Постановка проблемы. Усиление взаимозависимости дальнейшего подъема национальной экономики Украины и ее конкурентоспособности сопровождается повышением ее эффективности и определяется сравнительными преимуществами с другими странами, а также эффективностью регулирующей деятельности государственных и общественных институтов.
Как указано в докладе МВФ „Обзор мировой экономики”, в мире, начиная с ХХ столетия, роль государства и его властных органов в регулировании экономики существенно изменилась. По данным специалистов Международного института развития менеджмента, значительный удельный вес в рейтингах конкурентоспособности стран играют: государственные финансы, фискальная политика, общественное и институциональное устройство, хозяйственное законодательство.
Бюджетная политика считается одной из главных составляющих инструментария государственного вмешательства в экономику. Ее задачи по созданию необходимых экономических, правовых и организационных основ формирования и оптимального распределения финансовых ресурсов между различными звеньями бюджета должны быть скоординированы со стратегическими целями устойчивого не инфляционного роста государства и повышения жизненного уровня населения.
А средства и инструменты государственного управления – направлены на обеспечение макроэкономической стабильности, установление оптимальных структурных пропорций в экономике, решение социальных проблем, формирование современных рыночных финансовых институтов.
Вызовы XXI века, связанные с феноменом глобализации, последующей трансформацией национальной экономики и ее интеграцией в мировое экономическое пространство в условиях существующих ограничений и рисков усиливают актуальность исследования проблемы формирования и реализации конкурентоспособной бюджетной политики в Украине.
Анализ предыдущих исследований. Во многих научных трудах зарубежных и отечественных ученых в сфере государственных финансов подчеркивается ведущая роль бюджетной политики в системе инструментов конкурентоспособности государства.
Теоретическим аспектам исследований механизмов фискальной политики и конкурентоспособного экономического роста посвящены научные труды Дж. М. Кейнса, Й. Шумпетера, Дж. Бьюкенена, Э. Хансена, Дж. Стиглица и других. В отечественной литературе вопросы институциональных и структурных факторов конкурентоспособности освещены в работах В. М. Гейца, И. А. Луниной, В. М. Федосова, В. М. Опарина.
Однако современные кризисные политические и экономические тенденции в мире и Украине подтверждают наличие дискуссионных вопросов в использовании бюджетной политики как мощного инструмента построения конкурентоспособного государства.
Целью статьи является исследование современных тенденций бюджетного регулирования в Украине в контексте формирования инструментов конкурентоспособности государства.
Изложение основного материала. Бюджетная политика Украины должна быть направлена на обеспечение экономической и финансовой стабильности, устойчивого экономического развития государства.
Сбалансированность доходов и расходов бюджетной системы, эффективное управление дефицитом и государственным долгом с целью инвестиционного обеспечения и роста уровня конкурентоспособности экономики являются ключевыми факторами результативного выполнения функций государства, повышения качества государственных услуг.
В условиях фискальных рисков и ограничений необходимо поддерживать минимальные государственные социальные стандарты, бесперебойное финансирование образования, науки, здравоохранения, обороны, охраны общественного порядка, судебной системы, осуществлять финансовую поддержку местного самоуправления и тому подобное.
Реализации этих задач подчинены приоритеты бюджетной политики, которые разрабатываются на среднесрочную и долгосрочную перспективу с учетом основных принципов экономического и социального развития страны.
В период трансформации экономики Украины необходимо сочетать, с одной стороны, усиление социальной направленности бюджета, с другой – увеличение бюджетных инвестиций на программы повышения конкурентоспособности страны (научные исследования, человеческий капитал, инновационную и инвестиционную деятельность). Показатели экономического роста, инфляции должны быть взаимно согласованы с уровнем дефицита госбюджета, государственного долга.
Бюджетная политика развитых стран содержит цели и меры, которые поддерживают ежегодную сбалансированность бюджета, несмотря на текущее состояние экономики, в пределах определенной фазы экономического цикла.
По мнению многих западных ученых и политиков, активная роль государства заключается в следующем. В фазе спада увеличивается дефицит бюджета снижением уровня налогообложения и ростом объемов государственных расходов. При этом государство стимулирует развитие конкурентоспособной производственной сферы и закладывает предпосылки для перехода к положительной динамике экономики.
В фазе экономического роста происходит повышение уровня налогообложения и уменьшение объемов финансирования государственных программ, дефицит сокращают с целью компенсировать сальдо бюджета, которое выросло в течение предыдущих фаз экономического цикла. Таким образом, обеспечивается сбалансированность бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В то же время независимо от состояния экономики среди главных целей – долгосрочное финансирование человеческого и технологического развития.
