Рассмотрена проблема в поиске эффективных форм социального обслуживания лиц пожилого возраста в контексте тенденции увеличения продолжительности жизни и роста численности пожилых людей.
Наряду с задачей в оптимизации расходов на уход за лицами пожилого возраста, на повестку дня поставлена задача обеспечения гуманистического отношения к лицам, нуждающимся в долговременном уходе. В частности, речь идет о сокращении стационарного ухода в структуре социального обслуживания лиц пожилого возраста – деинституциализации. Освещены факторы перехода от стационарного ухода для лиц пожилого возраста в организации ухода по месту жительства, на уровне общины.
Описана деинституционализация социального обслуживания как перспективное направление реформирования, проанализированы зарубежные тенденции, подходы, опыт. Рассмотрены аргументы относительно перехода от институциональной системы ухода к системе услуг на уровне общины семейного типа.
Выделены основные семейные формы устройства для лиц пожилого возраста как альтернатива стационарному уходу. На основе проведенного анализа предложен алгоритм деинституционализации социального обслуживания лиц пожилого возраста в Украине. Выделен подготовительный этап и этап внедрения.
Первый состоит из таких шагов, как оценка системы и ресурсов; разработка нормативных документов; организация пилотных опросов. Второй — создание единой электронной базы данных субъектов; подготовка специалистов, поддержка поставщиков услуг семейного типа и клиентов; организация контроля и мониторинга обеспечения потребностей лиц пожилого возраста. Даны рекомендации по внедрению альтернативных форм ухода в современных украинских реалиях.
Ключевые слова: лица пожилого возраста, деинституционализация, стационарные учреждения, социальное обслуживание, социальные услуги, семейные формы устройства.
Постановка проблемы. В течение последних десятилетий человечество столкнулось с тенденцией значительного увеличения продолжительности жизни и постоянным ростом численности пожилых людей. Демографическая ситуация в Украине аналогична мировым тенденциям и характеризуется устойчивым процессом старения населения.
С учетом текущих демографических процессов и прогнозов их развития повышается роль и изменяется статус пожилых людей в государстве и обществе, что требует создания условий для повышения уровня жизни лиц старшего возраста, усиления социальной поддержки, обеспечения доступности и повышения качества социальных услуг.
Пожилых людей специалисты относят к наиболее уязвимым слоям населения, во-первых, из-за социально-экономических факторов, во-вторых, из-за специфического физического состояния, поскольку потребность в постоянном уходе для большинства лиц пожилого возраста — долговременное, а не временное или переходное состояние.
Актуальность исследования. Чрезвычайно тяжелый этап, который сейчас проходит украинское общество, ухудшает и без того затруднительное положение лиц пожилого возраста.
Поиск путей в оптимизации поддержки указанной категории населения поставил одной из задач реформы системы социальных услуг деинституционализацию процесса предоставления социальных услуг и приближение возможности получать социальные услуги к месту проживания получателя, следовательно, возникает необходимость разработки и применения альтернативных форм и методов социального обслуживания лиц пожилого возраста.
Также в контексте европейского интеграционного вектора развития Украины актуализируется проработка и внедрение европейских стандартов, способов организации, принципов, форм предоставления, механизмов управления в сфере социального обслуживания населения.
Анализ последних исследований и публикаций. Проблемам старения украинского общества и соответствующим вызовам, стоящим перед системой социальной защиты, посвящены работы Е. М. Либановой (E.M. Libanova), И. А. Курило (I. A. Kurylo), необходимо также отметить научные наработки О. М. Палий (O.M. Paliy), В. А. Скуратовского (V. A. Skurativskyj), О. П. Крентовской (O.P. Krentovska). Различные аспекты организации социального обслуживания лиц пожилого возраста, инновационные формы и методы исследованы в работах Н. В. Кабаченко (N.V. Kabachenko).
Вопросы функционирования учреждений социального обслуживания, в частности, для лиц пожилого возраста, основательно проанализированы в работах Л. А. Никилевой (L.O. Nikileva).
Особое внимание целесообразно обратить на монографию Л. А. Никилевой и А. В. Березина (O.V. Berezin) «Механизмы формирования и методология развития учреждений и предприятий социального обслуживания». В ней осуществлен всесторонний анализ механизмов формирования и методологии развития учреждений и предприятий социального обслуживания населения, рассмотрены современные подходы к организации социального обеспечения и защиты населения, обобщен мировой опыт организации социального обеспечения и функционирования учреждений и предприятий социального обслуживания.
