Целью статьи является определение особенностей политики социального развития сельских поселений европейских стран для обоснования актуальных направлений, приемлемых для Украины. Исследованы особенности социального развития сельских поселений в европейских странах.
Выявлено, что сельское развитие основывается на институциональных принципах, в которых социальный компонент является одним из главных. Институты созданы с целью обмена опытом, информацией, мониторинга выполнения национальных программ сельского развития, определения его приоритетов и перспектив.
Проанализированы основные концепции эволюции социального развития села от отраслевого, территориального, эндогенного к целостному развитию. Оно заключается в гармонизации с экосистемами и обеспечении достойной жизни с соблюдением прав и свобод граждан.
Установлено, что большинство мер ЕС по поддержке различных направлений развития оказывает опосредованное влияние на социальное развитие сельских поселений. К ним относятся: прямая финансовая поддержка фермеров, содействие созданию цепочек добавленной стоимости, поддержка малого и среднего предпринимательства, минимизация рисков ведения бизнеса, его дебюрократизация.
Выявлены подходы практики европейской политики социального развития села, целесообразные для Украины. Главными ее инструментами являются: структурные фонды, целевые программы и проекты на основе грантовой поддержки.
Их успешность достигается через лабильность и обратную связь, что позволяет корректировать меры в соответствии с потребностями, которые возникают в процессе применения. Проанализированы национальные различия европейских стран по реализации социальных приоритетов развития села.
Отдельное внимание уделено Германии, которая отличается их специфическим видением, что основывается на активизации незадействованного потенциала путем программной поддержки целевых категорий сельского населения: лиц пенсионного возраста, молодежи, которая стремится реализоваться по месту жительства, домохозяйств, состоящих из нескольких поколений.
Обоснована целесообразность применения в Украине модели smart-общины для поселенческих структур, которые растут экономически.
Ключевые слова: сельские поселения, социальное развитие, европейский опыт, smart-община, концептуальные подходы.
Постановка проблемы и актуальность исследования. Социальное развитие села является актуальной задачей для Украины, что обусловлено большими площадями сельских территорий и значительной численностью населения, а также демографическими вызовами из-за старения жителей и опустения сельских поселений, социальной напряженностью вследствие несостоятельности сельской экономики поглотить работников, высвобожденных в связи с повышением производительности в сельском хозяйстве.
Вследствие остроты экономических проблем сельское социальное развитие осуществляется по остаточному принципу и рассматривается как тесно связанное с экономическим развитием.
Поэтому определение путей, инструментов и механизмов стимулирования развития сельских поселений, которые бы открыли для них новые перспективы, является сложной задачей. Сейчас актуализируются исследования европейского опыта, его грунтовых наработок и практик развития сельских поселений, и целесообразности его применения в Украине.
Анализ последних исследований и публикаций. Актуальные социально-экономические проблемы социального развития сельских поселений исследовали А. Г. Булавка (Bulavka O.), М. Ф. Кропивко (Kropyvko M.), М. И. Малик (Malik M.), Т. А. Заяц (Zaiats T.), Е. М. Либанова (Libanova E.), О. Г. Рогожин (Rohozhyn O.), К. И. Якуба (Yakuba K.) и другие.
Критический анализ зарубежного опыта формирования политики сельского развития изложены в трудах Ю. Губени (Hubeni Yu.), В. Е. Крупина (Krupina V.), М. А. Лендел (Lendiel M.), А. А. Непочатенко (Nepochatenko O.).
Недостаточно исследованными являются вопросы, связанные с европейскими практиками социального развития сельских поселений, его концептуальным видением, местом в структуре европейской политики и подходах к механизмам реализации.
Целью статьи является определение особенностей политики социального развития сельских поселений европейских стран для обоснования направлений, приемлемых для Украины.
Новизна работы заключается в систематизации современных концептуальных и организационно-экономических подходов к социальному развитию сельских поселений европейских стран, результатов оценки различных практик, ориентированных на социальные цели и задачи.
