самой реформы (Вставка 4). Сокращение объема субсидий, вызвавшее гражданские беспорядки, это сокращение субсидий на основные продукты питания, такие как хлеб (Египет, Иордания и Морокко), маис (Замбия и Зимбабве) и нефтепродукты (Эквадор, Индонезия, Нигерия и Венесуэла).

31. Для того чтобы взвесить политические риски, связанные с реформами ценового субсидирования, директивные органы должны по мере возможности:

Идентифицировать приобретших и пострадавших от реформы ценовых субсидий и иных экономических реформ. Одним из способов определения приобретших и пострадавших является исследование преимуществ существующих субсидий для различных доходных классов (см., например, Чу, Давуди и Гупта, 2000 г.). Более того, характеристики приобретших и пострадавших должны быть определены. Например, городское население, как правило, в первую очередь страдает от роста цен на продовольствие, в то время как сельское население зависит от этого в меньшей степени, так как оно само производит продукты питания. Некоторые этнические группы могут быть беднее остальных; наиболее сильной была оппозиция реформам ценового субсидирования среди малоимущего коренного населения в Эквадоре в 1998-1999 г.

Вставка 4. Реформа субсидий и гражданские беспорядки

Следующие примеры иллюстрируют риск политических потрясений в странах, где была предпринята попытка проведения резких реформ без наличия надежных механизмов социальной защиты, а также при отсутствии популярности правительств:

В Иордании в апреле 1989 г. попытка поднять цены на топливо привела к беспорядкам, которые свергли непопулярного премьер-министра. В августе 1996 г. иорданцы снова вышли на улицы в ответ на 200-процентное увеличение цен на хлеб и связанный с ним рост цен на другие товары (см. сноску 1 в основном тексте). Наблюдатели отмечали, что причиной беспорядков также явилось отсутствие экономических предпосылок (ВВП на душу населения в 1996 г. упал на 2,5 процента), а также недовольство отсутствием доли общественного участия в принятии решений.

В Зимбабве в 1998 г. в результате девальвации валюты вспыхнули беспорядки, так как малоимущие и средний класс столкнулись с более высокими ценами на широкий ассортимент товаров. Группы с более высоким доходом же получали выгоду путем крупных корректировок заработных плат на фоне обвинений в широко распространенной и растущей коррупции. В начале 1999 г. правительство привязало зимбабвийский доллар к фиксированному курсу по отношению к доллару США.

В Замбии в 1990 г. правительство столкнулось с общественным протестом и попыткой государственного переворота, когда объявило об увеличении цен на кукурузную муку безо всяких объяснений. Последующее правительство путем неимоверных усилий по разъяснению этой реформы населению заморозило цену на кукурузу, что вылилось в её подорожание в 4 раза практически безо всякого общественного протеста (Грэхэм, 1994 г.).

Индонезийцы вышли на улицы в мае 1998 года, протестуя против роста цен на энергоносители, предложенного режимом Сухарто. В марте 2000 года протесты против роста цен на топливо возобновились, и повышение цен было отложено до внедрения схемы компенсации малоимущим. Нынешнее правительство, избранное в 1999 г., ведет активную кампанию по разъяснению необходимости сокращения субсидий для поддержки восстановления экономики и финансирования расширения социальных программ.

В Эквадоре в сентябре 1998 года правительство увеличило цены на природный газ, бензин и дизельное топливо. Чтобы предоставить компенсации малоимущим, правительство учредило программу выплаты денежных пособий малоимущим женщинам с малолетними детьми, пожилым людям и инвалидам. Несмотря на успех по достижению 1,3 млн. бенефициаров (50 процентов населения), правительство изменило свою позицию по росту цен после уличных протестов в июле 1999 года. Субсидии на топливо были возобновлены в 1999 г., в то время как импортная стоимость увеличилась, а обменный курс продолжал расти.

В Нигерии в июне 2000 года правительство повысило цены на бензин на 50 процентов. За этим ростом цен последовало эффективное удвоение зарплат гражданских служащих, а также крупная корректировка зарплат в мае. Однако, в ответ на протесты профсоюзов и студентов в крупных городах, правительство согласилось на снижение роста цен до 10 процентов, в то же время извиняясь за то, что не организовало более масштабную консультацию с заинтересованными сторонами. Наблюдатели связывают протесты с программой, поддерживаемой МВФ, а также с отсутствием системы социальной защиты в условиях широко распространенной бедности.

