Сегодня органы местного самоуправления осуществляют собственную деятельность, направленную на обеспечение местного развития, предоставление услуг гражданам в условиях ограниченных материальных, финансовых, технических ресурсов.
Это обуславливает потребность в использовании действенных механизмов сотрудничества органов местного самоуправления с гражданами, налаживания механизмов обратной связи для максимального учета потребностей и интересов тех или иных общественных групп, а также привлечения их в процесс принятия управленческих решений.
Цель статьи. Исследование и анализ форм участия общественности в местном самоуправлении, выявление их недостатков для идентификации векторов дальнейшего применения этих форм.
Метод (методология). Методологический базис статьи составили общенаучные и эмпирические методы научного исследования, такие как: системный, метод обобщения.
Результаты работы. Систематизированы формы и соответствующие им (уровни) участия общественности в местном самоуправлении. Осуществлен анализ существующей практики относительно форм участия общественности в Подволочиской поселковой объединенной территориальной общине. Указаны и проанализированы регламенты, которые регулируют применение форм участия общественности в Подволочиском районе.
Установлено, что формы участия общественности в Подволочиской поселковой объединенной территориальной общине представлены: информированием, консультациями с общественностью, изучением и учетом мнения жителей в процессе формирования направлений местного развития.
Выводы. В условиях централизованной системы публичного управления участие граждан в местном самоуправлении было минимальным, а механизмы общественного участия – несовершенными, поскольку существовали только в бумажном виде. Утверждение модели демократии участия требует активного участия общественности в управлении местными делами. Такое участие должно иметь соответствующие формы и основываться на механизмах и процедурах, закрепленных в правовой плоскости.
Сфера применения результатов. Формы участия общественности в управлении местными делами, принятии и реализации управленческих решений относительно обеспечения местного развития должны сопровождаться информированностью населения о возможностях такого участия, с одной стороны, и желанием должностных лиц и служащих органов местного самоуправления прислушаться к мнению граждан, адекватно на них реагировать, учитывать их с другими.
Только при таких условиях привлечение граждан к решению дел местного управления станет взаимовыгодным как для жителей соответствующей территории, так и для органа местного самоуправления.
Вступление
С одной стороны процессы децентрализации власти и реформирования местного самоуправления обусловили рост функциональной нагрузки органов местного самоуправления, имплементацию в систему функциональных обязанностей должностных лиц структурных подразделений, органов местного самоуправления, сотрудничества с гражданами.
С другой стороны, право жителей территориальных общин участвовать в принятии управленческих решений, касающихся их собственного развития и развития общин, что закреплено в правовой плоскости. Тандемная деятельность органов местного самоуправления и общественности в соответствующих формах позволяет максимально учитывать потребности и интересы общественных групп, проблемные вопросы функционирования и развития отдельных территорий.
Цель статьи
Проведение анализа форм участия общественности в местном самоуправлении для выявления их слабых мест и построения действенных механизмов сотрудничества органов местного самоуправления с гражданами.
Изложение основного материала исследования
Процесс общественного участия в научной литературе классифицируют по-разному в зависимости от уровня влияния общества на принятие решений. Например, согласно классификации Шерри Арнштайна (Sherry Arnstein) есть восемь уровней общественного участия:
— манипулирование (отсутствие участия (влиятельности));
— терапия (отсутствие участия (влиятельности));
— информирование (ограниченный уровень участия (влиятельности));
— консультирование (ограниченный уровень участия (влиятельности));
— учет мнения (ограниченный уровень участия (влиятельности));
— партнерство (реальное (действенное) участие (влиятельность));
— делегирование полномочий (реальное (действенное) участие (влиятельность));
— общественное управление (реальное (действенное) участие (влиятельность)).
Первые два уровня характеризуются подменой реального общественного участия, его имитацией властью (подменой цели, отсутствием альтернативных вариантов решений, отсутствием обратной связи, манипуляционными подходами и тому подобное). Имитация взаимодействия с общественностью на уровне манипуляции и «терапии» часто порождает конфликты и не удовлетворяет потребности общества.