Методы исследования. Сравнительный анализ нормативно-правового обеспечения сельского развития в разных социально-экономических условиях позволил определить его место в современной государственной политике. Различия между социальным развитием села в Украине и европейских странах выявлены с использованием методов регионального анализа.
На основе сравнений между странами оценено финансирование современного сельского развития. Его специфика в европейских странах проиллюстрирована с использованием метода графического анализа. За последние годы, к сожалению, значительно сужена доступная статистическая информационная база по социальному развитию села.
Изложение основного материала исследования. Социальное развитие сельских поселений реализуется на основе ряда концепций, краеугольной среди которых является концепция устойчивого развития, которая объединяет меры экономического, социального и экологического характера.
Она возникла вследствие усиления негативного влияния научно-технического прогресса на окружающую среду и осознания, что общественное развитие возможно только при условии учета социальных, экономических и экологических компонентов.
Основой социальной составляющей концепции является равенство, солидарность и доверие. Этими гуманитарными ценностями очерчены пределы ряда документов, к которым относятся стратегии, программы и проекты, а также нормативно-правовые документы, в частности регламенты, директивы, решения, законы, детализирующие определенные параметры социального развития.
Социальное развитие сельских поселений зависит от экономического потенциала страны. Украина существенно уступает европейским странам по ВВП на душу населения по паритету покупательной способности.
По сравнению с Болгарией, которая имеет самые низкие показатели среди стран ЕС, отставание составляло более 2,5 раза. Среднее значение ВВП (по паритету покупательной способности на душу населения) в 28 странах ЕС в 2017 году составило 42 465 долл., что в 4,8 раза больше, чем в Украине. Следовательно, экономические ограничения для социального развития сельских поселений являются весомыми.
Современное развитие, в том числе сельских поселений стран ЕС, происходит в рамках стратегии «Европа 2020: стратегия разумного, устойчивого и инклюзивного роста».
Ее главными социальными направлениями являются: инклюзивный рост (заключается в социализации экономического развития), повышение территориальной сплоченности и уровня занятости по месту жительства. Они ориентированы на синергетический эффект от конкурентоспособности местной экономики, который будет распространяться на занятость и рынок труда.
Определены конечные цели, большинство из которых являются чисто социальными. В частности: трудоустройство 75% населения в возрасте от 20 до 64 лет; не менее 40% молодежи должны получить высшее образование; сокращение на 20 млн. населения, что оказалось за чертой бедности; инвестирование в научно-исследовательские разработки 3% ВВП ЕС; снижение загрязнения окружающей среды на 30%.
Развитие сельской местности в странах ЕС осуществляется в контексте устранения территориальных социально-экономических диспропорций. Акцентировано внимание на необходимости обеспечения территориального единства путем внедрения местных стратегий и программ развития или активизации разного уровня субъектного сотрудничества.
Концепты сельского развития в Европе постепенно эволюционировали от чисто отраслевого подхода к интегрированному территориальному с децентрализованным управлением и социальным участием.
Следующий этап связан с утверждением принципов локального эндогенного развития, которое заключается в экономической диверсификации и специализации производства, использовании внутренних ресурсов территории и диффузной индустриализации. Постепенно он трансформировался в концепт целостного развития, который предполагает гармонизацию с экосистемами, экономическую свободу, гендерное равенство и соблюдение прав человека.
В практической плоскости эволюция концептов обусловила переход от отдельных мер по поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и профессионального обучения к государственной поддержке и созданию экономических драйверов развития депрессивных территорий. До 2000-х годов политика сельского развития ориентировалась на реструктуризацию сельского хозяйства и территориальное развитие.
В результате ее реформирования в 2000 году предложены 22 меры для стран-членов с учетом национальных особенностей их развития.
В 2003 году в городе Зальзбург состоялась конференция по вопросам сельского развития. На ней были определены перспективные приоритеты: диверсификация сельской экономики, сбалансированное развитие сельских и городских поселений, активное участие сельского населения в развитии своих общин, привлечение заинтересованных сторон и развитие на основе постоянства.
