31.07.2019 – Земельный «автомат Калашникова» в виде Госгеокадастра, инвентаризация земель частной и государственной собственности, заторможенная децентрализация и свободный рынок без предохранителей. Это четыре «авгиевы конюшни», которые придется вычистить новому правительству, парламенту и президенту Владимиру Зеленскому.
Имитация не пройдет! Как не выплеснуть с реформами и «дитя»? О безопасных путях назревших изменений AgroPolit.com поговорил с доктором экономических наук, заместителем председателя совета Ассоциации «Земельный союз Украины» Андреем Мартыном.
Останется ли такой орган, как Госгеокадастр, если в Украине произойдет децентрализация?
Если децентрализация будет приоритетом для нового политического руководства страны, то Госгеокадастр минимум должен быть серьезно структурно реорганизован. Значительная часть тех функций, которые он выполняет сейчас, вполне органично могут быть переданы органам местного самоуправления.
Инспектор по контролю над использованием земель должен быть в исполкоме местного совета. Это не дело киевских чиновников – решать, кому в селе предоставлять участок. Соответственно, безумная централизация управления землями, которую мы имеем сегодня, уже давно только вредит развитию общин.
Какие это функции?
Например, не нормально, когда центральный киевский орган пытается осуществлять контроль над использованием и охраной земель. Например, на всю Украину в государственных органах земельных ресурсов всегда было около 500 инспекторов, которые занимались проверками. Но если мы имеем одного инспектора на район, где расположено 50-60 тысяч земельных участков, то он, в принципе, никогда не будет физически в состоянии выявить все нарушения в землепользовании и, тем более, привлечь виновных к ответственности.
Очевидно, что такие контрольные функции должны реализовываться на том уровне, где они будут, наиболее, действенными – на уровне местной общины. Инспектор по контролю над использованием земель должен быть в исполкоме местного совета, тогда он будет иметь возможность оперативно выявлять и реагировать на все нарушения. Те люди там живут и они все видят. Ибо сейчас даже если граждане, или должностные лица местного самоуправления выявляют нарушения, то должны жаловаться куда-то далеко в область и неизвестно, сколько ждать, пока оттуда пришлют инспектора.
Соответственно фиксация нарушений занимает много времени, поэтому такой контроль является неэффективным. Именно поэтому контрольные функции надо передавать на как можно более низкий уровень.
В коммунальную собственность общин следует передать земли государственной собственности, ведь земельные вопросы – это всегда вопросы местной жизни. Это не дело киевских чиновников – решать, кому в селе предоставлять участок. Соответственно, безумная централизация управления землями, которую мы имеем сегодня, уже давно только вредит развитию общин. «Ручная» передача земельных участков ОТГ, которая продолжается с прошлого года, по большому счету, является лишь имитацией подлинной децентрализации.
Необходимо по закону передать все те земли, которые не находятся в пользовании государственных предприятий, учреждений и организаций, в коммунальную собственность органов местного самоуправления и поставить жирную точку в земельной децентрализации. Землей должны распоряжаться избранные общиной органы местного самоуправления, а не «парашютисты» из Киева, которых интересы местного населения, как правило, не слишком волнуют.
Хотя нынешняя система регистрации прав и недвижимого имущества еще не может считаться идеальной, однако децентрализация полномочий по регистрации прав на недвижимость позволила ликвидировать львиную долю коррупции в этой сфере. Поэтому, то, же самое сейчас следует сделать с Государственным земельным кадастром – в Киеве вообще должен стоять только сервер с кадастровой информацией.
А вносить и предоставлять информацию из кадастровой системы должны кадастровые регистраторы, которые будут должностными лицами местного самоуправления или местных государственных администраций. Сам кадастр должен быть максимально публичным и открытым, а обычные граждане должны иметь возможность зарегистрировать участок в исполкоме местного совета.
Значит, сейчас общины ничего не решают по земельным вопросам?
Андрей Мартин: Во многом, сельская община сегодня может распоряжаться только землями в пределах населенных пунктов. И это лишь около 12% земель. Остальными землями на территории общин распоряжаются киевские или назначенные из Киева чиновники.
Значит, Госгеокадастр должен исчезнуть в его нынешнем виде?
Формально Госгеокадастр пережил уже 5 реорганизаций, но каждый раз это была лишь смена вывески. Названия менялись, а сущность – нет.
Иначе говоря, земельный «автомат Калашникова» должен отправиться в музей?