Оценить масштаб потерь. Это, скорее всего, даст представление об интенсивности, с которой те, кто пострадают, будут препятствовать реформе ценового субсидирования.

Оценить политическую мощь приобретших и пострадавших.

32. Даже если реформа ценового субсидирования связана со значительным риском политической нестабильности, некоторые действия могут ослабить эти риски:

Свяжите сокращение субсидий с программой реформ, которая порождает широкую поддержку и предоставляет широкие преимущества – подход заинтересованной стороны (Грэхэм, 1998 г.). Предоставляя компенсационные меры для малоимущих, правительство может получить поддержку важной группы лиц для реализации и поддержания реформы ценового субсидирования. В краткосрочной перспективе, сопротивление со стороны среднего класса может быть преодолено путем предоставления им временной компенсации (Де Дондер и Хиндрикс, 1998 г.; Гельбах и Притчетт, в печати). В таких случаях, соответствующим вариантом таргетирования может быть ограничение обобщенных субсидий до объемов, потребляемых малоимущими.

Оцените политическую мощь приобретших и пострадавших.

Подход заинтересованной стороны подразумевает, что правительства должны избегать реформ, которые налагают несправедливое бремя на уязвимые социально-экономические или этнические категории лиц. Общественная нетерпимость в отношении реформ ценового субсидирования может быть усугублена широким недовольством изначальным уровнем жизни – например, в случае высокого уровня бедности, особенно среди определенных групп населения и в некоторых регионах.

В более долгосрочной перспективе, устойчивую поддержку реформ можно получить путем внедрения консультативных процессов (см., например, Нельсон и др., 1994 г.). В этом контексте, консультации с гражданским обществом по разработке стратегии сокращения бедности должны помочь снизить обеспокоенность общественности. Желательно, чтобы программа экономических реформ “принадлежала” правительству и не рассматривалась, как разработанная кем-то иным. Большая прозрачность бюджета и усиление подотчетности государственных расходов также будут способствовать поддержке реформ ценового субсидирования.

Решения о мерах целевой компенсации имущим на основе политических соображений принимаются чрезвычайно трудно, и к ним следует подходить с большой осторожностью. Бюджетная стоимость пособий имущим может быть существенной, а также существует риск возникновения требований других групп о предоставлении таких пособий. У международных финансовых организаций, включение пособий только в одну программу, а не в другие, также вызывает сомнения в справедливости принятия такого решения государством. Конечной целью успешной реформы является оказание целевой помощи лишь действительно нуждающимся в ней.

Поощряйте действия властей по организации массовых информационных кампаний. В случаях успешных реформ правительства смогли эффективно разъяснить населению недостатки предреформенной ситуации и преимущества продвижения пакета реформ. Есть два варианта такого рода коммуникации:

Представление стоимости субсидий в конкретных цифрах. В Египте, например, бюджетное бремя субсидий было проиллюстрировано путем сравнения затрат с доходами от Суэцкого канала. В Тунисе стоимость субсидий была рассмотрена в сравнении с другими затратами, такими как обеспечение больниц (Размара и др., 1999 г.).

Разъяснение общественности того, как пакет реформ влияет на уровень реальных доходов населения. Например, в Замбии в 1999 году правительство подчеркнуло историческую готовность народа платить большую цену на черном рынке кукурузы во время дефицита и повышенную доступность этого товара после реформ. В Перу в 1991 году представление пакета реформ по телевидению популярным членом правительства успешно содействовало возникновению мнения о том, что предложение правительства является действенным вариантом ответа на экономический кризис (Грэхэм, 1994 г.). В Венесуэле, с другой стороны, усилия правительства по разъяснению реформ были робкими и страдали от неспособности государственных должностных лиц и учреждений сообщать о своих действиях четко и убедительно (Наим, 1993 г.).

Если вводятся целевые субсидии, общественность должна быть проинформирована о критериях отбора и о действиях, которые необходимо выполнить, чтобы получить пособие. На Ямайке процедура получения продовольственных талонов была разъяснена через кампанию в СМИ с участием радио, телевидения, размещения рекламных листовок, систем общественного оповещения, а также серии газетных вкладышей. Схожим образом в Эквадоре в 1998 году быстрому внедрению программы денежной компенсации вместо обобщенных субсидий на природный газ способствовала обширная рекламная кампания.

Основные выводы

33. Темп

В краткосрочной перспективе трудно достичь большой экономии бюджетных средств. Большинство стран приняли поэтапный подход.