Некоторые вопросы организации социального обслуживания на уровне общины рассмотрены в работах А. В. Безпалко (O.V. Bezpalko) и Т. В. Семигиной (T.V. Semyhina).
В настоящее время в практике государственного регулирования социального обслуживания фактически не исследован вопрос деинституционализации, поэтому, в контексте перспективы деинституционализации социального обслуживания в Украине, есть острая необходимость во всестороннем теоретико-методологическом анализе социальных, экономических, правовых аспектов данного процесса для проработки альтернативных и адекватных форм социального обслуживания лиц пожилого возраста.
Цель статьи – определить сущность деинституционализации социального обслуживания лиц пожилого возраста для разработки алгоритма ее реализации в Украине.
Изложение основного материала. Либерализация концепции социальной политики в последние десятилетия ведет к постепенному отходу от многих привычных для населения сфер социальной деятельности и просмотра большинства традиционных социальных обязательств практически во всех развитых государствах. Основной причиной изменений является старение населения, но мнения о необходимых изменениях социальной политики расходятся.
Западные исследователи утверждают, что необходимо модифицировать ряд институтов, чтобы удовлетворить потребности изменившейся возрастной структуры общества. Повысить налоги на работающих, чтобы сохранить достигнутый уровень жизни пожилых лиц, или поднять возраст выхода на пенсию до 67, а в перспективе – до 69 лет (в большинстве развитых стран мира возраст выхода на пенсию – 65 лет).
Мировые экономические кризисы привели к значительному снижению расходов на социальные нужды и поставили на повестку дня три вопроса:
— оптимизацию использования ресурсов, производство большего количества услуг на единицу затрат;
— использование ресурсов только для обеспечения жизненно необходимых потребностей пожилых людей;
— перераспределение ресурсов между группами населения и различными направлениями социальной политики.
Актуализируется серьезная дискуссия о том, как сделать социальное обслуживание пожилых лиц эффективным, поскольку критерии эффективности во многих случаях действительно сложные. Например, постепенное снижение способности к самообслуживанию, что является фактически неизбежным. Или при хронических болезнях, когда есть лечение, но нет излечения, а лишь повышение жизненного комфорта за счет возможности жить дома, а не в стационарном учреждении.
Также стоят вопросы о степени ответственности специалистов социальных работников за используемые общественные ресурсы в подобных случаях, в каких случаях профессиональные ресурсы могут быть заменены ресурсами общин или волонтеров, как организовать их взаимодействие; как поддержать развитие семейного или родственного ухода, помочь родственникам пожилых людей, которые его обеспечивают и тому подобное.
Новые подходы к эффективности, связанные с качественным менеджментом и контролем над производством социальных услуг, развивались для других целей, чем обслуживание пожилых людей, и сейчас должны быть адаптированы к специфике социальной работы.
Если критерии будут определяться только экономической рациональностью, гуманные требования к профессиональным стандартам деятельности будут погребены под прессом финансовых расчетов. Менеджмент ресурсов и результатов может быть вполне рациональным и хорошо организованным, но как к нему добавить интересы человека? Таких вопросов, новых как для мировой, так и для отечественной социальной политики, много.
На данном этапе современная мировая практика в области социального обслуживания лиц пожилого возраста характеризуется внедрением активных стратегий домашнего ухода, современных реабилитационных методов и форм, направленных на максимально возможное пребывание человека в привычной для него социальной среде. В связи с этим отмечается интенсивное развитие нестационарных технологий, которые являются серьезной альтернативой стационарному обслуживанию в интернате.
Среди альтернативных форм работы отмечаются — приемная семья для лиц пожилого возраста, уход на дому, дома семейного типа и тому подобное. Идея использования таких форм работы возникла в результате поиска путей снижения очереди в дома-интернаты для лиц пожилого возраста.
По данным Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН), доля людей старше 65 лет, получающих услуги ухода в стационарных учреждениях в Европейском Союзе, составляет 3,3%. По этому показателю лидирует Исландия с наибольшим соотношением 9,3% людей старше 65 лет, получающих уход в интернатных учреждениях.