Понятно, что уровень влиятельности общественности в этом случае является практически нулевым. Третий и четвертый уровни — уровни ограниченного участия общественности, которые характеризуются возможностью граждан получать информацию и выражать свои мысли без гарантии, что их мнения повлияют на субъект принятия управленческих решений.
Уровень влиятельности общественности в этом случае является ограниченным. Некоторый (ограниченный, частичный) учет мнения общественности предполагает пятый уровень.
Шестой, седьмой и восьмой уровни характеризуют реальное участие граждан в процессе планирования и принятия решений. Здесь может быть общественное участие в широком диапазоне взаимодействия: от партнерского участия в переговорном процессе с целью достижения компромисса с властью – к принятию важных управленческих решений через референдум. Это самый высокий уровень влиятельности общественности, уровень существенного влияния на принятие управленческих решений по той или иной проблеме.
Анализ существующей практики относительно форм участия общественности в Подволочиской поселковой объединенной территориальной общине показал, что формой участия общественности является информирование. Основу такого информирования регулирует Порядок обеспечения доступа к публичной информации в Подволочиском поселковом совете. Он утвержден решением исполнительного комитета Подволочиского поселкового совета от 10.08.2016 г. № 342.
В соответствии с Порядком обеспечения доступа к публичной информации в Подволочиском поселковом совете доступ к информации обеспечивается путем опубликования информации. В частности, на официальном веб-сайте в сети Интернет; на информационных стендах; любым другим способом, а также путем предоставления информации по запросам на информацию.
Важной формой участия общественности в местном самоуправлении в Подволочиской поселковой объединенной территориальной общине через информирование является отчет председателя совета.
Информирование жителей Подволичиской объединенной территориальной общины является формой участия граждан, которая имеет ограниченный уровень их участия (влиятельности).
Так, информирование общества, осуществляемое через отчет председателя, констатирует факт проведения поселковым советом общины множества мероприятий по социальной защите общины, управления жилищно-коммунальным хозяйством и т. п. и затраченных на это ресурсов. Имеет место полноценная коммуникация с жильцами Подволичиской общины относительно указанных выше действий, однако эти действия реализуются односторонне поселковым советом.
К современным формам прямой демократии относятся электронные петиции. С целью расширения возможностей реализации прав граждан на обращение в Подволочиский поселковый совет, руководствуясь регламентом Подволочиского поселкового совета от 16.02.2015 года № 15, поселковый совет принял решение № 3152 от 29.03.2019 года «Об утверждении Временного порядка подачи и рассмотрения электронных петиций».
Контроль над выполнением этого решения возложен на постоянную комиссию Подволочиского поселкового совета по вопросам прав человека, законности, депутатской деятельности и этики.
В системе электронных петиций Подволочиской общины получила поддержку лишь одна – «Убрать бетонные конструкции (под сцену) в центральном парке» (автор: *** Сергей Игоревич. Дата подачи: 2019-04-16 18:46:19. Начало сбора подписей: 2019-04-17 08:09:12. Закончен сбор подписей: 2019-07-15 19:31:23. Официальный комментарий: 2019-08-15 17:27:40).
Формой прямой демократии и участия граждан в местном самоуправлении являются консультации с общественностью. Консультации с общественностью имеют свои положительные стороны, как для органа местного самоуправления, так и для населения.
Для граждан Подволочиской объединенной территориальной общины консультации предоставляют право членам общины участвовать в решении вопросов своего населенного пункта, возможность свободно получать информацию о деятельности местного совета и должностных лиц местного самоуправления, предоставлять свои предложения и замечания в проекты решений.
Для Подволочиского поссовета консультации с общественностью позволяют привлекать общественных экспертов к решению проблем местного значения, учитывая потребности граждан при разработке решений, тем самым, повышая уровень доверия населения.