Орган, который имеем сегодня, уже давно превратился в своеобразного «земельного монстра», который контролирует все процессы приобретения и реализации прав на землю, поэтому он должен уйти в политическое прошлое. Хочется надеяться, что в будущем это будет сервисный орган, который будет оказывать гражданам и бизнесу полезные услуги.
Что еще должно остаться в функционале данного земельного агентства. Кроме кадастрового сервера?
В идеале, для Украины был бы наиболее полезным вариант, если бы нынешние земельные органы были бы трансформированы в службу, занимавшуюся созданием национальной инфраструктуры геопространственных данных. В Европе и многих развитых странах уже давно есть правило: когда у органов власти есть данные с картографической привязкой, например, у землеустроителей, архитекторов, лесников, экологов, геологов, археологов и т.п., то все эти данные нужно выкладывать в открытый доступ и давать возможность пользоваться ими всем желающим.
Таким образом, можно создавать много очень полезных сервисов для бизнеса, органов управления и обычных граждан. Соответственно, должен быть орган, который будет помогать создавать и обслуживать соответствующую информационную инфраструктуру. Кроме того, всегда должно быть ведомство, которое будет создавать точные планы и карты на всю территорию Украины, чтобы они могли использоваться в различных сферах: от ведения кадастра и градостроительства и заканчивая национальной обороной.
Нынешний Госгеокадастр должен быть лишен распорядительных и надзорных функций, чтобы превратиться в ведомство, которое предоставляет качественные кадастровые и картографические сервисы.
Вы упомянули о том, что сегодня передают земли общинам в ручном порядке. Это, опять же, делает Госгеокадастр?
Есть прошлогоднее распоряжение правительства, по которому Госгеокадастр передает земельные участки сельскохозяйственного назначения объединенным территориальным общинам. К сожалению, это «ручная» децентрализация, когда Госгеокадастр сам находит отдельные сельскохозяйственные участки государственной собственности и передает их ОТГ.
Если есть земли, которые не сформированы в области, то за бюджетные средства проводят их инвентаризацию, регистрируют в земельном кадастре, и только тогда передают. Но это неэффективный путь.
Зачем государство должно тратить миллионы гривен на кадастровые работы, на инвентаризацию, если на самом деле все, что нужно, это одна строчка в законе, которым просто передают земли общинам. Если Верховная Рада Украины примет закон о передаче в коммунальную собственность всех земель, кроме тех, которые находятся в пользовании государственных предприятий и учреждений, реальная децентрализация произойдет сразу и без лишних трудностей.
Что делать с инвентаризацией земель? Было же заявление от руководителей Госгеокадастра, что на ее завершение нужно еще 5 лет, потому что инвентаризовано только 80 процентов всех земель. И причина недоинвентаризации — нехватка ресурсов.
Андрей Мартин: Сегодня из общего количества земель, оставшихся в государственной собственности, около 70% — это леса, а не земли сельскохозяйственного назначения. Конечно, хотелось бы, чтобы наш земельный кадастр был как можно полнее. Но поверьте: инвентаризация земель не является самоцелью. Главная задача – не просто инвентаризировать земли, чтобы они «висели» в кадастре, а найти им хороших хозяев-пользователей, которые будут эффективно использовать землю, и платить налоги.
Ну, а заполнение земельного кадастра информацией в Украине, даже без каких-либо специальных государственных программ, происходит довольно быстро. Ежегодно в земельном кадастре Украины дополнительно появляется около миллиона земельных участков. Такими темпами за 6-7 лет наполненность отечественного земельного кадастра сведениями о земельных участках превысит 90%.
Другое дело, что есть очень много земельных участков, которые принадлежат гражданам и сформированы еще в советское время или в первые годы независимости Украины. Эти земельные участки нередко не зарегистрированы в Государственном земельном кадастре. Это является настоящей проблемой и ее следует решать. Здесь действительно полезными могли бы быть государственные программы, которые помогли бы всем тем, кто по тем или иным причинам не зарегистрировал свою землю в кадастре, осуществить это с минимальными затратами денег и времени.
Сколько у нас такой незарегистрированной земли?
Точной статистики нет, но около 5-6 млн. земельных участков находятся вне кадастрового учета, хотя значительная часть этих земель находится в пределах населенных пунктов. И это не паевые участки, ведь частные сельскохозяйственные земли довольно неплохо зарегистрированы в кадастре. Условно «проблемными» являются, прежде всего, приусадебные земельные участки и участки под садоводство, которые формировались еще в советское время и в годы независимости Украины.