Североевропейские страны оказывают помощь максимально большой доле «слабых пожилых людей» на основе государственных услуг по уходу на дому. В Норвегии, Финляндии, Швеции и Швейцарии количество граждан, получающих услуги ухода в стационарных учреждениях, колеблется между 5 и 7 процентами.
Во всех странах, в отношении которых у ЕЭК ООН есть данные, доля тех, кто получает услуги ухода в интернатных учреждениях на долгосрочных условиях, значительно ниже доли тех, кто получает уход на дому.
Исходя из того, что в программных документах европейских стран, которыми определен вектор развития социальной политики, уход на дому, услуги семейного типа являются более приоритетными, чем институциональный уход.
Они актуализируются инициативами относительно необходимого увеличения государственных расходов на интегрированный уход на уровне общества, на повышение координации между медицинскими и социальными услугами и на дальнейшее сокращение стационарного ухода за пожилыми людьми.
Самым показательным примером считается опыт Дании, где строительство домов-интернатов было запрещено законом еще в конце 1980-х годов. Однако до сих пор все страны-члены ЕС, кроме Дании, тратят основную часть своих бюджетов долгосрочного ухода на уход в учреждениях интернатного типа.
Хотя многое уже сделано, чтобы учреждения интернатного типа стали более ориентированными на пользователя, путем адаптации ухода и поддержки конкретного клиента, учета его индивидуальных потребностей, но некоторые страны все еще строят крупные учреждения на более чем 250 жителей. Преобразование структуры обеспечения услуг ухода может занять несколько десятилетий.
Аргументы за переход от институционального ухода к системе услуг на уровне общины семейного типа охватывают права человека, ценности, политические обязательства, научные и экономические данные. Деинституционализация является перспективным вектором социальной политики, соблюдение которого может обеспечить качественно новые положительные результаты, как для заинтересованных лиц, так и для общества в целом.
Люди, находящиеся в стационарных учреждениях являются уязвимыми к физической, психологической и другой форме насилия, которые могут вызвать долговременные последствия. Институциональная среда сама по себе приводит к дополнительным нарушениям, которые могут сопровождать клиента до конца жизни.
Ограниченность личной жизни, недостаток самостоятельности и отсутствие уважения к неприкосновенности личности могут негативно повлиять на эмоциональное и физическое самочувствие. Институционализация может привести к возникновению ряда нарушений психического здоровья, в том числе агрессивности и депрессии.
С другой стороны, проживание в семье, в социуме может привести к повышению уровня самостоятельности и личностного благополучия. В ряде исследований процесса деинституционализации оценивались изменения в адаптивном поведении, связанные с переходом от стационарного ухода к системе услуг семейного типа, ухода в общине.
Результаты показали, что адаптивное поведение практически всегда улучшалось, а уровень агрессии, недовольства снижался. С переходом к системе услуг семейного типа значительно улучшались навыки ухода за собой, в меньшей степени, но также улучшались навыки общения, социальные навыки, самочувствие.
В западных странах альтернативные формы ухода уже зарекомендовали себя с положительной стороны – семейные формы устройства позволяют повысить качество и уровень жизни лиц пожилого возраста.
Для Украины введение данного вида социального обслуживания является также экономически целесообразным – ведь, с одной стороны, происходит рост численности категорий населения, требующих от государства социальной поддержки, а с другой – «замораживается» или снижается финансирование системы стационарных интернатных учреждений, вызванное тяжелыми социально-экономическими условиями.
По последним данным Государственной службы статистики Украины, количество домов-интернатов для взрослых в Украине составляет 241, в них на конец 2014 года обслуживались 41 269 человек.
Обзор изменений в управлении социальным обслуживанием в западных странах показывает, что переход от универсальной системы предоставления социальных услуг государством к селективной, адресной системе, основанной на различных формах взаимопомощи и обслуживания на местном уровне, весьма сложный. Он требует опоры на общезначимые ценности, а представление о них пока очень разное в Украине и на Западе.
С формально-правовой точки зрения отечественные законы не уступают аналогичным западным законам. В них подчеркивается необходимость обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг для пожилых людей, ориентация обслуживания на индивидуальные потребности и приоритет мер по социальной адаптации указанной категории населения.