Решением Подволочиского поселкового совета от 10.07.2019 года № 3409 утверждено Положение о публичных консультациях в Подволочиском поселковом совете. В положении указано, что публичная консультация – это открытый процесс диалога между Подволочиским поселковым советом, его должностными лицами и жителями, направленный на принятие оптимальных решений по вопросам, которые влияют на качество жизни жителей.
Положением о публичных консультациях в Подволочиском поселковом совете в зависимости от темы консультаций и потенциально заинтересованных сторон. Они проводятся, как минимум, в двух формах из тех, что указаны ниже:
— открытые консультативные встречи с жителями;
— семинары-практикумы для заинтересованных сторон, направленные на поиск решений;
— общественные слушания и обсуждения;
— выездные совещания (выход на географическое место объекта, являющегося предметом консультаций, представление проекта на месте);
— онлайн-консультации (социальные сети, вебсайт, отправка на электронную почту, использование других онлайн-ресурсов);
— опросы, социологические исследования, изучение общественного мнения;
— другие формы консультаций, не противоречащие нормам действующего законодательства Украины.
В соответствии с Положением о публичных консультациях в Подволочиском поселковом совете инициаторами публичных консультаций могут быть:
— Подволочиский поселковый совет — глава;
— депутатская фракция Подволочиского поселкового совета;
— исполнительные органы Подволочиского поселкового совета;
— коммунальные предприятия, учреждения и организации Подволочиского поселкового совета;
— не менее 30 жителей Подволочиской общины;
— не менее двух общественных объединений, благотворительных организаций, объединений совладельцев многоквартирных домов, органов самоорганизации населения (каждый из перечисленных субъектов может выступить инициатором не более двух консультаций в течение одного года);
— не менее пяти юридических лиц частного права (каждый субъект может выступить инициатором не более двух консультаций в течение одного года);
— рабочие группы, созданные при исполнительных органах поселковой власти и поселковом главе (согласно протоколу заседания).
В структуре Подволочиского поселкового совета для обеспечения участия общественности в местном самоуправлении создан Молодежный совет. Состав Молодежного совета составляет не более 20 членов, работающих на общественных началах.
Общественные советы – это неформальные общественные структуры, работающие с органами государственной власти и местного самоуправления в определенных ими сферах и организационных форматах. Это образование с участием представителей общественности, которые имеют формализованную внутреннюю структуру и которым государственные органы или органы местного самоуправления передают определенные полномочия (своим решением, принятым в соответствии со своей компетенцией).
Создание и функционирование Молодежного совета позволяет констатировать факт делегирования ему Подволочиским поселковым советом полномочий, что означает реальное (эффективное) участие (влиятельность) в местном самоуправлении.
Полномочия Молодежного совета зафиксированы положением, которое утверждено решением Подволочиского поселкового совета № 3773 от 07 октября 2019 года. Этим положением обусловлено, что Молодежный совет при Подволочиском поселковом совете является консультативно-совещательным органом при поселковой главе.
Цель деятельности Молодежного совета – предоставить молодежи поселка и сел общины возможность принять непосредственное участие в формировании молодежной политики. По вопросам, которые влияют на ее жизнь, так и в процессах принятия властных решений, получить опыт работы в органах местного самоуправления, что обеспечит создание предпосылок для их личностного, профессионального роста и успешной общественно-политической деятельности.
Для минимизации социальных проблем органы местного самоуправления ищут инструменты и новые ресурсы. Одним из них является механизм социального партнерства, когда к решению проблем привлекаются местные непредпринимательские/неприбыльные организации (НПО) со своими собственными ресурсами.
Местные НПО могут получать средства на осуществление своих программ из местного бюджета, а также от различных благотворительных фондов, международных организаций, частных лиц. НПО, реализуя проекты, не получают прибыль, а ОМС, что предоставляет НПО средства для реализации их проектов, не осуществляет закупку нужных вещей.
Формой участия жителей общины в местном самоуправлении является изучение и учет их мнения в процессе формирования направлений местного развития. Для этого была сформирована анкета-исследование условий жизни и качества общественных услуг в Подволочиской объединенной территориальной общине. Первичной целью исследования стало определение факторов, влияющих на сбалансированное местное развитие.