При поэтапной реформе правительство может снизить вероятность слабого прогресса или развития ситуации в обратном направлении путем принятия и обнародования подробного графика реформ. 

Быстрая реформа возможна только тогда, когда правительства сильны политически, а предполагаемые социальные потрясения от реформ расцениваются как незначительные. Реформа также может быть более быстрой при благоприятных экзогенных обстоятельствах, таких как низкие цены на основные импортируемые продовольственные товары.

34. Механизмы социальной защиты
 
Механизмы защиты малоимущих должны быть разработаны до начала реформы обобщенного ценового субсидирования и изменения цен на субсидируемые товары.

Схемы компенсации, которые защищают потребителей от потерь реальных доходов, должны быть временными и впоследствии заменены постоянными инструментами социальной защиты.

Использование дохода для таргетирования пособий в развивающихся странах и странах с переходной экономикой зачастую не является практическим вариантом в краткосрочной перспективе. Таргетирование пособий на определенные слои населения может быть относительно эффективным в некоторых случаях.

Выбор между вариантами таргетирования может быть существенно затруднен недостатком информации о малоимущих слоях населения, а также слабым управлением и слабым административным потенциалом. Самотаргетирование может остаться единственным возможным вариантом.

Обобщенная субсидия, ограниченная уровнем объемов, потребляемых малоимущими, или же ниже этого уровня, призвана защитить как малоимущие слои населения, так и политически сильные группы, вместе с тем способствуя бюджетной экономии.

35. Политические потрясения

Риск политической нестабильности наиболее высок, когда предпринимается попытка реализовать быструю реформу без наличия надежных механизмов социальной защиты, а также, если правительство не пользуется популярностью.

Правительствам следует поощрять принятие подхода заинтересованной стороны, таким образом, избегая чрезмерного бремени, возлагаемого на какую-либо одну группу, а также развертывать массовые информационные кампании, разъясняя общественности преимущества реформ ценового субсидирования и механизмы системы социальной защиты.

Приложение 1: Список исследованных стран

Приложение 2: Природа ценового субсидирования

36. Ценовое субсидирование снижает потребительскую цену товара или услуги ниже ее уровня при отсутствии субсидии (потребительская субсидия), или же увеличивает цену, получаемую производителем, выше ее рыночного уровня (производственная субсидия). На практике потребительские субсидии часто реализуются наряду с контролем цен, в результате чего возникает дефицит субсидируемого товара. Производственные субсидии, в свою очередь, осуществляются путем поддержки производственных цен. В случае, если такие цены установлены на слишком высоком уровне, наблюдается избыток субсидируемого товара.

37. Прямые ценовые субсидии отражаются в государственном бюджете как расходы, хотя и не обязательно относятся к категории “субсидий”. Прямые субсидии могут принимать различные формы. В случае потребительской субсидии, государственный орган может осуществлять прямые платежи производителям, чтобы компенсировать их издержки по установлению более низких цен на свою продукцию. Кроме того, правительство может напрямую предоставлять товары и услуги либо бесплатно, либо по ценам ниже рыночных посредством общественной системы распределения.

38. Скрытые ценовые субсидии не так легко идентифицировать в государственном бюджете, однако они могут быть отражены в виде (1) потерь банковской системы (например, в результате установления рыночных процентных ставок или целевых кредитов ниже рыночной стоимости); (2) потерь государственных предприятий вследствие установления уровня цен ниже уровня возмещения; (3) дифференцированных тарифов для различных потребителей (например, путем установления более высоких тарифов на электроэнергию и водоснабжение для промышленных потребителей); (4) налоговых расходов (например, налоговых льгот, концессий и отсрочек); (5) установления закупочных цен ниже рыночного уровня, которые выступают в роли налога для производителей и субсидий для потребителей; (6) участие в акционерном капитале государственных предприятий без ожидания рыночной доходности или чистого кредитования по льготным процентным ставкам; (7) правил, которые изменяют рыночные цены или же ограничивают доступ к рынку (нормативные субсидии); и (8) распределения сырьевых товаров, предоставляемых донорами, по ценам ниже рыночных. Все эти субсидии влияют на государственный бюджет, хотя некоторые из них (налоговые расходы, участие в акционерном капитале и чистое кредитование) делают это более непосредственно.

