22.02.2019 – Время идет – контора пишет. Так и с земельными отношениями в Украине: лучше всего имитировать их улучшение, чем что-то делать. Особенно, если есть, кому законно «пилить» деньги с украинцев за решение земельных вопросов. Видимо, примерно такой логики придерживается в правительстве премьер Владимир Гройсман, если смотрит «сквозь пальцы» на бардак с земельными отношениями в Госгеокадастре.
Такие выводы напрашиваются из очередных новостей на данную тему. Об этом говорят эксперты, но в правительстве никто не слышит. То ли уши заложило от работы, то ли еще от чего.
Читайте также: Госгеокадастр и в дальнейшем будет оставаться реальным «хозяином всех земель»
Александр Шкурла: Мы советуем премьеру ввести консервативный метод открытия рынка земли
Директор СЕТАМ Виктор Вишнев: Сейчас никто не готов покупать землю за $15 тысяч
Замминистра Максим Мартынюк: В земельном вопросе нас в течение 17 лет пугали мифами
AgroPolit.com постоянно мониторит ситуацию на рынке земельных отношений. Несмотря на реформаторскую риторику чиновников, сфера земельных отношений в Украине неизменно удерживает передовые места по количеству выявленных проявлений коррупции и взяточничества, а местных чиновников «незлым тихим словом» вспоминает почти каждый аграрий, которому приходилось проходить все круги административного ада с оформлением прав на земельные участки.
Изменилась ли ситуация за год? После общения с участниками рынка выяснилось, что – не очень! Чем сегодня живет главное земельное ведомство страны (Госгеокадастр)? И какие вопросы чаще всего возникают у украинцев к нему? Об этом AgroPolit.com поговорил с заведующим кафедрой землеустроительного проектирования Национального университета биоресурсов и природопользования Украины, доктором экономических наук, членом правления Союза землеустроителей Украины, заместителем председателя совета ассоциации «Земельный союз Украины» Андреем Мартином.
Что же не так с земельной реформой и Госгеокадастром? Почему так много нареканий?
Земельная реформа, которая продолжается в Украине с марта 1991 года, сопровождалась массовым перераспределением и приватизацией земель. А государственные органы земельных ресурсов благодаря «большим земельным преобразованиям» последних десятилетий во всех отношениях очень разрослись и с формально технического ведомства превратились в мощную вертикально-интегрированную «государственную корпорацию», которая имеет определяющее влияние на все ключевые разрешительные и административные процедуры перераспределения земельных ресурсов в стране.
Сконцентрировав огромный объем полномочий, Госгеокадастр агрессивно отстаивает и лоббирует собственные ведомственные интересы на всех уровнях государственного управления, а также достаточно эффективно конвертирует властные полномочия в политические и экономические дивиденды. Интересы собственно общества и экономики, в результате, часто имеют второстепенное значение.
К сожалению, именно от «доброй воли» земельного чиновничества в нашей стране зависит то, сможет ли обычный человек или предприниматель получить земельный участок, изменить его назначение. Наши чиновники имеют уникальное право делать очень ценные «подарки» избранным гражданам путем предоставления земельных участков в порядке бесплатной приватизации.
В одном ведомстве сейчас имеем фактически бесконтрольный «замкнутый цикл» перераспределения государственных земель. Потому что Госгеокадастр сам распоряжается землями, согласовывает землеустроительную документацию и осуществляет ее экспертизу, ведет земельный кадастр, проводит оценку земель, руководит кучей коммерческих государственных предприятий и, формально, сам за собой следит, потому что правительство поручило ему реализовывать полномочия по государственному контролю над использованием и охраной земель.
А там, где чрезмерно сконцентрированы огромные и нечеткие полномочия, непременно возникают безумные коррупционные риски, что, в принципе, мы можем наблюдать в последние десятилетия – правительства приходят и уходят, первые лица ведомства меняются одно за другим, а вот реальных улучшений практически нет. Ну не хотят наши политики резать курицу, которая стабильно несет золотые яйца.