Но на практике фактически не воплощается принцип без барьерной среды, уровень материального обеспечения подавляющего большинства лиц, которые достигли пенсионного возраста, не обеспечивает даже физиологического выживания.
Вопрос перехода от предоставления услуг стационарного ухода к семейным формам устройства может решаться только в рамках законодательства Украины. При этом необходимо правовыми методами обеспечить создание и применение обще-украинских стандартов качества жизни пожилых людей в профессиональных (приемных) семьях, домах семейного типа по всей территории страны.
А также единого механизма контроля прав и законных интересов граждан, которые будут проживать в семьях, исходя из принципа равенства прав граждан, независимо от территории нахождения.
Кстати, относительно развития ухода в форме опеки отметим, что предметом договора пожизненного содержания является имущество (недвижимое и движимое), которое переходит в собственность приобретателя, однако распоряжаться таким имуществом приобретатель при жизни отчуждателя не сможет. Во-первых, эта форма создает определенную угрозу жизни клиента.
Во-вторых, в структуре целевых категорий граждан лишь незначительный процент клиентов обладают единоличным правом собственности на имущество, и, соответственно, могут рассчитывать на такую форму устройства. В-третьих, данная форма существенно усложняет возможности в случае необходимости изменить поставщика услуг ухода.
В реализации реформ ключевая роль принадлежит кадровому обеспечению. Для повышения профессиональных знаний и навыков персонала, для обеспечения их надлежащей поддержки, основными мерами являются подготовка и контроль. Однако наиболее тяжелым испытанием является изменение культуры системы, необходимое для трансформации устоявшегося восприятия получателей услуг.
Надо отметить, что большое количество персонала получает низкую оплату и не имеет подготовки. Предоставление услуг в учреждениях, где соотношение персонала и получателей является недостаточным, часто приводит к тому, что персонал выполняет только минимальные обязанности по физическому уходу за клиентами.
Внедрение реформы должно сопровождаться деятельностью по повышению осведомленности. Часто негативное отношение и стереотипы в отношении определенных социальных групп могут препятствовать развитию системы социальных услуг семейного типа, поэтому своевременно нужно принять подготовительные меры.
Вместе с этим, очень важно планировать деятельность по повышению осведомленности о поддержке, что доступна в обществе для людей, которые являются получателями или потенциальными получателями услуг.
Необходимо создать единое информационное пространство, ведь реализация принципа доступности услуг семейного типа невозможна без информационного обеспечения. Информирование населения о новой форме работы позволит, во-первых, выявить желающих принять в свою семью пожилого человека. Во-вторых, потенциальных клиентов – и уже на основе полученных данных необходимо сформировать единую электронную базу потенциальных поставщиков услуг семейного типа и получателей.
Считается, что пожилые люди с трудом воспринимают социальные и культурные изменения и оказываются в числе уязвимых групп населения. Во многих случаях пожилые люди даже не знают, куда обращаться по поводу своих проблем, что говорит не столько об их ретроградных установках, сколько о плохой работе социальных служб по информированию населения о возможностях обслуживания.
Итак, основные риски, возникающие в процессе деинституционализации, условно можно разделить на две группы:
— первая группа — системные: правовое несовершенство, недостаточное финансирование, уровень подготовки кадров, их квалификация, материальная база для домов семейного типа и т. д.;
— вторая группа — личностные: желание / нежелание лиц пожилого возраста приобщиться к процессу, безопасность жизни клиентов (например, если они передают имущество приемной семье), уровень мотивации среди населения приобщиться к процессу и тому подобное.
На основе проведенного анализа предложен алгоритм деинституционализации социального обслуживания лиц пожилого возраста. Алгоритм состоит из двух этапов – подготовительного и этапа внедрения.
I этап — подготовительный, он предусматривает следующие шаги:
1 – оценка системы и ресурсов;
2 – разработка нормативных документов по деинституционализации;
3 – организация пилотных опросов.
II этап — внедрение, включает следующие шаги:
4 — создание единой электронной базы данных субъектов;
5 — подготовка специалистов, поддержка поставщиков услуг семейного типа и клиентов;
6 — организация контроля и мониторинга обеспечения потребностей лиц пожилого возраста.
Важной задачей является проведение финансовых расчетов, необходимых для реализации стратегии: какие средства уже доступны, какие станут доступными после закрытия учреждений, какие дополнительные средства будут предоставлены и каковы их источники.