39. Политика ценового субсидирования может быть полезной в достижении социальных и экономических целей. Ценовое субсидирование может быть направлено на усовершенствование рынка. Например, предоставление базового образования и иммунизации детей бесплатно или же по сниженным ценам может способствовать обширному гуманитарному и экономическому развитию. Субсидии могут быть также использованы для устранения недочетов на внутреннем и внешнем рынках. В таком случае, политика субсидирования является более предпочтительной, нежели введение тарифов (Бхагвати и Рамасвами, 1963 г.). Другие ценовые субсидии, такие как субсидии на основные сырьевые товары, могут обеспечить продовольственную безопасность и улучшить благосостояние семей или отдельных лиц с самыми низкими доходами в обществе. Переходные субсидии могут быть единственным средством амортизации резких потерь покупательной способности (например, после реформы товарно-сырьевой биржи зоны франка КФА и в разгар финансового кризиса в Индонезии в 1997 г.).

40. На практике, ценовое субсидирование также мотивировалось и другими целями, включая предоставление субсидий имущим группам специальных интересов (например, в 1999 году лишь 21 процент субсидий на керосин достался 30 процентам беднейших хозяйств в Индонезии).

41. Даже когда ценовое субсидирование достигает намеченных целей, его экономические и социальные преимущества должны быть сопоставлены с его стоимостью:

Прямые и скрытые ценовые субсидии обременяют государственный бюджет и могут ухудшить финансовое положение страны. В среднем государственные расходы по субсидированию составили 1,6 процента ВВП в 65 странах с развитой, развивающейся и переходной экономикой в середине 1990-х.16  Такие расходы были относительно высоки в промышленно развитых странах (1,8 процента ВВП), особенно в Европейском Союзе. С другой стороны, расходы по субсидированию в развивающихся странах в среднем составляли 0,9 процента ВВП, а в странах с переходной экономикой – 2,3 процента ВВП.

Ценовое субсидирование снижает эффективность распределения ресурсов путем искажения относительных цен. Субсидии на потребительские цены зачастую связаны с избыточным потреблением субсидируемого товара, или же с нехваткой его обеспечения, а производственные субсидии с избыточным производством. Бюджетная стоимость таких ценовых искажений (т.е. чрезмерное бремя ценового субсидирования) растет быстрее, чем скорость субсидирования. Кроме того, ценовому субсидированию нередко сопутствовала контрабанда (например, субсидируемые пшеница и пшеничная мука в Йемене, а также субсидируемые нефтепродукты в Нигерии целиком вывозились из этих стран) и расточительство (например, в Беларуси, Иордании, Украине и Российской Федерации субсидируемый хлеб использовался в качестве корма для животных, а в Перу пшеничная мука использовалась для разметки футбольных полей).

В некоторых случаях, субсидирование неверных сырьевых товаров привело к потреблению малоимущими менее питательной пищи (например, в Доминиканской Республике потребление малоимущими калорий и протеина сократилось, когда субсидируемый менее питательный цыпленок был заменен на рис, бобы и бананы). В странах Европейского Союза данные 1978-1995 гг. отмечают чистый убыток доходов в размере от 0,3 до 2,7 процентов ВВП от проведения общей сельскохозяйственной политики. Неэффективность этой политики также отразилась в ее высокой стоимости; в 1980 году бюджетная стоимость выплаты 1 доллара США фермеру в среднем составляла около 2 долларов США (Розенблатт и др., 1988 г.).

Методы, используемые для финансирования субсидий – более высокие налоги или повышенное дефицитное финансирование – приводят к еще большей нерациональности распределения ресурсов.

Полную версию работы можно скачать здесь.

Авторы: Санжив Гупта, Марийн Верховен, Роберт Гиллингэм, Кристиан Шиллер, Али Мансур, Хуан Пабло Кордоба

Перевод: Представительство МВФ в Беларуси

Источник: BusinessForecast.by
 
Читайте по теме:
 Некоторые проблемы в управлении запасами большого ассортимента
 Шампунь, туалетная бумага и семена: гендиректор «Укрпочты» рассказал о том, что приносит прибыль госпредприятию
 Партнеры Deloitte в Украине: Мы видим интерес к агрокомпаниям от инвесторов из Китая, Ближнего Востока, Западной Европы, США
 Средневзвешенный курс белорусского рубля к доллару США в январе 2016 г. снизился на 5,4% до рекордных 18991,81 руб. за 1 долл.
 Курс Ripple к доллару США на криптовалютном рынке