ПРОТИВОЗАКОННЫЕ «КВОТЫ» НА БЕСПЛАТНУЮ ПРИВАТИЗАЦИЮ ЗЕМЕЛЬ И «РАЗДАЧА СЛОНОВ» АТОШНИКАМ
Многие сетуют сейчас на безвозмездную приватизацию земель. В чем здесь проблема, где там коррупция?
Украина является одной из очень немногих стран мира, которая бесплатно раздает землю в собственность своим гражданам. Что греха таить, сегодня – это один из крупнейших источников «земельной» коррупции. Ведь процедурой бесплатной приватизации земельных участков, которая описана в статье 118 Земельного кодекса Украины, формально может воспользоваться любой гражданин Украины.
Например, под личное крестьянское хозяйство закон дает право отхватить до двух гектаров, под садоводство – 12 соток, а для ведения фермерского хозяйства – в размере среднего пая, а он в некоторых регионах может достигать десятков гектаров. Причем, если участок у забытого Богом села на глухом Полесье, возможно, не такой уж и ценный, то бесплатная раздача в «ручном режиме» земли в Киеве или его пригородах, когда стоимость сотки измеряется тысячами долларов, является невероятно увлекательным для чиновников процессом.
Понятно, что желающих получить бесплатную землю становится все больше, а вот свободной «ничейной» земли за 27 лет земельной реформы уже почти не осталось. Поэтому чиновники Госгеокадастра, как реальные распорядители земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности, когда эти свободные клочки вдруг «находятся», фактически имеют возможность на свое усмотрение перераспределять достаточно ценные активы: заявителю дадим, а этому будем годами придумывать миллион причин, почему «нельзя».
Правительство даже решило немного помочь Госгеокадастру в благородном деле «отфутболивания» ненужных граждан, а поэтому в позапрошлом году утвердило документ со сложным названием: «Стратегия совершенствования механизма управления в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности и распоряжения ими», которым ввел дополнительные ограничения на бесплатную приватизацию земель:
ввел какие-то непонятные «квоты» по площади земель, которые можно приватизировать;
нарушил равенство граждан перед законом, выделив тех, на кого «квоты» не распространяются;
«запретил» предоставлять участки под огородничество без аукциона, хотя законодательство прямо указывает, что аукционы при предоставлении гражданину огорода не проводятся и тому подобное.
Например, когда правительство не установило для всех, кроме участников АТО, «квоты» на бесплатную приватизацию земель, оно явно дискриминировало большинство граждан Украины, и ограничило их возможности реализовать законные права получить землю в бесплатную приватизацию.
И, самое главное, злоупотреблений при этом хватает – «добрые люди» просят участников АТО за вознаграждение в несколько сотен американских президентов написать заявление на бесплатную приватизацию участка и доверенность на дальнейшее распоряжение полученной землей, а после получения участка он сразу перепродается (мораторий, кстати, на такие участки не распространяется).
Соответственно, жители местных сел, которые проживают на этой территории и, вполне естественно, хотели бы сами работать на земле или пасти скот на общественных пастбищах, остаются «с носом», а ловкие дельцы де-факто используют бесплатную приватизацию как прекрасный инструмент для захвата значительных земельных массивов.
На самом деле каждый юрист знает, что правительство не имеет права выходить за рамки полномочий установленных законом и придумывать новые ограничения при реализации гражданами их законных прав. Но нынешнему правительству, очевидно, законы не так важны, как политическая целесообразность в дерибане государственных земель.
Представление о соответствии правительственной «Стратегии» основному закону в настоящее время рассматривает Конституционный суд Украины, но, как часто бывает, из-за затягиваний судебных процедур извиняться за ошибки придется, скорее всего, уже новому правительству.
