Какая связь между дешевыми кредитами и исполнением судебных решений и почему реформу исполнительной службы нужно продолжать.
Большинство из нас неоднократно и с завистью к соседям по ЕС вспоминает о «жадности» украинских банкиров, которые в отличие от их европейских коллег, выдают кредиты под 20-35% годовых. А задумывались ли вы, что является настоящей причиной сверхвысоких процентов по кредиту?
Для того чтобы понять одну из важнейших причин предлагаю вашему вниманию данные из Doing Business (примечание автора: недавно Всемирный Банк сообщил о возможных неточностях в рейтингах за 2018 и 2020 годы, но в целом рейтинг дает возможность понять общую картину).
Doing Business in Ukraine
Согласно данным самого свежего рейтинга Doing Business:
стоимость взыскания задолженности по контракту в Украине составляет 46.3% от суммы задолженности, что в два раза выше, чем в странах, где выдают кредиты под 2-3% (качество исполнительного производства как завершающей стадии взыскания задолженности непосредственно влияет на этот показатель);
если должник входит в банкротство, кредиторы в лучшем случае получат 9 центов с одного одолженного доллара, что в 4-7 раз меньше, чем в развитых странах.
Ознакомившись с методологией составления рейтинга уровня исполнения контрактов, можно сделать вывод, что цифры рассчитаны исходя из самого оптимистичного сценария:
должник не противится взысканию долга и не подает апелляции на судебные решения;
все имущество должника было арестовано судом в начале судебного спора;
после вынесения решения в пользу кредитора, его исполнение происходит за счет ранее арестованного имущества.
Украинские реалии
На практике до 2016 года реальная картина могла выглядеть только так:
должник бесконечно подавал жалобы на все решения, затягивая рассмотрение дела на годы;
арест, наложенный судом, должна была выполнять Государственная исполнительная служба, в которую кредитор должен был долго обивать пороги, требуя исполнения судебного документа о наложении ареста;
арест иногда накладывали некорректно, или же используя коррупционную составляющую, его могли ненадолго снять, предоставив должнику возможность вывести имущество;
после вынесения судебного решения кредитор шел в Государственную исполнительную службу, которая месяцами и годами ничего не делала;
в конце оказывалось, что имущество должника выведено, а сам он голый и босой;
после этого кредитор начинал новую судебную тяжбу, пытаясь отменить сделки по выводу имущества должника.
В конце, процент затрат на взыскание задолженности составлял значительно большую сумму, чем указано в вышеупомянутом рейтинге Doing Business. Все эти расходы банк вынужден закладывать в сумму астрономических процентов по кредиту для порядочных заемщиков, которые исправно платят по кредитам.
Проблема касается не только банков, а каждого из нас
Неутешительную статистику исполнения судебных решений приводит и Ассоциация частных исполнителей Украины. Так, по ее данным в 2020 году принудительному исполнению органами ГИС подлежало долгов на общую сумму почти в 790 млрд. грн., но собрано было всего около 19 млрд. грн., то есть 2,4%.
Значительная часть невыполненного долга приходится на государственный/коммунальный сектор, который в Украине состоит из 17 тыс. предприятий (для сравнения: в ведущих странах ЕС их всего от 21 до 126 на страну). Только в отношении государственных предприятий насчитывается более 47 тыс. решений судов на общую сумму 50,9 млрд. грн.
Неисполнение судебных решений является наиболее распространенным предметом жалоб против Украины в Европейский суд по правам человека и составляет более 50% от общего количества выявленных ЕСПЧ нарушений.
1.52 млрд. гривен Украина выплатила по выполнению решений ЕСПЧ, начиная с 2015 года.
К примеру, по данным проекта ЕС «Право-Justice», в 2019 году не взысканными в пользу государства остались 79% административных штрафов или 1.37 млрд. гривен.
Что изменилось с 2016 года?
В 2016 году, при моем непосредственном активном участии, в Украине был введен институт частных исполнителей, а Государственная исполнительная служба получила сильного и мотивированного конкурента. Частный исполнитель – это независимое, мотивированное лицо, которое работает в условиях конкуренции и имеет право выполнять большую часть решений о взыскании задолженности и не только.
С этого времени банки, и простые граждане получили возможность значительно уменьшить расходы на процесс взыскания долгов и повысить шансы на взыскание. К сожалению, для того чтобы банки чувствовали себя защищенными и начали снижать ставки по кредитам этого мало и реформу надо продолжать.