Современные тенденции финансово-экономического кризиса, связанные с мало управляемым развитием событий, подтвердили, что попытки использования стабилизационного фискального механизма не всегда оправдывают ожидания. Как отметил президент Франции Николя Саркози „…нестабильность и беспорядок будут усиливаться, если мы не адаптируем унаследованные из прошлого международные институты к реалиям XXI века”.
На наш взгляд, требуют дальнейшего усовершенствования механизмы стабилизации, встроенные в бюджетную систему, а также наднациональные нормы формирования и реализации бюджетных политик разных стран.
Рассмотрим бюджетные показатели Украины в 2005-2007 годах, приведенные статистические данные динамики ВВП, доходов и расходов, государственного долга в составе государственного бюджета. Несмотря на неоднократную корректировку, практически все фактические значения показателей существенно отличаются от прогнозных.
В 2005 году при значительном замедлении роста ВВП (факт 102,7% против 105,0 и 108,6 первого и уточненного прогноза) план по расходам не выполнен на 7,7 млрд. грн., по доходам на 1,6 млрд. Таким образом, искусственно снижен дефицит бюджета на 5,6 млрд. гривен. В 2006 году фактические темпы роста ВВП практически совпали с окончательным вариантом плана 107,3% против 107,0.
При перевыполнении плана по доходам на 2,8 млрд. гривен, расходы недофинансированы на 9,2 млрд. гривен. И, как следствие, дефицит бюджета в 2006 году также уменьшен против плана на 12,5 млрд. В 2007 году наблюдался рост ВВП на уровне 107,6%, он почти совпал с предпоследним вариантом плана (107,0) – на 1,1% выше последнего.
Дефицит бюджета уменьшен на 16,3 млрд. грн. против плана, расходы недофинансированы на 13,6 млрд. грн., доходы выше плана на 1,7 млрд. В течение исследуемого периода даже при перевыполнении доходов бюджета расходная часть бюджета систематически была недофинансирована.
Такая практика, очевидно, не в пользу распорядителей бюджетных средств. А уменьшение дефицита бюджета за время роста экономики, возможно, было бы достичь за счет более стремительного роста доходов.
Угрозы стабильности и перспективам в развитии экономики, вытекающие из мирового финансового кризиса, требуют немедленного внесения изменений в бюджетную политику 2008-2009 и последующих лет.
Как известно, сущность цели долгосрочного финансирования заключается в том, что государство определяет долгосрочные приоритеты бюджетной политики и концентрирует финансовые ресурсы на финансировании развития стратегически важных направлений социальной и экономической политики, что, в конечном итоге, дает возможность выйти из кризиса и перейти к фазе развития, обеспечив при этом циклически сбалансированный бюджет.
Установление приоритетов бюджетной политики на средне- и долгосрочную перспективу позволяет осуществлять системную оценку достижения целей бюджетной политики, определенных при подготовке и выполнении бюджетов прошлых периодов, с учетом достигнутого уровня социально-экономического развития страны и отдельных секторов экономики, а также изменений во внешней и внутренней экономической среде.
На базе проведенного анализа оказывается возможным корректировать приоритетные направления бюджетной политики при подготовке бюджетов последующих периодов.
Современное государство встает перед проблемой выбора стратегии экономического развития, предусматривающей оптимальное сочетание социальных и экономических программ – „Стратегий роста для борьбы с бедностью”.
В последние годы идут дискуссии относительно оптимального соотношения размеров социальных и инвестиционных расходов бюджета. В условиях кризисных ограничений социальная направленность бюджета считается несовместимой со стратегией и бюджетом экономического роста. Часто утверждается взаимозависимость между уровнем экономического роста, достигаемым, в частности, и государственными инвестициями, и социальным равенством.
Предполагается, что благодаря более высоким темпам экономического роста увеличиваются возможности бюджета финансировать социальные программы.
С другой стороны, „…в определенной степени противопоставление росту — бедность представляется бессодержательным процессом». В частности, в развитых странах наблюдается меньшая дифференциация доходов, в отличие от большинства развивающихся стран, которые демонстрируют высокие темпы экономического роста с увеличением разрыва в распределении доходов.
Согласно традиционному пониманию принципов бюджетного процесса расходы бюджета — это средства, направляемые на осуществление программ и мероприятий, предусмотренные соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возврат излишне уплаченных в бюджет сумм.