«ШУРЫ-МУРЫ» С ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИЕЙ И ПОЛНЫЙ СПИСОК БЕСПЛАТНЫХ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ НА ЗЕМЛЮ
Вы упомянули о согласовании землеустроительной документации. Какие проблемы здесь имеются для коррупционных рисков? Есть же «экстерриториальность», которой так хвастается правительство?
как хорошо известно, украинского чиновника хлебом не корми, а дай что-то не утверждать, или утверждать! Ну, любят они вмешиваться в хозяйственную деятельность и играться с предпринимателями в интересную игру «дам/не дам». В нашем государстве, если вы хотите сформировать новый земельный участок, изменить его целевое назначение, осуществить подобное разделение, вам придется разрабатывать землеустроительную документацию. А чиновники любят ее «согласовывать (или не согласовывать», что еще лучше).
И самое интересное, когда парламент даже пытается что-то упростить с разрешительной системой, чиновники очень часто предпочитают «не замечать» законов, которые ограничивают их «согласительные» полномочия.
Например, законодатель решил еще в 2011 году, если какие-то разрешительные документы не внесены в утвержденный специальным законом перечень, то требовать их от предпринимателей запрещается. «Согласований» документации по землеустройству в этом законе нет, но на практике без «одобрямса» от кучи чиновников утвердить документацию и внести сведения об участке в земельный кадастр вам банально не дадут.
Более того, с легкой руки Госгеокадастра, правительство в 2016 году ввело «пилотный проект по экстерриториальному согласованию проектов землеустройства по отводу земельных участков» – планы отвода земельных участков с тех пор отсылаются на «согласование» случайному «эксперту», который должен установить его «соответствие законодательству».
Правительство считает этот «пилот» невероятно успешным – якобы это убрало коррупцию на этапе выдачи согласований, но что мы имеем на практике? Если вы пошлете идентичные по содержанию проекты отвода на десяток соседних земельных участков на «экстерриториальное» согласование экспертов Госгеокадастра, то результат вас очень удивит – какие-то из проектов будут согласованы, а какие-то нет, в то же время комплекты «замечаний», которые придумают различные «эксперты», могут существенно отличаться.
Таким образом, этот «пилотный проект» очень хорошо показал то, что все и так давно знали – Госгеокадастр не научил собственных работников по одинаковым критериям и компетентно проверять идентичные по содержанию проекты. Поэтому, когда один чиновник согласовывает представленный вами документ, а второй – нет, это является свидетельством не плохой документации, а крайне низкой квалификации чиновников и ужасного состояния нормативной базы, которую каждый бюрократ имеет возможность толковать на свой холопский разум.
Таким образом, все эти «согласования» уже давно являются чистым волюнтаризмом, что часто граничит со злоупотреблением полномочиями. А самое печальное, что наказать чиновника Госгеокадастра за то, что он не хочет согласовывать документацию по землеустройству и «высасывает из пальца» замечания, практически невозможно. Хотя, к примеру, для предпринимателя, который хотел получить участок, это оборачивается напрасно потраченным временем и упущенными возможностями для инвестирования.
Ну, а что касается коррупции, то она от «экстерриториальности» согласований никуда не делась, ведь, вы только не смейтесь, Госгеокадастр проверяет документацию по землеустройству несколько раз. И если согласование проекта теперь осуществляется «не в нашем районе», то регистрация участка в кадастре, как и раньше, происходит в том районе, где физически расположен участок.
А потому размер «благодарности», который ранее сопутствовал согласованию проектов землеустройства, теперь плавно присоединился к «благодарности» за регистрацию участка в земельном кадастре. Такой себе чиновничий закон сохранения коррупционной массы — если в одном месте «отнялось», то в другом обязательно надо «добавить».
А как дела с земельными аукционами? Считается, что они помогают преодолевать коррупцию? Это действительно так?
Правительство действительно считает проведение земельных торгов одним из своих крупнейших реформаторских достижений. Правда, я несколько не разделяю общей эйфории по этому поводу. В частности, для того, чтобы идентифицировать очередную «победу», всегда надо сопоставлять полученный эффект с затратами на его достижение. Так, в 2018 году Госгеокадастр «наторговал» на земельных аукционах аж 196 млн. гривен. На первый взгляд, прекрасные цифры.