Частные / государственные исполнители в цифрах
По данным Ассоциации частных исполнителей за 2019 год:
213 – общее количество частных исполнителей;
4472 – общее количество государственных исполнителей;
754 млн. грн. — стоимость реализованного частными исполнителями имущества;
725 млн. грн. — стоимость реализованного государственными исполнителями имущества;
18,7 млн. грн. — средняя сумма взысканий 1 частным исполнителем;
3,5 млн. грн. — средняя сумма взысканий 1 государственным исполнителем.
По данным проекта ЕС «Право-Justice» за 2019 год:
206 млн. грн. — убытки государства от деятельности государственных исполнителей (1,103 млрд. грн. поступлений исполнительного сбора минус 1,309 млрд. грн. расходов на содержание);
471 млн. грн. – налоги, уплаченные самозанятыми лицами (в том числе, частными исполнителями), при этом, государство вообще не тратит средств на их содержание.
Конечно, низкие показатели государственных исполнителей отчасти обусловлены тем, что на них возложено бремя «малозначительных» долгов (алименты, штрафы и прочее). Но, как видим, цифры доказывают, что направление движения выбрано правильно.
Опыт стран ЕС
В 23 странах Европейского Союза действуют либо полностью частные, либо смешанные системы, где работают и государственные, и частные исполнители. Все новые члены Европейского Союза имеют либо полностью частные, либо смешанные системы исполнения судебных решений.
Во всех смешанных системах частные исполнители имеют одинаковые с государственными исполнителями полномочия. И государственные, и частные исполнители имеют право взыскивать долги со всех должников в пользу всех кредиторов.
Что нужно изменить?
Судебную реформу в целом невозможно рассматривать в отрыве от реформы исполнительного производства, ведь последнее является финальной (завершающей) стадией судебного процесса. В начале запуска реформы исполнительного производства было много опасений, что частные исполнители станут инструментами для рейдеров, поэтому первый этап реформы предусматривал для частных исполнителей определенные ограничения:
ограничения по суммам долга, которые они могут взимать в зависимости от стажа работы;
запрет на выполнение решений связанных с интересами государства / государственных предприятий;
частные исполнители могли участвовать не во всех категориях дел.
Недавно Верховная рада одобрила Меморандум о взаимопонимании между Украиной и ЕС, по которому Украина получит 1.2 миллиарда евро помощи. Среди прочего, условием получения страной помощи ЕС является:
расширение полномочий частников на требования к 100 тыс. грн. против любого должника (государство и государственные предприятия) и на административные штрафы;
составление дорожной карты относительно полного уравнивания полномочий частников и представителей государства;
облегчение доступа к получению профессии частника для увеличения их общего количества;
либерализация режима дисциплинарного контроля;
цифровизация взаимодействия исполнителя и банка для быстрого ареста средств должника.
От себя добавлю, что для более эффективного исполнения судебных решений стоит также, дополнительно внести изменения в законодательство:
возложить на должника дополнительные штрафные санкции на сумму неисполненного судебного решения (т. н. «астрент»);
просмотреть и/или отменить многочисленные моратории на взыскание задолженности – например, в отношении государственных и коммунальных предприятий (кроме оборонных предприятий, которые непосредственно задействованы в обеспечении национальной безопасности и обороны государства), в отношении валютных кредитов и т. д.;
возложить выполнение решений ЕСПЧ на Государственное казначейство, разгрузив, таким образом, исполнителей – поскольку, по сути, выполнение решения ЕСПЧ против Украины фактически является лишь формальной процедурой, которая не требует инициирования отдельного исполнительного производства; приватизировать максимальное количество неэффективных государственных / коммунальных предприятий, поскольку они генерируют наибольшее количество проблемных долгов;
перестать заниматься популизмом и не брать на себя обязательства, которые не могут быть выполнены, что значительно уменьшит количество исков в ЕСПЧ против Украины;
заблаговременно заложить в государственный бюджет достаточные средства, необходимые для выполнения решений ЕСПЧ.
Как мы движемся?
Сейчас на повестке дня находятся два законопроекты, предложенные Минюстом и профессиональным сообществом частных исполнителей. Оба проекта имеют свои преимущества и недостатки. Надеюсь, что по результатам будет возможность разработать более совершенное законодательство по исполнительному производству.
При этом украинцы, наконец, получат кредиты под 2-3%, государство получит 1.2 миллиарда евро помощи ЕС, бюджет получит недополученные миллиарды за счет взыскания штрафов и экономии на содержании чиновничьего аппарата, а инвесторы получат уверенность, что украинские судебные решения – не пустой звук.
Доступ к профессии частного исполнителя
По моему мнению, первый и важнейший этап исполнительной реформы успешно состоялся. Частные исполнители работают уже более 3 лет. По данным Единого государственного реестра частных исполнителей «действующих частников» уже 242 человека (не считая 13 человек, которые приостановили или прекратили деятельность).