Главными особенностями социального развития европейских сельских поселений являются:
— ориентация на экономические достижения, высокий уровень образования, социальную защиту и социальный диалог как базовые основы социального развития села;
— публичность деятельности и общественный контроль над работой муниципалитетов благодаря прочным демократическим традициям. В частности, в Швеции информация о расходах и доходах муниципалитетов есть в публичном доступе, а проверка деятельности местного самоуправления осуществляется комиссией граждан муниципалитета;
— формирование системы перераспределения финансовых ресурсов государства в пользу социального развития территорий и социальных групп и применение таких инструментов: гранты, субсидии, дотации, заключение сельскохозяйственных соглашений, льготное и низко-рисковое кредитование, создание бизнес-инкубаторов, поддержка стартапов и тому подобное.
Развитие сельских территорий и поселений в ЕС является институциональным. В этой сфере активно действуют такие институты, как Европейская сеть сельского развития (Europen Network for Rural Development, ENRD) и Европейская сеть оценки развития сельского (Europen Evaluation Network for Rural Development, EENRD), которая является ее структурным подразделением. Координацию деятельности профильных экспертов проводит Европейская федерация совещательных служб (European Federation of Agricultural Consultants, EFAC).
Среди других институтов европейского уровня здесь стоит вспомнить Европейскую ассоциацию по вопросам сельского развития и восстановления села (European Association for Rural Development and Vilage Renewal, ARGE).
Она является объединением заинтересованных разно-уровневых субъектов для реализации партнерских связей; окружающая среда – развитие (Ruralit–Environment–Development, RED) – организация, которая обеспечивает взаимодействие сельских и городских поселений, участвует в исследовании развития сельского направления.
А также Европейскую ассоциацию горных территорий (European Association of Mountain Areas, EUROMONTANA) по поддержке сельских общин, расположенных в горных территориях. Эти институты реализуют функцию обмена опытом и информацией, мониторинга выполнения национальных программ.
В то же время большинство мероприятий имеет опосредованное влияние на социальное развитие сельских поселений, в частности: прямая финансовая поддержка фермеров, содействие созданию цепей добавленной стоимости, поддержка предпринимательства путем формирования соответствующих навыков, минимизации рисков ведения бизнеса, дебюрократизации этого процесса, обмен лучшими практиками сотрудничества.
Сельское развитие является направлением Общей аграрной политики (САП) на 2014– 2020 гг., социальный компонент которой имеет сквозной характер, занимая важное место в структурном стратегическом аспекте, так и в плане финансового обеспечения. Фактически САП состоит из двух основных блоков: аграрная политика и политика сельского развития, на которые приходится соответственно 72,8 и 23,2% общего финансирования.
В 2007-2013 гг. сельское развитие как структурная составляющая САП охватывало шесть стратегических направлений, два из которых были чисто социальными: повышение качества жизни в сельской местности и потенциала занятости по месту жительства. В 2014 – 2020 гг. выделено лишь одно социальное направление — содействие социальной интеграции и сокращение бедности.
Преодоление бедности как стратегического направления сельского развития было начато еще в 2002 году. Концептуально причинами бедности определены не только низкие доходы, но и неравенство в доступе к производственным фондам, низкое медицинское образование и состояние питания, деградация природных ресурсов, уязвимость к рискам и слабая политическая власть.
Содействие социальной интеграции и сокращение бедности как приоритет реализуется и через программу LEADER, которая является инструментом социального развития сельских поселений ЕС в течение 20 лет. Она функционирует на основе 2600 местных групп действий, которые охватывают 54% сельского населения и объединяют все заинтересованные стороны.
В частности, в Польше местные группы действий состоят из представителей государственного сектора (местная власть, культурный центр общины, центр социальной работы, библиотека). Социального сектора (неправительственные организации, ассоциации фермеров, пожарных, и другие), экономического сектора (предприниматели и фермеры). Таких групп действий создано около 300.