В то же время бюджетное регулирование как главный государственный институциональный регулятор не может не иметь выраженный целевой характер и ориентироваться на критерии выборочного и приоритетного финансирования.
Делать одновременно унифицированные социальные выплаты популистского содержания и проводить целевое финансирование невозможно, ведь эффективная бюджетная политика не может иметь ничего общего с заигрыванием с электоратом, что мы можем наблюдать сегодня. Она должна базироваться на идее роста доходов населения не за счет проинфляционных выплат, а скорее за счет роста ВВП. Рассмотрим расходы сводного бюджета Украины в 2000 -2007 годах в процентах к ВВП 2000-2007 годов.
В 2004 году существенный рост социальных выплат через бюджетную политику оказывал положительное комплексное действие, связанное с повышением уровня благосостояния граждан и ростом экономического развития государства.
В 2005 году чрезмерная социализация бюджета привела к ухудшению и угнетению практически всех основных макроэкономических индикаторов. По итогам 2005 года прирост доходов населения (на 39,1%) значительно опережал рост реального ВВП (2,7%).
При этом затормозился также рост промышленного производства, строительства и экспорта, практически приостановились капитальные вложения и инвестирование в основной капитал. Не подкрепленная экономическим развитием «социализация» бюджета лишь временно решала задачу повышения благосостояния населения, поскольку она не базировалась на адекватном расширении объемов производства и повышении производительности труда.
Даже при таких результатах, в основных направлениях бюджетной политики на 2006 год был вновь задекларирован „опережающий рост реальных доходов населения по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта”. Еще один пример.
При задекларированной на 2005 год цели, предусматривавшей, что „темпы роста минимальной заработной платы должны превышать темпы роста других минимальных социальных выплат и доплат” реализация бюджетной политики привела к тому, что структура доходов граждан резко ухудшилась.
Если в 2004 году 59% доходов граждан составляла заработная плата, прибыль и смешанный доход, то в 2005 году – только 57%. Соответственно, возросла зависимость населения от социальной помощи: с 38,2% – в 2004 году до 39,7% на 01.01.2006 года.
Следовательно, вместо создания условий для продуктивного труда и достойной его оплаты нивелировалась стимулирующая роль заработной платы. Вышеизложенный материал свидетельствует об отсутствии действенных индикаторов, которые должны сигнализировать о необходимости корректировки бюджетной стратегии.
Анализ отраслевых целевых ориентиров расходования бюджетных средств на 2000-2008 годы показывает, что каждый год эти ориентиры менялись.
Если, например, среди приоритетных направлений бюджетной политики на 2000 год была определена поддержка угольной отрасли, агропромышленного комплекса, производства сельскохозяйственной техники, строительства жилья, топливно-энергетического комплекса, науки, инноваций и инвестиций, кредитования и удешевления кредитов.
А также жилищно-коммунального сектора, охраны окружающей природной среды, то уже на 2001-2002 годы среди приоритетных направлений остались только топливно-энергетический комплекс, угольная отрасль и наука.
Бюджетная поддержка топливно-энергетического комплекса декларировалась как приоритетная только на 2000, 2002, 2006, 2007 и 2008 годы. О наличии последовательной бюджетной стратегии поддержки указанного направления можно говорить лишь в течение последних трех лет.
В декларации целей и задач бюджета на 2008 год одним из основных направлений предусматривалась поддержка производства сельскохозяйственной техники. Без сомнения, указанное направление является чрезвычайно актуальным. Ведь, например, сбор нынешнего рекордного урожая зерновых был под угрозой вследствие недостаточности уборочной сельскохозяйственной техники.
Постановка этой проблематики была освещена еще при определении основных направлений бюджетной политики на 2000 год. И лишь на 2006 год указанное направление вновь нашло свое отражение в бюджетных целях, да и то – финансировалось в значительно более низких объемах, чем было предусмотрено в бюджете.
Если бюджетная программа «Государственная поддержка отечественного машиностроения для агропромышленного комплекса» в 2006 году была профинансирована на 99,2% от запланированного уровня, то программа поддержки инноваций и инвестиций, в том числе отечественного машиностроения для АПК – лишь на 37,6 процента.
Аналогичная ситуация и в таких отраслях как ракетно-космическая, самолетостроение и судостроение.
Поэтому неотложными задачами для правительств является осуществление дополнительных мер, которые должны обеспечить существенное расширение финансовой базы, прежде всего — за счет ускорения темпов производства и использования благоприятной внутренней и внешнеэкономической конъюнктуры, углубления бюджетной реформы.