Надо отметить, что за последние годы профессия теряет «популярность», потенциальные кандидаты не заинтересованы в получении статуса частного исполнителя. Причин много. Государственных исполнителей сейчас работает около 4500. При этом один частный исполнитель является в 5 раз более эффективным, чем государственный. Что именно имею в виду. По данным Pravo Justice, в 2019 году 205 частных исполнителей «собрали» – 4.2 млрд. грн., 4500 государственных – 16.5 млрд. грн.
Вывод из этого простой: 1000 частных исполнителей могут покрыть всю сумму по исполнению в размере 20.7 млрд. грн. Поэтому, в свете последних событий в этом направлении, поэтапное уравнивание полномочий частных исполнителей с государственными – это единственный правильный шаг.
Учитывая такую статистику, мое мнение такое, что частных исполнителей должно быть однозначно больше. А этому поможет прозрачность и понятность доступа к профессии. В любом процессе возникают моменты, которые необходимо улучшить. Сегодня именно так.
При этом нам не надо заново изобретать велосипед. Все очень просто. Процедура доступа к профессии, сдаче экзамена, обучению, стажировке должна быть максимально прозрачной, понятной и направленной на проверку знаний, имеющих прямое и непосредственное отношение к выполнению решений. Сначала кандидаты должны сдать экзамен путем автоматизированного тестирования, которое направлено на проверку таких юридических знаний.
Этот процесс должен быть автоматизированным, чтобы максимально исключить человеческий фактор и коррупционные риски. А сами результаты должны быть публичными, чтобы каждый кандидат мог увидеть результат, ошибки и тому подобное.
Затем потенциальные кандидаты должны сами выбирать, где проходить обучение, в аккредитованных учебных заведениях или на базе Ассоциации частных исполнителей. Здесь у кандидатов должна быть свобода выбора. Стажировка также должна проводиться по выбору кандидата — либо в Государственной исполнительной службе, либо у частного исполнителя. Это будет способствовать здоровой конкуренции и улучшению эффективности подготовки будущих специалистов. В современных условиях необходимо предусмотреть возможность для кандидатов проходить онлайн-обучение.
Профессию надо популяризировать, делать прозрачной, что повысит доверие к процессу и заинтересует новых кадров.
Как стать частным исполнителем?
Сейчас, чтобы стать частным исполнителем лицо должно пройти обучение, стажировку, а затем сдать экзамен. В случае успешной сдачи квалификационного экзамена лицу выдается удостоверение частного исполнителя и, собственно, оно может начинать подготовку к осуществлению профессиональной деятельности (подыскать офис, заключить договор страхования ответственности, найти помощников).
Законопроекты, которые сейчас рассматриваются в комитете парламента, предлагают несколько иной подход к процедуре получения статуса частного исполнителя. Сразу — сдать экзамен. Прозрачная процедура сдачи экзамена, очевидно, позволяет проверить, имеет ли кандидат базовые знания для исполнения решений судов. Безусловно, перед началом осуществления деятельности будущему исполнителю необходимо получить практические навыки и опыт.
По моему мнению, проводить обучение на конкурентных началах могут как в аккредитованных учебных заведениях (вузах) или на базе Ассоциации частных исполнителей. Постепенно, если для этого будут необходимы предпосылки, это действительно может перейти в ассоциации в целом. Но пока, с целью сохранения конкуренции и минимизации «искусственного» барьера доступа к профессии, должно оставаться право выбора.
Если говорить о стажировке, то здесь подход аналогичный – в частных или государственных исполнителей на конкурсной основе. Потенциальный кандидат должен легко входить в профессию, а уже потом «слабые» будут сами «выходить из игры».
В конце концов, последним этапом является получение удостоверения и начало деятельности. Считаю положительным предложение частных исполнителей о том, что в случае, если в течение шести месяцев со времени выдачи удостоверения лицо не начало осуществлять деятельность частного исполнителя, то указанное удостоверение теряет силу.
Ведь только с практическим использованием знаний и работой исполнитель может не потерять компетенцию и навыки. Однако неосуществление деятельности в течение 6 месяцев и более очевидно будет иметь как следствие, потерю навыков.
Как исполнитель организует свою деятельность?
По состоянию на это время, частный исполнитель действует как самозанятое лицо (так как, например, нотариусы или адвокаты) и несет персональную ответственность за свои действия. Вместе с тем, оба законопроекты о реформировании выполнения решений судов, которые сейчас находятся в украинском парламенте, предусматривающие предоставление возможности частным исполнителям создавать юридические лица в формах бюро и объединений частных исполнителей.
