В 2016 году Украина одной из первых подписала и ратифицировала Парижское соглашение, выполнение которого должно предотвратить наихудший сценарий глобального потепления. Но пока это не помогает ни миру в целом, ни конкретно нам – выбросы парниковых газов продолжают расти, а значит, растет и температура на планете. Чтобы повлиять на ситуацию, в прошлом году начали разрабатывать новые инструменты по рекомендациям конференции сторон Рамочной конвенции ООН.
Если ничего не изменить, к 2040 году температура на Земле повысится на 1.5 °С над доиндустриальным уровнем – человечество ждет дефицит пищи, исчезновение видов, засуха, пожары, наводнения, повышение уровня моря и миллиарды долларов убытков.
Украина также может пострадать от засух, наводнений и поднятия уровня моря. Климатические зоны уже сдвинулись так, что на Юге – полупустыня, а Полесье исчезает. При этом в рейтинге климатической политики Climate Change Performance Index 2021 Украина продолжает опускаться – сейчас мы уже на 20 месте.
В прошлом году в декабре на Международном саммите климатических амбиций президент Владимир Зеленский уверял, что Украина стремится к углеродной нейтральности и активизирует сотрудничество с ЕС в направлении противодействия изменению климата. Однако это может остаться на этапе разговоров и обещаний то ли из-за нехватки политической воли, то ли из-за отсутствия денег.
LB.ua объясняет, на что опирается климатическая политика Украины, какие она имеет цели и пытается ли их достичь.
Чего от нас ждут?
Климатическая политика в целом имеет два направления – уменьшение выбросов, чтобы предотвратить более сильный нагрев планеты, и адаптация к неизбежным изменениям климата, вызванным уже нынешним нагревом. Цель таких мероприятий — углеродная нейтральность, то есть выброс такого количества парниковых газов, которые поглощают растения и микроорганизмы. Значит, достижение баланса, ранее нарушенного человеком.
Внутреннее законодательство в сфере климатической политики Украины ориентируется на международные обязательства, которые взяло на себя государство.
Прежде всего, это соглашение об ассоциации Украина-ЕС. Климатические обязательства прописаны в разделе об экономическом сотрудничестве – глава 6 «Окружающая природная среда», что предусматривает институциональные реформы в сфере охраны окружающей среды. Приближение законодательства Украины к европейскому определяют регламенты и директивы приложения ХХХ соглашения.
Приложение также предусматривает имплементацию Киотского протокола – документа, определяющего квоты на выбросы для отдельных государств. Цель можно свести к двум пунктам – уменьшить количество выбросов парниковых газов и не допустить разрушения экосистем.
План мероприятий по исполнению соглашения утвердило Постановление КМУ в 2017 году. Для начала в Украине внедрили европейскую модель ОВД (оценка воздействия на окружающую среду, что касается отдельных проектов – ЗУ «Об ОВД») и СЭО (стратегическая экологическая оценка, что касается внедренных политик и планов – ЗУ «О СЭО»). В дальнейшем создавали документы и законы, регулировавшие государственную политику: стратегии (преимущественно до 2030 года), планы к ним и законы, позволяющие их воплотить.
Другой определяющий документ — Парижское климатическое соглашение. Страны — подписанты определяют, на сколько сокращают выбросы парниковых газов по сравнению с 1990 годом – это называют национально определенным вкладом (НВВ). НВВ Украины — сократить выбросы на 60% по сравнению с 1990 годом.
Эксперты назвали его «критически неудовлетворительным», ведь по сравнению с нынешним уровнем количество выбросов парниковых газов даже росло. Сейчас уже 1,5 года работают над НСП-2. Обсуждаемая цель – к 2030 году достичь уровня выбросов в 35% от тех, что были в 1990 году (на 10% ниже нынешнего).
Также Украина выразила готовность присоединиться к Европейскому зеленому курсу (ЕЗК) – новой политике по смягчению последствий изменения климата – подписала с ЕС соглашение «Климатический пакет для стабильной экономики в Украине». В 2019 году Зеленский издал указ «О целях устойчивого развития Украины на период до 2030 года», тогда же появился закон «О стратегии экологической политики».
Стратегии без последствий
Создавать действенные планы можно, имея достаточно данных. В Украине информация о загрязнении окружающей среды есть не во всех секторах. Например, в Национальном кадастре антропогенных выбросов указаны данные по секторам экономики, однако не указаны компании, которые их производят.