Ключевым фактором успеха реформы является гарантия того, что средства, направленные на данный момент для поддержки стационарных учреждений, будут защищены и переведены на развитие новой системы услуг на уровне местной общины. Крайне необходимо также обеспечить устойчивое финансирование после реализации реформы. Для многих европейских стран весомым источником финансирования в процессе деинституционализации стали структурные фонды ЕС.
Внедрение реформы требует ряда пилотных проектов. Такие проекты нужны, чтобы показать, как работает новый подход на практике; они являются центрами обучения. В контексте деинституционализации центры обучения могут быть использованы для приобретения опыта по развитию и внедрению инновационных услуг, для оптимизации управления широкомасштабными программами реформ.
Выводы. Одной из первоочередных задач, стоящих перед системой социального обслуживания лиц пожилого возраста, является поиск новых технологий и форм социального обслуживания, механизмов их внедрения, для того, чтобы адекватно реагировать на современные социально-экономические вызовы и оперативно обеспечивать необходимой социальной поддержкой все большее число лиц преклонного возраста.
Обобщая опыт развитых стран по деинституционализации ухода, можно определить три основных компонента этого процесса:
— во-первых, в развитых странах есть четкая ориентация на превентивные меры, то есть необходимо сделать все возможное на уровне общины, чтобы не допустить попадания клиента в стационарное учреждение. Итак, максимально расширяется перечень услуг семейного типа, по уходу на дому;
— во-вторых, интенсивно развиваются сети домов семейного типа, строение которых базируется на специально разработанных проектах, которые учитывают физические особенности клиентов и, соответственно, являются максимально приспособленными для комфортного проживания и способствуют поддержанию навыков самообслуживания;
— в-третьих, внедряется социальная технология профессиональной (приемной) семьи для лиц пожилого возраста – практика устройства пожилых людей в семьи с условием оплаты государством предоставляемых услуг.
Целесообразно заметить, что в развитых странах наиболее востребованной формой устройства являются специализированные поселения и дома – эта форма требует значительных финансовых ресурсов, уровень доходов, сбережений, социального страхования клиентов вполне позволяет им формировать спрос, и оплачивать широкий спектр услуг. Клиент является активным участником рынка социальных услуг.
Кроме того, в финансировании такой формы ухода значительная доля принадлежит частному капиталу. Можно сказать, что устройство клиентов в профессиональные семьи – это для бедных, тех, кто не в состоянии оплатить проживание в специализированных домах.
Поэтому для Украины, на современном этапе, развитие такой формы ухода (специализированные поселения и дома) усматривается затрудненной из-за финансовой возможности компонента. Пока что есть смысл сосредоточиться на улучшении условий проживания в тех стационарных учреждениях, функционирующих на приведении их в соответствие с требованиями повышенной комфортности, а также предлагаем уделить особое внимание такой форме, как профессиональная семья.
Для поощрения предоставления услуг по этой форме необходимо определить размер выплаты представителю ухода, целесообразно также ввести учет периода ухода за клиентом в трудовой стаж поставщика. Выплаты по уходу за клиентом, возможно, осуществлять на основе дифференцированного подхода в зависимости от состояния здоровья клиента. Такая форма позволяет изменить поставщика услуг ухода по желанию клиента.
Надо учитывать, что целевой группой являются лица, сохранившие хотя бы минимальную способность к самообслуживанию и контролю над собственной жизненной ситуацией.
В условиях экономического кризиса в Украине и резкого снижения уровня доходов населения, внедрение профессиональной семьи для лиц пожилого возраста и инвалидов будет производить двойной эффект. Во-первых, это повысит качество жизни клиентов, а во-вторых, выплаты поставщикам услуг будут способствовать частичному улучшению их материального положения.
Перспективы дальнейших исследований в этом направлении предусматривают теоретические и практические наработки для каждого этапа предложенного алгоритма, его нужно «наполнить» процедурами, мероприятиями, методами в соответствии с определенными задачами.
Автор: А.А. Давидюк, кандидат социологических наук, старший научный сотрудник, зав. отелом по проблемам социальных услуг, Научно-исследовательский институт труда и занятости населения Министерства социальной политики Украины и Национальной академии наук Украины, Е-mail: olena.davydyuk@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.