Действительно в развитых европейских странах (например, во Франции) исполнители объединяются в бюро. По моему мнению, частным исполнителям можно организовываться в профессиональные объединения для обсуждения и принятия важных решений для сообщества, однако вопрос создания отдельных бюро и объединений является спорным.
Здесь в первую очередь нужно помнить о сохранении принципа персональной ответственности частного исполнителя за принятые им решения. Будет ли сохранен этот принцип ответственности в случае создания частными исполнителями бюро или объединений?
Если речь идет о бюро – то, скорее всего да, но с объединениями частных исполнителей все не столь однозначно. По моему мнению, на этом этапе стоит позволить пользователям иметь совместный офис, объединяться в профессиональные ассоциации, а вопрос же о создании бюро и объединений стоит доработать и внедрить условия, когда будут сохранены четкие механизмы и инструменты ответственности частного исполнителя.
Надзор и контроль
Рядовых граждан, безусловно, интересует, как действовать и куда бежать в случае неправомерных действий частного исполнителя. Сейчас можно обратиться с жалобой в суд и просить защитить нарушенные права (отменить решение частного исполнителя, признать противоправным его бездействие, обязать совершить определенные действия и др.). Впрочем, к сожалению, часто такие инструменты используются для давления на частного исполнителя — инициирование проверок исполнителя или даже дисциплинарного производства.
В этом контексте будет уместно отметить активную позицию Ассоциации частных исполнителей Украины для защиты себя от такого давления. (См. резолюцию Совета частных исполнителей Украины от 16 декабря 2020 года, обращение к президенту Украины, премьер-министру Украины, Председателю Верховной рады Украины, руководителю проекта ЕС «Pravo-Juctise», координатору проектов ОБСЕ в Украине и руководителю проекта USAID «Новое правосудие»).
Кроме того, вышеуказанные инструменты (обращение в суд и тому подобное) довольно часто используются для искусственного препятствования исполнению решения – иногда должники могут устроить настоящий судебный «спам» и буквально засыпать суд жалобами на действия исполнителя.
Как свидетельствует статистика, большинство жалоб на исполнителей оставляются судами без удовлетворения. А все из-за того, что эти жалобы, как правило, подаются самими должниками, по сути, на правильно выполненное решение. Надо развивать культуру выполнения своих обязательств, а не инструменты и практику их невыполнения. Пока это трудно удается, но мы на правильном пути.
На урегулирование некоторых таких недостатков также направлена текущая реформа исполнительного производства. На рабочем совещании комитета Верховной рады по реформе высказывались мнения о передаче функций контроля над исполнителями в суды или даже в Государственную судебную администрацию. Считаю такие предложения нецелесообразными, ведь это может привести к полной стагнации реформы и неспособности выполнять решения.
В частности, по состоянию на это время суды и так имеют некоторые функции контроля – рассмотрение жалоб на действия исполнителей. Передача и так перегруженным, и не до конца реформированным судам, функций административного контроля приведет к полному коллапсу этой системы.
Кроме того, считаю, что идейные вдохновители этой задумки (которые не являются авторами реформы) не учитывают, что количество исполнителей и объем полномочий по контролю, в случае его осуществления судами может иметь следствием лишь неэффективность, чрезмерное затягивание и другие, в том числе и коррупционные риски.
Как и куда жаловаться на частного исполнителя?
Для обжалования процессуальных решений, как и раньше, лица должны обращаться в суд. Кроме того, если вы считаете, что исполнитель действовал неправомерно, то вы можете обратиться в Совет частных исполнителей Украины (только в пределах нарушения этических норм) или Министерство юстиции.
Однако органом, который должен решать, привлечь ли исполнителя к ответственности, является Дисциплинарная комиссия при Министерстве юстиции. Комиссия состоит из 9 членов: 4 – из назначенных Министерством юстиции, 4 – Съездом частных исполнителей, и 1 – от Совета судей.
По моему мнению, такой состав был сбалансированным в начале реформы, однако как любой процесс требует изменений и совершенствования. Комиссия должна быть независимой. Только в таком формате она будет эффективной и направленной на достижение поставленных задач.
Только дальнейшее совершенствование процедуры обеспечения прозрачности и ответственности за злоупотребление правом на обращение с жалобами, способны обеспечить надлежащую процедуру контроля над деятельностью исполнителей, при условии, конечно, что и Дисциплинарная комиссия будет осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим законодательством и надлежащим образом.
Автор: Сергей Шкляр, соучредитель, партнер практики конкурентного и антимонопольного права АО Arzinger, адвокат, доктор юридических наук, заслуженный юрист Украины
Источник: ЭП
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.