Смотреть к теме: Карту выделения государственных земель фермерским хозяйствам в Украине: аренда, эмфитевзис, собственность на постоянное пользование
Какой процент сельскохозяйственных земель в целом по Украине не инвентаризованный Госгеокадастром?
Точную площадь государственных земель в данном случае трудно оценить, потому что никто точно не знает, сколько их в собственности государства. Относительно частных паев, ситуация намного лучше: в кадастр внесено более 83% паев.
А что с государственными?
В Украине никогда не было точного учета земель, а цифры ведомственной статистики всегда были примерными. Корректнее говорить об угодьях отдельных землепользователей. Например, государственные предприятия Минагрополитики или государственные предприятия НААН. Многие государственные предприятия никогда не переживали выполнение землеустроительных работ и регистрацию своих землепользований в кадастре, считая, что их права на землю удостоверяются «серпасто-молоткастыми» государственными актами советской эпохи.
Еще одна проблема – земли государственных сельскохозяйственных предприятия – это, обычно, большие земельные массивы в сотни гектаров, поэтому инвентаризацию иногда не хотят начинать, потому, что в таких участках сотни смежников с кучей проблем, нерешенными спорами, «накладками» на другие землепользования и тому подобное. Небольшому приусадебному участку всегда гораздо легче установить границы, чем большому земельному массиву.
Можно ли в условиях незнания ситуации в государстве относительно земли, начинать земельную реформу?
Как раз наоборот. Продолжение земельной реформы и запуск рынка земель будут огромным стимулом для того, чтобы собственники и землепользователи задумались над тем, где их земля. Почему-то мало кто обращает внимание, что в Украине невозможно продавать или брать в аренду земельные участки, если они не зарегистрированы в земельном кадастре. Поэтому желание распорядиться землей будет наибольшим стимулом, чтобы внести сведения о ней в кадастр.
Если же государство или община захочет что-то сделать со своей землей, то пока соответствующие участки не будут надлежащим образом сформированы и зарегистрированы в кадастре, никакие сделки с ними невозможны. Поэтому следует запомнить важное правило – в рыночном обороте смогут принять участие только те участки, которые без ошибок зарегистрированы в кадастре, а все остальное будет и в дальнейшем «неликвидом».
Но это ответственность государства. Получается, оно само не хочет прозрачного использования своих земель.
Скорее, это вопрос несколько иного плана: насколько сами землепользователи заинтересованы в надлежащем учете своих земель? Кроме того, огромная проблема на сегодня — невероятная забюрократизированность около земельных процедур.
Другими словами, технически зарегистрировать земельный участок несложно: вызывайте землеустроителя, он быстро обмеряет фактические границы, сделает документацию и подготовит файлы для внесения в кадастр. Проблемы возникают дальше, на этапе согласований землеустроительной документации с чиновниками, регистраторами, принятии решения о предоставлении участка.
К сожалению, недобропорядочные чиновники нередко рассматривают неоформленные земли как своеобразный источник «условно свободных» земель, которые можно «понадкушать» с краев, раздать, и тому подобное.
Можно ли начинать земельную реформу без завершения земельной инвентаризации?
Сама по себе инвентаризация не является обязательной для рынка земель. Например, сейчас заблокирован рыночный оборот только земель сельскохозяйственного назначения, а несельскохозяйственные земли можно спокойно покупать и продавать. Однако состояние регистрации несельскохозяйственных земель существенно хуже, чем сельскохозяйственных. И это совсем не мешает рынку.
Когда вы распоряжаетесь своим земельным участком, совсем необязательно иметь сведения обо всех землях Украины – главное, чтобы конкретно этот участок был зарегистрирован в кадастровой системе.
Поэтому надо сделать земельную гильотину?
Следует серьезно дерегулировать процедуры формирования и регистрации земельных участков, плюс ввести простую процедуру исправления кадастровых ошибок. Ведь руководители многих государственных предприятий и учреждений имеют интересную дилемму – предприятие имеет советский государственный акт, в котором написано, что у него 1000 га земли.