Похожая проблема со строительным сектором – нет реестра зданий по энергоэффективности, что позволило бы спланировать модернизацию. Изменения в этом секторе являются критически важными: около 40% выбросов СО2 в Украине – следствие строительства и эксплуатации, энергия из не возобновляемых источников идет на отопление и горячую воду для населения. При этом до 40% тепла теряется в устаревших теплосетях.
К 2060 году количество зданий в Украине может увеличиться вдвое. Уже сейчас надо провести термическую модернизацию для более 18 000 домов, построенных в 1970-х и более 22 000, построенных в 1980-х годах. Но средства в бюджете на это не предусмотрены.
На правительственном портале есть отчет о работе в сфере охраны с осени 2019 до осени 2020. Основной массив – стратегии и планы, над которыми то работают, то начинают работу. И проблема в том, что подобные документы так и остаются на бумаге – их не воплощают в реалии.
Например, в прошлом году истек срок действия Национального плана действий по энергоэффективности и Национального плана действий по возобновляемой энергетике, и выполнили ли их – неизвестно. Также расчеты показывают, что Украина может достигнуть углеродной нейтральности к 2070 году. Но в Стратегии экономического развития утвердили 2060 год, а в Минэкономразвития рассматривают 2050. На это обращает внимание Евгения Засядько из организации «Экодия»:
— Документы ждут срока окончания, создают новый документ с обновленными данными на более долгий срок — и все повторяется. Не понятно, в чем смысл создания таких документов. При этом, например, стратегия низкоуглеродного развития просто утверждена Постановлением КМУ и не имеет силы на государственном уровне. Мы просто отчитались международным партнерам, что одни из первых приняли такой документ, но он не играет роли в политике. Так же не проработано взаимодействие центральной и местной власти, стратегии оторваны от реалий.
Работу Украины с климатической и экологической составляющей в прошлогоднем отчете Европейской комиссии назвали медленной. Также комиссия заметила проблемы в законодательстве: закон, регулирующий добычу янтаря, не соответствует европейским обязательствам, экологическую инспекцию не реформировали. А запланированные НВВ-2 к Парижскому соглашению и Национальный план по климату и энергетике так и не приняли в 2020 году.
Так же есть проблема с урегулированием землепользования и лесничества. В прошлом году в этой сфере выбросы впервые превысили поглощение парниковых газов. В Украине климат становится более сухим, и распоряжение КМУ «Об одобрении стратегии орошения и дренажа в Украине на период до 2030 года» может ухудшить ситуацию – простое увеличение объемов орошения может стать причиной засоления и эрозии почв. А Единую комплексную стратегию развития сельского хозяйства и сельских территорий (2015-2020 гг.) с целью уменьшить выбросы парниковых газов на 20% так и не воплотили.
Так же имеются проблемы и в секторе транспорта. В январе 2021 года количество автомобилей в Киеве впервые превысило 400 на 1000 жителей и жительниц. Авто вызывают около 8% выбросов парниковых газов. В ЕС работают над тем, чтобы к 2050 году выбросы снизились на 80-100% по сравнению с показателями 1990 года. Однако в Украине законодательство наоборот становится более лояльным к владельцам авто: отменили экологический налог, облагают налогом новые модели, продуцирующие меньше выбросов.
При этом Национальная транспортная стратегия до 2030 года предлагает увеличить долю общественного и электротранспорта, долю применения альтернативных видов топлива и электроэнергии до 50%, стимулировать велосипедное движение, ввести дорожные сборы для «не-зеленых» авто и налоги для компенсации вреда окружающей среде. Рекомендуют изменить структуру пользования транспортом так, чтобы только 10% передвижений осуществлялись частными автомобилями. Нынешними темпами воплотить это сложно.
Сейчас в Украине разрабатывают национальную стратегию адаптации к изменению климата. Антонина Платонова, главный специалист отдела политики адаптации к изменению климата и климатической отчетности Министерства защиты окружающей среды и природных ресурсов, говорит, что ее отдел из трех человек создали в прошлом году именно для разработки стратегии. В феврале документ выставили на обсуждение, и сейчас ждут замечаний от других министерств. На создание имели полгода.
— Такие темпы из-за сроков в указе президента, — объясняет Антонина Платонова. — До подписания говорили только об адаптации, а в указе уже говорилось еще и об экологической безопасности, что не всегда тождественно. Сейчас это стратегия только по климатическим вопросам. Ее задача – ввести в законодательство понятие адаптации документ общий, рамочный.