Исследование сосредоточилось на факторах, которые влияют на качество жизни людей; услугах, предоставляемых институтами местного самоуправления. Исследование было проведено и разработано Фондом развития местной демократии (frdl.org.pl).
Непосредственно реализовать определенные законом права на общественное участие практически невозможно. Однако, главное, чтобы результатом использования форм участия жителей Подволочиской общины в местном самоуправлении были:
— обеспечение нормативного регулирования процесса реализации механизма участия — как для того, чтобы защитить само право на участие, так и для недопущения злоупотребления им в ущерб общины;
— установление последовательной и четкой процедуры форм участия жителей Подволочиской общины в местном самоуправлении (регулируются регламентами);
— определение действующих лиц процесса такого участия (молодежный совет, созданный при Подволочиском поселковом совете, жители общины и проч.) и их ролей в этом процессе (регулируются регламентами);
— защита действующих лиц от взаимного диктата – через процедурные предписания и по этапам процесса во времени.
Использование форм участия жителей Подволочиской объединенной территориальной общины в местном самоуправлении должно отражаться в практике работы Подволочиского поселкового совета.
Существующая практика участия граждан Подволочиской общины в местном самоуправлении показывает, что такое участие, прежде всего, реализуется через отчет председателя Подволочиского поселкового совета.
Анализ структуры отчетов председателя Подволочиского поселкового совета в 2018 и в 2019 годах показывает, что в них отражаются аспекты работы органа местного самоуправления по исполнению поселкового бюджета; финансово-хозяйственной деятельности; жилищно-коммунального хозяйства; социальной защиты населения.
Существующая практика участия общественности в местном самоуправлении реализуется через публичные консультации.
Предметом публичных консультаций являются вопросы, относящиеся к ведению Подволочиского поселкового совета в соответствии с действующим законодательством Украины, в том числе:
— вопросы пространственных и инфраструктурных изменений в Подволочиской общине (строительства, ремонтов, предусматривающие реконструкцию зданий с увеличением их габаритов, капитальных ремонтов и прочего);
— формирование бюджета, внесение изменений, перераспределение свободных остатков;
— проекты нормативно-правовых актов поселковой главы, поселкового совета, исполнительных органов поселкового совета;
— проекты и программы, выполняемые или планируемые к выполнению в Подволочиской общине;
— другие вопросы, относящиеся к компетенции Подволочиского поселкового совета.
Одним из предметов публичных консультаций стал План социально-экономического развития Подволочиского поселкового совета на 2020-2022 годы, утвержденный решением Подволочиского поссовета 05 декабря 2019 года № 4061.
План соответствует стратегическим приоритетам социально-экономической политики, определенным в «Стратегии реформ – 2020», Государственной стратегии регионального развития на период до 2020 года, Стратегии развития Тернопольской области на период до 2020 года (утвержденной решением Тернопольского областного совета от 04 января 2016 года № 28).
А также Планом мероприятий по реализации в 2018-2020 годах Стратегии развития Тернопольской области на период до 2020 года (утвержден решением Тернопольского областного совета от 02 августа 2017 года № 694), Стратегии устойчивого развития Подволочиского поселкового совета на 2019-2025 годы, иным программным и нормативно-правовым документам по регулированию и развитию.
В Плане социально-экономического развития Подволочиского поселкового совета на 2020-2022 годы систематизированы цели и приоритеты развития объединенной территориальной общины.
Главными целями Плана социально-экономического развития Подволочиского поселкового совета на 2020-2022 годы определены: улучшение качества общественных услуг; экономическое развитие; улучшение качества и доступности коммунальных услуг, улучшение состояния дорог и охраны окружающей среды; совершенствование публичного управления и рост общественной активности.
Структурное представление цели по совершенствованию публичного управления и рост общественной активности в Плане социально-экономического развития Подволочиского поселкового совета на 2020-2022 годы.
Стратегическая цель 4.