Следует отметить, что эффективность программы обеспечивается за счет ее лабильности, усовершенствования в соответствии с современными вызовами. Важно, что она опирается на стратегические цели, в частности создания добавленной стоимости в небольших производителей путем привлечения их к рынку, рационального использования природных ресурсов, привлечения инноваций для повышения конкурентоспособности продуктов и услуг, создаваемых в сельской местности.
С целью улучшения условий реализации местных инициатив совершенствуются подходы и механизмы реализации программы LEADER. Одним из них является Местное развитие под руководством общины (Community-led Local Development, CLLD), которое заключается в разработке и реализации инициативной группой местных стратегий развития с помощью партнерства и на основе использования местного потенциала, а не заимствованных ресурсов. В этих условиях проект получает долгосрочное финансирование.
Практика активизации общественной активности по решению локальных вопросов развития является чрезвычайно актуальной для Украины из-за господства патерналистских настроений и уныния, слабости института лидерства на фоне децентрализации полномочий и ответственности.
Финансирование сельского развития в ЕС осуществляется за счет структурных фондов. В частности: Европейского социального фонда (European Social Fund, ESF), Европейского фонда регионального развития (European Regional Development Fund, ERDF), Европейского фонда морского и рыбного хозяйства (European Maritime and Fisheries Fund, EMFF) и Фонда сплочения (The Cohesion Fund, СF).
Для реализации политики создан Европейский аграрный фонд развития сельских районов (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) и выделено около 100 млрд. долларов в 118 таких программ в течение 2014-2020 гг.
Из них 20 программ реализуется на национальном уровне. Восемь стран-членов ЕС реализуют по две и более региональные программы. Крупнейшие по площади и населению страны имеют большее количество программ сельского развития: Франция – 30, Италия – 23, Испания – 19, Германия – 15.
Удельный вес аграрного фонда сельского развития в партнерской поддержке в 2014– 2020 гг. в странах ЕС колеблется от 80% в Австрии до 6% в Ирландии. Общий объем финансирования и его распределение на нужды сельского развития определяются на национальном уровне.
Европейский аграрный фонд развития сельских районов осуществляет финансирование в соответствии с приоритетами, определенными стратегией «Европа 2020: стратегия разумного, устойчивого и инклюзивного роста».
В большинстве европейских стран подавляющее внимание уделяется проектам по направлению устойчивого роста, в котором акцент смещается на экологию местного развития. Собственно социальный компонент, на котором акцентируют внимание проекты по направлению инклюзивного роста, в структуре общих расходов отличается высокой вариативностью – от 6% в Дании до 33% в Болгарии.
В трети стран ЕС инклюзивное развитие финансируется в пределах 15-20%. Лишь в трех странах (Болгарии, Румынии, Германии) доля финансирования по направлению инклюзивного развития составляет более четвертой части. Такие различия в структуре финансирования объясняются многообразием стратегических приоритетов и состоянием развития социальной сферы села стран, входящих в состав ЕС.
Реализация приоритета ЕС по содействию социальной интеграции и уменьшению бедности сельского населения на национальном уровне имеет существенные различия. В частности, в Бельгии этот приоритет реализуется путем поддержки молодых фермеров, улучшения качества услуг и социальной инфраструктуры; в Болгарии – через создание рабочих мест, диверсификацию и развитие малых предприятий, реализацию местных стратегий развития при поддержке программы LEADER.
В Эстонии приоритетное значение придают созданию рабочих мест, инвестициям в знания и инновации. В Латвии, как и в Болгарии, преобладают механизмы программы LEADER, функционирующие на основе создания инициативных групп, которые охватывают 65% сельского населения, причем их деятельность направлена на создание новых рабочих мест и органическое земледелие.
В Польше активизирована поддержка молодых фермеров, привлечение инвестиций в знания и инновации, реализацию проектов CLLD / Leader (создание новых рабочих мест, улучшение условий жизни в сельских районах, сбалансированное территориальное развитие сельской экономики и общин).
В Румынии акцентируется внимание на диверсификации экономики сельских поселений через инвестиции в несельскохозяйственные виды деятельности, создание новых рабочих мест, развитие инфраструктуры.