Пока не подписана стратегия, нельзя принимать план мер к ней. Антонина Платонова признает, что имплементировать разработанные документы не всегда удается:
– От споров о реальности изменения климата мы пришли к стратегиям борьбы и адаптации. Самое важное — донести это до регионов, потому что на этом уровне проблему не всегда понимают. Хотя раньше климат не входил в приоритетные темы, а сейчас о нем, наконец, начали говорить на самом высоком уровне.
Климатическая политика Украины действительно только начала появляться — после 1990 года государство действительно резко сократило количество выбросов парниковых газов, но произошло это из-за распада СССР и коллапса рынков, на которые ориентировалась украинская экономика. Поэтому в «нулевые» объемы выбросов начали расти. Это вызвало мнение, что экономический рост невозможен без наращивания вредной промышленности. Однако в 2018 году впервые за время независимости количество выбросов уменьшилось, а экономические показатели выросли.
Оксана Алиева, координатор программы «Изменение климата и энергетическая политика» Фонда им. Генриха Белля, объясняет, что грамотно сформулированная климатическая политика дает преимущества экономике – например, модернизируются сектора энергетики и промышленности, которые в Украине в основном устаревшие.
При этом модернизировать украинскую инфраструктуру относительно дешевле, чем в развитых странах, ведь чтобы улучшить уже имеющееся оборудование, им придется прибегать к более серьезным инновациям. ЕЗК, к которому Украина выразила желание присоединиться, прежде всего, является стратегией экономического развития, в центре которой стоит противодействие изменению окружающей среды. «Зеленая» экономика потребует не меньше рабочих мест, чем традиционная, но процессы будут более высокотехнологичными, и не будут создавать рисков для здоровья.
При этом энергоемкость ВВП Украины высокая, есть большой потенциал к сокращению количества выбросов парниковых газов. Согласно Национальной стратегии, Украина стремится достичь углеродной нейтральности к 2060 году, и это возможно.
— Но в секторальных политиках и их внедрении для Украины – огромный провал. Климатическая политика очень слабо интегрирована, – говорит Оксана Алиева. — Экологических норм не придерживаются в сельском хозяйстве, «зеленая» энергетика остается на уровне разговоров, потому что до сих пор не провели аукционы для создания новых «зеленых» станций, в прошлом ретроспективно снизили «зеленый» тариф, из-за чего инвестиции в эту сферу упали от 4,1 миллиардов долларов до 1,4 миллиардов долларов.
Так же не воплощают государственную концепцию трансформации угольных регионов. При этом на шахты в бюджете на 2021 год заложено около 4,5 миллиарда гривен, а на Фонд энергоэффективности – ноль. Оксана Алиева говорит:
– Мы одни из первых ратифицировали Парижское соглашение, но необоснованно долго разрабатываем НСП-2. Приняли закон о верификации парниковых газов, но сейчас для сокращения выбросов не делают ничего. Вроде и имеем цель, но не имеем плана первых шагов к ней. И чем дальше мы это откладываем, тем дороже это будет стоить.
Сколько это стоит
Вопрос климатической политики — это вопрос денег. Во-первых, глобальное потепление влияет на экономику. Согласно худшим прогнозам, через десятилетия мир может потерять до 50% ВВП из-за разрушительного влияния изменения климата. Во-вторых, адаптация к изменению климата и переход к углеродно-нейтральной экономике дорого стоят. Правда, платить придется в любом случае – либо за подготовку к действиям, или за последствия бездействия.
Чтобы стимулировать переход к «зеленой» экономике, в ЕС внедряют несколько механизмов. Например, повышенный налог на выбросы CO2. Благодаря нему к 2030 году можно будет сократить выбросы на треть, ведь предприятия будут инвестировать в модернизацию, чтобы не терять прибыли. В МВФ предлагают ввести налог на уровне $70. В Украине же такой налог самый низкий в мире – 10 гривен за 1 тонну.
Илья Еременко, председатель совета Украинской климатической сети говорит, что сумма 10 гривен экономического обоснования не имеет. Еще три года назад налог составлял 37 копеек за тонну, что ничтожно мало.
– Для предприятия, что 37 копеек, что 10 гривен – разницы нет, – говорит он. – Украине вообще рекомендуют установить налог не ниже 4 евро за тонну – только тогда этот инструмент будет действенным.