Совершенствование публичного управления и рост общественной активности
Открытая власть
Улучшение системы информирования населения
1 Настройка системы информирования жителей через официальный вебсайт поселкового совета, социальные сети.
2 Установка на главной площади Подволочиска информационного экрана для информирования жителей общины.
- Установка информационно-рекламных конструкций, информационных стендов в каждом населенном пункте общины.
- Разработка коммуникационной стратегии.
4.1. Создание системы влияния жителей общины на принятие властных решений.
4.2. Внедрение «Бюджета участия» для реализации общественных проектов.
4.3. Проведение консультаций, опросов, общественных слушаний, поддержка местных инициатив для учета мнения жителей при принятии важных решений.
4.4. Создание при поселковом совете совещательных органов из числа жителей общины, представителей общественных организаций, бизнеса, молодежи.
4.5. Налаживание межмуниципального сотрудничества и партнерских отношений с другими ОТГ.
- Заключение договоров по межмуниципальному сотрудничеству в различных сферах деятельности.
- Установление международных связей с общинами соседних стран.
Важным в контексте исследования существующей практики участия общественности в местном самоуправлении является цель по совершенствованию публичного управления и рост общественной активности.
Значительная часть задач касается информирования населения, участия жителей в принятии управленческих решений, касающихся развития общества. Это важно, особенно, с учетом того, что подавляющее большинство жителей территориальной общины интересуются местными делами, хотят принимать участие в местном развитии, однако, считают, что местная власть недостаточно информирует их о собственной деятельности.
Улучшению существующей практики участия общественности в местном самоуправлении способствует, и в дальнейшем будет способствовать программа поддержки одаренных детей и молодежи Подволочиского поселкового совета на 2019-2021 годы в отрасли культуры.
Программа направлена на обеспечение формирования интеллектуального потенциала нации путем создания оптимальных условий для выявления одаренных детей и молодежи и оказания им поддержки в развитии творческого потенциала, самореализации и духовного совершенствования. В перечне задач, мероприятий программы и результативных показателей указывается, что они позволят:
— повысить роль внешкольного образования как центра интеллектуального, культурного и социально-экономического возрождения;
— сформировать у учащихся ключевые компетентности, необходимые практические умения и навыки;
— повысить профессиональное мастерство педагогических работников;
— обеспечить научно-методическими материалами учителей, работающих с одаренными детьми и молодежью;
— участвовать во всех этапах различных конкурсов, соревнованиях, творческих мероприятиях;
— укрепить учебно-материальную базу учреждений внешкольного образования;
— разработать действенный механизм стимулирования одаренных детей и молодежи, педагогических работников, работающих с ними.
Перечень задач и мероприятий программы и результативные показатели указывают на то, что орган местного самоуправления при принятии программы создает стратегический кадровый ресурс общества, который в будущем будет принимать активное участие в решении вопросов развития Подволочиской общины.
Выводы и перспективы дальнейших исследований
Таким образом, общественное участие позволяет, с одной стороны, минимизировать социальные и политические риски, а с другой – определять, формулировать и отстаивать интересы общества.
В контексте управленческой деятельности органов местного самоуправления общественное участие делает возможным учет социальных, экологических и других факторов в деятельности, уменьшает социальные и политические риски благодаря совместной реализации управленческих решений, позволит осуществить учет в них интересов тех или иных общественных групп, а также привлекать их в процесс принятия управленческих решений.
Авторы: Наталья Кривокульска, кандидат экономических наук, доцент, кафедра менеджмента, публичного управления и персонала, Западно-украинский национальный университет, E-mail: busines.nata@gmail.com, https://orcid.org/0000-0001-6425-8762
Юрий Богач, кандидат экономических наук, доцент, кафедра менеджмента, публичного управления и персонала, Западно-украинский национальный университет, E-mail: ioabo@ukr.net, https://orcid.org/0000-0002-6739-5583
Источник: Сборник научных трудов «Экономический анализ» (издается Тернопольским национальным экономическим университетом).
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.