Критерием эффективности бюджетной реформы должно стать конструктивное влияние бюджетов на реализацию базовых задач экономических и социальных преобразований, как в среднесрочной, так и долгосрочной перспективе.
Согласно мировой практике бюджет должен стать основным инструментом экономической политики. Прежде всего, он должен способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики, укреплению политической и социальной стабильности в стране.
Приоритетами развития бюджетной политики следует считать сохранение общеэкономического равновесия, обеспечение сбалансированности и, вместе с тем, социальной направленности бюджета в условиях уменьшения налогового бремени, снижения высокой долговой нагрузки при ограниченной возможности привлечения внешних ресурсов.
Политика государства на международных финансовых рынках должна формироваться с учетом приоритетности погашения внешнего государственного долга, а не привлечения новых заимствований.
Все виды долгосрочных займов органов государственной власти, включая заимствования на рынке государственных ценных бумаг и еврооблигаций, должны направляться на увеличение инвестиций, тем самым должна быть создана основа для полного и своевременного обслуживания государственного внешнего долга.
В то же время целесообразно, чтобы размер внутренних заимствований определялся исходя из оптимального варианта заимствований на внешнем рынке и с учетом необходимости уменьшения нагрузки на внутренний финансовый рынок с целью направления свободных средств субъектов хозяйствования в реальный сектор и создания условий для активизации инвестиционного процесса во всех отраслях.
Большое значение для формирования бюджета в целом имеет динамика инвестиций в экономику. С точки зрения бюджета государства, активизация инвестиционной деятельности, постоянный рост инвестиционных расходов на экономику проявляется через влияние инвестиций на базу налогообложения.
Прямым следствием активизации инвестиционной деятельности является расширение базы налогообложения практически всех налогов, сборов, обязательных платежей, а потому рост инвестиций является стабильной стратегической предпосылкой формирования достаточных финансовых ресурсов государства в форме налоговых поступлений.
В исследовании отражена динамика основных показателей социально-экономического развития Украины в 2004 -2007 годах.
Активное влияние бюджетной системы на финансовые связи и потоки между различными секторами экономики является необходимым условием для обеспечения стабильных и высоких темпов экономического роста. Формирование эффективной институциональной среды в соответствии с условиями современного инновационного развития, научно-технического прогресса, становления информационных систем является главным в проведении взвешенной бюджетной политики.
Реализация этой цели предстает фактором динамичного социально-экономического прогресса, гарантом безопасности и независимости страны, условием стабильности и эффективной жизнедеятельности общества, достижения успеха в глобальной конкурентной борьбе, противостояния экологическим неурядицам.
Задачи повышения жизненных стандартов в стране, обеспечения благоприятных позиций на мировом рынке предусматривают (при выработке и реализации бюджетной политики) учет задач последовательного и научно обоснованного формирования спроса на инновации со стороны отечественного производства и социума в целом.
А также финансирование опережающего развития фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок, совершенствование рамочных основ хозяйственной деятельности, доработки соответствующей нормативно-правовой базы.
Для современной социально-экономической системы бюджетная политика среди совокупности государственных финансовых рычагов макроэкономического регулирования предстает действенной цепью оптимизации развития.
А с точки зрения участия в системе международного разделения труда, в глобальной экономике – инструментом улучшения национальных конкурентных позиций, как с точки зрения макроэкономического комплекса в целом, так и учитывая интересы частных агентов мирового рынка.
Конкурентной силой является форсированное увеличение инновационного потенциала в соответствии с новой ролью человеческого фактора, соотношения науки и производства. В таком контексте именно бюджетная политика является ключевым инструментом формирования информационного общества через расходы на образование, науку, инициацию технологических кондоминиумов, научно-технических проектов.
Следует добавить, что имманентными элементами стратегии формирования совокупного человеческого капитала нации является все то, что способствует полноценному развитию и реализации творческого потенциала личности, включая медицину, развитие культурных центров, искусства.
Это соответствует тенденции усиления институтов государственного вмешательства, даже переносу «центра государственного влияния на институциональную и управленческую деятельность на всех уровнях народнохозяйственного комплекса» благодаря чему наиболее успешные рыночные государства стимулируют инновационные, авангардные технологические процессы.
Долгосрочные, среднесрочные и годовые программные документы, определяющие основные направления бюджетной политики, должны быть последовательными, согласованными и непрерывными, обеспечивать инновационную ориентацию развития.