Другой налог — углеродный торговый барьер — является составляющей ЕЗК. Он будет выше для товаров, изготовление которых вызывает больший выброс парниковых газов. Поэтому компаниям придется либо платить налог и терять прибыль, либо же те средства инвестировать в модернизацию производства. Украинские товары в Европе дешевле, чем тамошние, и если налог заработает, они, более «грязные по углероду», подорожают и европейский рынок станет невыгодным. Сейчас Украина планирует начать консультации с Еврокомиссией по применению налога.
Кроме консультаций, от ЕС ожидают и финансовой поддержки, говорит Евгения Засядько.
— В 2021 году на адаптацию к изменениям климата заложили мало средств, мы имеем недофинансирование. Например, суммарное капиталовложение в энергоэффективность зданий в 2018 году было 2,1 миллиарда гривен. А для тепловой модернизации хотя бы 30% многоквартирных домов надо 40 миллиардов. Да, Европа заинтересована в том, чтобы все страны двигались к климатической нейтральности, но вряд ли они просто так будут давать нам деньги. Мы и сами должны за это платить, но пока этого нет.
Финансирование по реализации климатической политики помогло бы действовать на опережение. В ЕС подсчитали, что 1 евро, вложенное в предотвращение наводнения, позволяет сэкономить 6 евро на ликвидацию последствий. А эффективная система обнаружения возгорания предотвратила бы прошлогодние пожары. На их ликвидацию выделили как минимум 2,7 миллиарда гривен. Евгения Засядько убеждена, что сумма должна была быть еще больше хотя бы из-за компенсации аграриям на Юге, которые пострадали от погоды.
Что же до того, сколько должна заплатить Украина, выводы можно делать по моделированию затрат для расчета НСП-2. В отчете по моделированию указано, что необходимые климатические практики и мероприятия до сих пор не внедрены, но Украина еще может стать углеродно-нейтральной к 2070 году, если будут предприняты системные меры. Иначе экономика станет не конкурентоспособной, а активы государства будут устаревшими.
Базовый сценарий, при котором Украина все-таки внедряет взятые на себя обязательства, будет стоить около 600 миллиардов евро инвестиций. Комбинированный сценарий, что поможет к 2070 году достичь углеродно-нейтральной экономики, стоит не значительно дороже – до 850 миллиардов евро. Но при этом будет расти ВВП.
– Если откладывать это на дальнейший срок, будет как с домом, за которым не следили 10 лет и решили сделать ремонт – придется потратить сразу большую сумму, – говорит Оксана Алиева. — Например, для 12 из 15 блоков АЭС уже был пролонгирован срок эксплуатации. Но накоплений в фонде вывода из эксплуатации не хватит даже на один блок. Если не действовать сейчас, будут расходы и на субсидирование, и на восстановление инфраструктуры, и на охрану здоровья.
Нехватка политической воли
Согласно Концепции «зеленого» энергетического перехода, страна уже через 30 лет должна достичь климатической нейтральности за счет перехода на «зеленую» энергетику и сокращения добычи угля и кокса на 75%. Однако удастся ли это – неизвестно. В моделировании для НВВ-2 назван 2070 год, то есть для выполнения концепции на самом деле надо на 20 лет больше.
Динамика неутешительная – Украина имплементирует нормы Третьего энергетического пакета директив ЕС, в то время как уже есть четвертый, «Чистая энергия для всех европейцев», что акцентируется на «зеленой» энергетике.
Изменить «зеленую» энергетику в Украине могла бы Энергетическая стратегия на период до 2035 года. Однако ее разработали не на основе моделирования рынка, а на основе экспертных мнений, что не дает точных прогнозов. «Зеленая» энергетика могла бы заменить угольную и атомную, которые наносят вред окружающей среде и являются опасными.
Однако существующая в Украине модель поддержки ВИЭ (возобновляемых источников энергии) не позволяет получить полноценный эффект от увеличения ее доли: государство выкупает всю «зеленую» электроэнергию, цена на уголь и атомную генерацию искривлена, поэтому конкуренция отсутствует. Когда операторы станций ВИЭ гарантированно продают энергию государству, стимул к более качественной интеграции в энергосистему отсутствует.