Но за время земельной реформы, которая длится уже четверть века, землю «с краев» уже понадкусили. Что-то раздали, что-то куда-то ушло – и сейчас по факту осталось 800 га. Руководитель предприятия все это знает, поэтому ему не нужна инвентаризация, потому что тогда именно ему придется объяснять прокурору, куда делись 200 га. Здесь уже лучше без инвентаризаций годы «верить», что с советских времен в землепользовании ничего не изменилось.
Что же делать?
Украина нуждается в своеобразной «земельной амнистии», чтобы легализовать современное землепользование государственных и коммунальных предприятий и учреждений. Если этого не сделаем, то многие землепользователи будут максимально оттягивать инвентаризацию земель просто, чтобы не показывать фактические потери земель, которые произошли за четверть века земельной реформы. Текущий руководитель государственного предприятия не должен отвечать за решения предшественников.
Очень препятствует эффективному управлению государственными и коммунальными землями бесплатная приватизация земель. Сейчас массовая для Украины проблема, когда Госгеокадастр проводит инвентаризацию новых земельных участков и передает ОТГ, но в дальнейшем неравнодушные граждане, которые увидели в кадастре «новые» участки, начинают массово писать заявления о желании приватизировать здесь 2 гектара под личное крестьянское хозяйство.
Поэтому, как только инвентаризация выявляет, где свободные земли, моментально появляются десятки граждан, которые хотели бы ее получить бесплатно. Поэтому, пока не произойдет реформирование или изменение подходов к бесплатной раздаче земли на уровне законодательства, инвентаризация земель не будет приносить особой пользы общинам.
Если свободную землю отдадут ОТГ, они же не обязаны ее распаевывать по 2 га по заявкам?
На самом деле серьезных законных оснований, чтобы отказать гражданину в бесплатной приватизации, нет. Гражданин подаст в суд на общину и сможет в порядке обеспечения иска даже добиться запрета для совета вообще распоряжаться этой землей, пока ему не выдадут законных 2 га на его личное крестьянское хозяйство.
Даже если он не проживает на территории ОТГ?
Да. Конституция Украины запрещает дискриминацию по месту жительства.
А не получится ли так, что когда состоится эта земельная амнистия, простят вполне возможные грехи уже не предшественников, а тех, кто наживается?
Бесспорно, такой риск есть.
Как отсеять это земельное болотце, которое формируется сегодня?
По каждому землепользователю надо очень тщательно изучать ситуацию: когда, в какой период ушли те или иные земли, как это произошло. Можно ограничить срок действия земельной амнистии до 2002 года, когда вступил в силу нынешний Земельный кодекс Украины. А если какие-то изменения произошли уже после вступления в силу, то нет.
Может быть и другой срок: например, Гражданский кодекс Украины устанавливает срок исковой давности по спорам, по общему правилу, это три года. Поэтому земельную амнистию можно объявить, к примеру, по изъятию участков, которые произошли до 2015 года.
Президент анонсировал сдвиг земельного вопроса осенью. Но ведь еще не применено много предохранителей для открытия рынка. Успеем ли их принять?
Весь смысл принятия закона об обороте земель заключается в том, что собственно в нем должны быть прописаны предохранители от того, что будет смущать общество.
По большому счету, сегодня в законодательстве осталось дописать две большие вещи – это определение того, кто может быть покупателями или приобретателями прав на сельскохозяйственные земли – от этого будет зависеть, как будет функционировать рынок, в каком формате, кто будет на нем занимать доминирующее положение. И второе – это ограничение по концентрации земли в одних руках или у группы связанных лиц. Это и является главной целью закона «Об обороте земель». Фактически все остальное у нас в законодательстве уже есть.
Механизм трастов позволяет концентрировать земельные наделы, даже если не будет нормы по юридическим лицам, которые могут покупать?
Под трастами подразумевается юридическое лицо с доверительным управлением имуществом. Но я убежден, если у нас допустят юридических лиц на рынок, то для них будут довольно строгие ограничения. Например, скорее, будет требование, что иметь в собственности землю смогут только сельскохозяйственные компании с украинскими конечными бенефициарами, то есть владельцами, которые являются только гражданами Украины. Проследить, является ли лицо сельскохозяйственным производителем, можно по данным государственных регистров и налоговой.
А иностранцев-владельцев — нет?
Украинское общество и политикум пока не готовы даже обсуждать возможность допуска иностранцев на украинский рынок. Но иностранным компаниям сама собственность на землю неинтересна. Их интерес – агробизнес как вид деятельности, способный приносить прибыль. Если у нас будут сохраняться нынешние условия аренды земель, то иностранцы прекрасно себя будут чувствовать в Украине. Договор аренды земельного участка продолжительностью 49 лет – это, считайте, собственность.