Во Франции реализация социального приоритета сельского развития осуществляется путем финансовой поддержки районов, которые имеют естественные ограничения, а также поддержки молодых фермеров, развития публично-частного партнерства.
Особое внимание к социальному развитию села заслуживает опыт Германии. В частности, для активизации гражданской инициативы на локальном уровне страна активно использует программную поддержку, ориентированную на целевые категории домохозяйств или граждан.
Например, программа «Домохозяйства, в которых живет несколько семейных поколений» (две трети из них живет в небольших территориальных общинах), программа «Активный пенсионер», которая поддерживает привлечение людей пенсионного возраста к развитию локальных муниципальных образований. Для реализации политики сельского развития в ФРГ создана межведомственная рабочая группа Федерального правительства по развитию сельских территорий.
Значительное внимание уделяется развитию системы обучения в течение жизни как одного из перспективных направлений развития сельских поселений. С этой целью, а также для обеспечения муниципальной информационной платформы для сотрудничества, открытых образовательных источников, общения, формирования профессионально или целевых ориентированных интернет-сообществ активно развивается сеть интернет-покрытия.
Повышение образования сельского населения реализуется через улучшение взаимосвязи с центрами с помощью программы «Обучение на местах», которая поддерживает консультационную деятельность в сфере образовательных услуг. Программа «Начало трудовой деятельности» поддерживает проекты по созданию новых мест для обучения и производства. Программы дистанционного обучения предусматривают использование современных медиа средств.
Программный подход активно используют и в других направлениях социального развития сельских поселений. В частности, осуществляется поддержка союзов сельской молодежи, ориентированных на создание условий для ее самореализации по месту жительства (в первую очередь содействие получению базовых региональных профессий).
Повышение мобильности населения достигается путем финансирования развития транспортной инфраструктуры, в том числе общественного пассажирского транспорта местного значения как одного из стратегических направлений сельского развития.
Затраты на эти меры являются системными, они растут и реализуются путем прямой программной поддержки. Интеграция города и села осуществляется средствами выборочной поддержки объектов социальной инфраструктуры, благоустройства и реконструкции муниципальных образований, координации финансовых ресурсов и усилий с действующими программами «Улучшение региональной структуры экономики» и «Улучшение аграрной структуры и защиты побережий».
К сожалению, в Украине ограничены финансовые ресурсы для реализации такой всесторонней поддержки. Однако использование программных инструментов, последовательность, непрерывность в определении стратегических приоритетов развития в соответствии с имеющимися социально-экономическими вызовами в сельских поселениях – это те практики, применение которых в Украине будет действенным и эффективным.
Видя необходимость в определении перспектив развития сельских поселений, страны ЕС на конференции в Ирландии (г. Корк, 2016 г.) разработали декларацию «Лучшая жизнь в сельской местности». Предложена модель smart-общества, в основу которой положено использование инноваций и цифровых технологий, развитие которых способствует привлечению инвестиций в бизнес, инфраструктуру и человеческий капитал сельской территориальной общины.
Среди шестнадцати запланированных мероприятий для развития smart-обществ до 2020 года пять, реализованы совместно с программой «Горизонт 2020: бизнес-модели для современных сельских экономик», базы знаний «Сельское возрождение», биоэкономики, управляемой данными, интернет-проекта по укреплению безопасности пищи и конкурентоспособности сельскохозяйственных сетей.
Пять программных мероприятий имеют информационно-консультационный характер (семинары, конференции). Важное социальное значение имеют два пилотные проекты: «Умные эко-социальные села» и «Смарт сельский транспорт» (SMARTA), на которые выделено 600 млн. евро. Остальные мероприятий направлены на внедрение инноваций, сотрудничество и сплоченность, обмен знаниями, развитие бизнеса.
По основным критериям современное сельское развитие в Украине имеет значительные отличия от европейского. В частности, концептуальное видение его модели и направлений не воплощается в стратегии развития на перспективу.