Так же не способствуют заявленному переходу к углеродной нейтральности субсидии на производство и потребление ископаемой энергии. Правда, на уровне отдельных городов, подписавших Соглашение мэров, использование ВИЭ в общинах стимулирует (например, в Житомире или Славутиче).
Больше всего выбросов парниковых газов производит сжигание ископаемого топлива — в 2018 году это было 66%. Просто отказаться от него нельзя, так как пострадают люди, работающие в этой сфере. Постепенная замена ископаемого топлива на ВИЭ требует уже сейчас начинать строительство новой системы. Но, по словам Евгении Засядько, этого не делают, более того, планируют строить два реактора ХАЭС на старых советских платформах.
В условиях глобального потепления реакторы, которые надо охлаждать, становятся опасными — в прошлом году во Франции из-за перегрева даже остановили работу нескольких.
Один из инструментов перехода к меньшему количеству выбросов – торговля квотами на выбросы парниковых газов. В Украине рынок планируют запустить к 2025 году. Однако пока базы для этого нет.
Чтобы внедрить механизм, надо иметь систему мониторинга — закон об этом только что приняли, поэтому первая отчетность по нему будет только в 2022 году. Только после этого можно будет понять, каковы реальные выбросы из каждого сектора и какие квоты устанавливать. Илья Еременко объясняет, что если рынок квот запустят, их будет определять государство. Крупные предприятия либо будут платить штрафы, либо покупать квоты.
– Это старая идея еще со времен Киотского протокола, где такие торги осуществляются между странами, – говорит Илья Еременко. – Но это привело даже к увеличению выбросов. На национальном уровне будут те же самые проблемы. К тому же, не известно, как определить квоты для предприятий. Я видел просто дикие предложения, чтобы это делал один чиновник. Это создает коррупционные риски.
У нас нет институционального постоянства, поэтому не думаю, что рынок запустят в 2025 году. А вообще эта система работает в паре с налогом на выбросы: налог платят малые предприятия, а большие между собой торгуют квотами. Дизайн системы зависит от структуры экономики. В Украине с этим может быть проблема, потому что на рынке есть монополисты – ДТЭК суммарно продуцирует больше всего выбросов, и, по сути, будет торговать с дочерними компаниями, то есть с собой.
Сейчас так же есть проблемы с «зеленой» энергетикой. ВИЭ покупает у государства предприятие – «Гарантированный покупатель», и с наценкой продает на рынке. «Зеленая» энергетика стоит дороже, чем традиционная. Но поскольку энергию продают сразу, не накапливая, есть технологическое ограничение на долю «зеленой» в системе, которая генерируется неравномерно.
Чтобы увеличить долю ВИЭ, надо иметь большие маневровые мощности электросети. И при этом угольные станции должны быть самоокупаемыми, чтобы не закрыться и на случай перебоев с «зеленой» энергетикой подстраховать систему.
Но рынок ВИЭ в Украине не развивается необходимыми темпами. С одной стороны, из-за непредсказуемости – например, снижение «зеленого» тарифа напугало инвесторов. С другой — из-за нехватки политической воли для уменьшения доли ископаемого топлива, в том числе из-за энергетического лобби.
— Если закрыть угольные электростанции, их владельцы не будут зарабатывать, – говорит Илья Еременко. – Владельцы этой отрасли влияют на депутатов и министерства. Из-за олигархизации энергетики нет правил игры на рынке и здоровой конкуренции. Политически можно противиться этому изменению до определенного предела, но со временем это станет экономически бессмысленным: технологии «зеленой» энергетики станут настолько дешевыми, что вытеснят угольный сектор.
Мы уже неплохо двигаемся к доле 25% в 2035 году, хотя на момент утверждения это казалось нереалистичным. С точки зрения противодействия изменениям климата этого мало, конечно, но для Украины – много.
Согласно прописанным стратегиям, Украина может сократить выбросы парниковых газов на 72%, но денег на реализацию нет. Евгения Засядько утверждает, что по расчетам экспертного круга «Экодии» реализовать эти стратегии нереально:
– Много обещаний декларируют, но когда доходит до дела, получаем совсем ничего.
Илья Еременко добавляет, что реформы в энергетике требуют долгосрочного планирования, которого пока нет:
— В Украине не готовы платить «за климат». Переход на «зеленую» энергетику и другие климатические решения это дополнительные расходы, но они сохранят миллионы жизней по всему миру в будущем. Но ведь их – не посчитаешь.
Автор: Оксана Расулова
Источник: LB.ua
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.