Сегодня украинские земли на условиях аренды массово использует иностранный агробизнес, он без проблем покупает украинские агропредприятия и сам выступает арендатором. Иностранцам больших препятствий для работы в сельском хозяйстве сейчас нет. Рынок аренды земли в Украине не ограничен никоим образом. Вы можете арендовать сколько угодно земли в любых местах и в любом количестве.
Но многим не нравится зависимость от украинских арендодателей. Хотелось бы быть конечным приобретателем.
Лично я мечтаю о том, чтобы нынешние украинские арендодатели рано или поздно начали самостоятельно хозяйствовать на своей земле.
Сегодня в Украине обсуждается такой вариант земельной реформы в команде президента, как выставление на продажу, прежде всего консолидированных земельных массивов. Условно есть согласие 75% владельцев паев на поле – продавать.
Это нереальный сценарий, потому что когда мы говорим о частных земельных участках, то каждое поле — это 30 отдельных собственников. Никто не заставит их совместно распоряжаться собственным имуществом.
Но ведь сегодня они кажутся арендодателями?
В случае аренды владельцы земельных участков между собой никак не взаимодействуют. Они взаимодействуют только с арендатором, который ходит и договаривается с ними, заключает договоры аренды. Если же вы захотите купить эту землю, то никогда все 30 владельцев участков на поле не захотят продать их одновременно. И принудить их к этому будет невозможно. Посреди поля будет 1-2 участка, чьим владельцам надо сейчас деньги, а остальным – нет. Они имеют собственные планы, что делать с собственной землей.
В лучшем случае после открытия рынка до 10% владельцев земельных участков захотят их продать. Все остальные еще будут думать, а большинство вообще не захочет ничего продавать. Это личный выбор владельца, что делать с его имуществом.
Это для тех, у кого есть земельные паи, а вот для государственных земель как раз выстраивается этот вариант.
С государственными землями проблема будет в другом. Землепользование государственных сельскохозяйственных предприятий – это сельсовет, у которых вообще не было дележки. У них есть крестьяне бывшие работники и пенсионеры, которые вообще паи не получили. В соседних сельсоветах все с паями, потому что там было коллективное предприятие, а в общинах с государственным предприятием – «голые и босые». Поэтому понятно, что в таких общинах местные жители мечтают, что государство наконец-то произведет распайку земли и выдаст им паи.
Если государство сначала, не дай Бог, начнет распродажу государственных земель, еще и целыми предприятиями, то это приведет к социальным волнениям на местах. Поэтому политикуму вообще надо очень осторожно относиться к идее «распродажи» государственных земель.
Оптимальный вариант: отдать эти земли сельской общине – пусть она сама решает, что с ней делать. Захочет — распаивает среди местного населения, нет — передаст на торги – наконец, мы должны помнить, что даже если землю передаем в аренду, то арендная плата как за государственные, так и коммунальные земли, все равно идет в местный бюджет. Поэтому государству особого смысла выступать «торговцем» нет. Пусть уж лучше торгует тот орган, в чей бюджет пойдут деньги.
Или ради отката?
Надо выстраивать законодательство, при котором чиновникам об «откатах» придется забыть.
ТРИ СОВЕТА ЗЕЛЕНСКОМУ
Подытоживая нашу с вами беседу, назовите три земельные советы новому президенту и его политической силе, которая готовит сейчас земельные законы.
Во-первых, меньше популизма и больше реальной либерализации земельных отношений, ведь 18 лет подряд продлевать мораторий и не давать гражданам распоряжаться их собственным имуществом – это уже откровенный театр абсурда.
Второе – стране нужна системная дерегуляция и перестройка органов, занимающихся земельными отношениями, ведь если политическое руководство страны хочет получить поддержку земельной реформы со стороны общества, оно должно продемонстрировать готовность решительно менять государственные органы, имеющие хронические проблемы.
Ну, а в-третьих, сегодня мы очень часто забываем, что земля – это не лишь экономический актив, это еще и важная часть окружающей среды. Время задуматься об охране земель и сохранении плодородия почв, поскольку с такой интенсивностью эксплуатации земельных ресурсов мы рискуем оставить нашим детям и внукам пустыню.
Автор: Наталья Белоусова
Источник: AgroPolit.com
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.