Неопределенность источников и объемов финансирования обусловливают фрагментарность программной поддержки и слабость социально-экономического развития, прежде всего локальных рынков труда, капитала, товаров. По этой же причине акценты политики в основном фокусируют на мерах, которые не требуют значительных капитальных затрат.
Актуальными для Украины практиками европейского опыта социального развития села на современном этапе являются:
— институционализация социального развития села на основе целевых программ на трех уровнях управления (федеральный, региональный, местный). С целью координации процессов, связанных с привлечением интеллектуального, инвестиционного потенциалов и повышением гражданской активности в выполнении перспективных задач развития сельских поселений;
— стратегия развития поселений на основе реализации конкурентных преимуществ, эндогенного потенциала, синергетического эффекта и работы на опережение (по образцу smart-общин);
— создание сети локальных инициативных групп и сети финансово-организационной поддержки ее инициатив в условиях децентрализации полномочий и ответственности на фоне господства патерналистских настроений, общественного уныния и слабости института лидерства;
— применение инструментов политики территориального единства, которая предусматривает реализацию мероприятий, направленных на устранение отставания в социально-экономическом развитии территорий и заключается во внедрении местных стратегий, которые поддерживаются программными методами или путем разно-уровневого субъектного сотрудничества;
— определение на государственном уровне инструментария влияния на благосостояние членов сельских территориальных общин (кооперативы, коммунальная собственность, аренда земли и т. п.) и содействие увеличению доходности этих активов;
— создание эффективных муниципальных систем программной поддержки целевых категорий населения, в том числе привлечение к предпринимательской деятельности молодых семей и специалистов, а также пожилых людей с целью активизации местного развития и предубеждения социальной деградации;
— содействие сбалансированию различных направлений социального развития территорий путем создания муниципальных систем перераспределения средств с использованием следующих инструментов: гранты, субсидии, дотации, льготное и низко рисковое кредитование, развитие инкубаторов, стартапов и т. д.;
— усиление обратного влияния на систему социального диалога на основе активизации общественного участия для минимизации социальной напряженности в сельских территориальных общинах;
— внедрение системы преференций предприятиям с высокой социальной значимостью и содействие развитию социального предпринимательства.
Выводы. Сельское развитие является самостоятельным, вполне сформированным направлением государственной политики, его целевые ориентиры и задачи требуют системного подхода в реформировании социально-трудовых, земельных, имущественных отношений.
Главной предпосылкой этих изменений является макроэкономическая стабильность с ежегодными темпами роста 5-7%, институциональная способность государства и органов местного самоуправления, привлечение новых инвестиций в социально значимые инновационные проекты местного развития.
Постепенно интегрируясь в глобальное пространство, Украина должна укреплять конкурентные принципы национальной, в том числе сельской экономики, диверсифицируя ее структуру в пользу звеньев с высокой добавленной стоимостью и технически обновленными рабочими местами.
Приоритетное значение приобретает укрепление институциональной основы развития через стратегии, программы и проекты, нормативно-правовые документы (регламенты, директивы, решения, законы), выполнение которых должно находиться под контролем специальных институтов и организаций.
Важно, чтобы институты на местах опирались на инициативные группы, объединенные общностью интересов, знаний, информации. Прогрессивные институциональные изменения будут способствовать трансформации социально-экономических отношений в селе, активизировать развитие предпринимательства и местных рынков.
Вследствие низкой производительности экономики и ограниченности финансовых ресурсов проблемы социального развития села в Украине отличаются масштабностью, требуют значительных инвестиций и усилий со стороны органов власти и членов сельских территориальных общин.
В связи с этим необходимо в ближайшей перспективе сформировать по образцу европейских стран модель последовательной, долгосрочной политики социального развития села с определением его источников, инструментов регулирования и ожидаемых результатов. Важным для Украины является опыт активизации общественной инициативы, участия и контроля над социальными изменениями на поселенческом уровне.
Автор: Г.А. Краевская, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: kraevskah@gmail.com, ORCID 0000-0002-0239-8855
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.