Главным критерием традиционного макроэкономического регулирования с позиции обеспечения экономического роста и социального развития общества является уровень перераспределения ВВП через бюджет.
Соблюдение оптимального уровня соотношения «бюджетные доходы — ВВП» является важным для формирования условий для устойчивого экономического роста.
В годы экономического подъема его следует рассматривать во взаимосвязи с темпами роста ВВП и в соответствии с потребностями государства в условиях реформирования налоговой системы. Поэтому доля доходов бюджета в ВВП, на наш взгляд, должна быть достаточно высокой, но не настолько, чтобы превратиться в тормоз развития и проведения структурных реформ.
Мировой опыт показывает, что стабильным налоговым системам свойственна весомая доля доходов бюджета в ВВП. Так, например, в течение последнего периода соответствующие показатели достигали таких величин: в Германии — 31,4%, Великобритании – 36,5%, Швеции – 40,1%, Франции – 41,9%, Бельгии – 43,9%, Нидерландах – 46,1%.
В Украине, по данным Госкомстата в 2000-2007 годах удельный вес доходов сводного бюджета в ВВП составлял 28,9-30,8%, что в целом соответствует мировым тенденциям. Этот показатель характеризует экономические отношения, возникающие между государством, юридическими и физическими лицами в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов, и отражаются, прежде всего, в формировании доходов сводного бюджета.
Формой проявления этих экономических отношений являются установленные законодательством Украины различные виды поступлений от уплаты физическими и юридическими лицами налогов, сборов и других обязательных платежей, поступлений из других источников в бюджетную систему, а материальным воплощением – денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.
Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости ВВП между субъектами экономики, с другой – выступают объектом дальнейшего распределения сосредоточенной в распоряжении государства его доли, поскольку она используется как для формирования государственного бюджетного фонда, так и местных бюджетных фондов согласно административно-территориальному разделению страны.
Выводы
1) Бюджетная политика является ключевым инструментом финансирования инвестиций в технические, институциональные инновации, в человеческий капитал, что значительно повышает конкурентоспособность национальной экономики;
2) Бюджетная политика должна обеспечивать комплекс положительных факторов, которые способствуют улучшению параметров рыночной деятельности, инновационной активности, товарной диверсификации на международных рынках, в конечном итоге глобальной рыночной экспансии;
3) Важным измерением конкурентоспособности является формирование с помощью бюджетных рычагов социального профиля информационной экономики, класса инноваций, широких слоев социума, которые заинтересованы в инновациях и которые формируют спрос на инновации;
4) В современных условиях функция перераспределения ВВП через бюджет приобретает совершенно новое значение. Фискальную политику следует ориентировать на стимулирование предпринимательской активности и поиск новых форм государственно-частного партнерства в инвестировании транспорта, инфраструктуры и тому подобное.
Антикризисные механизмы должны предусматривать создание стабилизационного фонда для поддержания финансовой устойчивости экономики, сокращение расходов, в том числе социальных, текущей сбалансированности бюджетов всех уровней;
5) В Украине усилились негативные тенденции непоследовательности в разработке и реализации бюджетной политики, о чем свидетельствуют значительные отклонения фактических бюджетных показателей от запланированных. И это несмотря на их корректировку до четырех раз в год, а также преимущественное направление бюджетных расходов на текущие цели и низкий уровень инвестиционной активности государства;
6) Бюджет Украины не полностью выполняет функцию финансового обеспечения целей социально-экономического развития страны, имеющих стратегический характер и направленных на укрепление конкурентных преимуществ государства;
7) Главным в дальнейшем реформировании бюджетной политики будет укрепление законодательной базы о государственном бюджете. Надежные правовые нормы должны регламентировать формирование и расходование бюджетных средств, бюджетный процесс должен происходить исключительно согласно бюджетным законам.
В наполнении бюджета должны участвовать все субъекты хозяйственной деятельности, а государственные финансы – ориентироваться на выполнение, как фискальной функции, так и стимулирующей и регулирующей.
Дальнейшие исследования должны быть направлены на изучение механизмов конкурентоспособного бюджетного регулирования в условиях регионализации международного экономического сотрудничества. А также на развитие теоретических и прикладных основ использования бюджетных инструментов в государственных институтах регулирования на национальном и на международном уровне.
Есть потребность отдельного сосредоточения научной мысли на проблемах наднационального регулирования опасных уровней дефицита/профицита государственного бюджета, с точки зрения возможных кризисных последствий.
Автор: Т.И. Ефименко, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ГУ «Институт экономики и прогнозирования НАН Украины“
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.