Но знаете ли вы, что на содержание Госгеокадастра налогоплательщики в прошлом году потратили 1,5 млрд. гривен? Иначе говоря, если передать все функции по распоряжению землями органам местного самоуправления и представить себе, что они будут раздавать землю только за взятки, а доходов от аукционов не будет вообще, на ликвидации Госгеокадастра все равно можно будет сэкономить в разы большую сумму, чем он «зарабатывает» распоряжаясь землями!
Значит, сравнивая количество денег, которое тратится на кормежку барашка по имени «Госгеокадастр», с количеством «шерсти», которую он в итоге дает обществу, сами собой напрашиваются весьма неутешительные выводы. Это ли не абсурдная ситуация?
Если же отставить шутки, то огромной проблемой земельных торгов следует считать то, что не все они одинаково полезны. Понятно, что на аукционе должен победить тот, кто предложит большую арендную плату. Но высшую аренду, как правило, могут предложить крупные сельскохозяйственные предприятия, агрохолдинги. При таких условиях мелкие фермеры повсеместно начали терять землю. А здесь начинает действовать другая математика: от того, что землю в аренду взял агрохолдинг, община в лучшем случае получит только арендную плату.
Ведь офис агрохолдинга зарегистрирован где-то далеко в Киеве, основные налоги он заплатит там, его работники приедут неизвестно откуда обрабатывать землю вахтовым методом, а местные жители разве что присоединятся к армии получателей пособия по безработице. Местные же фермеры, которые может и не предлагают заоблачных ставок арендной платы, однако дают работу для земляков, платят налоги в родном селе и оставляют в нем заработанные деньги.
В конце концов, когда после снегопада надо почистить дорогу к школе, местный фермер ее почистит, потому что он здесь живет, и в эту школу ходят его дети. А вот, интересно, то же самое будет ли делать агрохолдинг – вопрос риторический.
А напоследок следует добавить, что даже земельные аукционы не являются панацеей от злоупотреблений. Распространенная схема, которая позволяет «обмануть систему», достаточно проста – приходите на аукцион с двумя «друзьями», которые после вашей ставки начинают безумно торговаться, поднимая арендную плату до неслыханных высот.
Конечно, все остальные потенциальные арендаторы от таких бешеных «торгов» тихо «отпадают». Но «победитель» и второй финалист затем банально отказываются подписывать протокол, их ставки аннулируются, а вы, как третий «призер», получаете землю в аренду по своей ставке. Причем, недорого.
Когда же аукцион электронный (хотя земельное законодательство таких торгов вообще не предусматривает, поэтому здесь имеем очередную самодеятельность правительства), возможны другие «хитрости» – это «кнопка» интерфейса, которая отвечает за ставку, вдруг перестанет работать в самый ответственный момент, связь вдруг «потеряется» и тому подобное. А потом ходи и доказывай, что у тебя «не получилось сделать ставку».
А что у нас с Государственным земельным кадастром? Блокчейн сделал его более удобным?
Ведение Государственного земельного кадастра является чрезвычайно важной функцией ведомства. И уже давно складывается впечатление, что в Украине не создали службу для обслуживания земельного кадастра, а кадастр существует для обслуживания службы. Огромные средства постоянно тратятся на его наполнение и администрирование, но земельный кадастр остается некой «вещью в себе». Практически все те, кто мог бы пользоваться кадастровой информацией, не имеют нормального доступа к нему.
Единственное, что может наблюдать публика – это публичная кадастровая карта. Впрочем, это лишь красивая картинка. Если я землеустроитель или геодезист и хочу, к примеру, решить земельный спор, установить границы земельных участков, оказывается, что координаты границ земельных участков, которые сохраняются в кадастре, мне никто не даст! Данные, которые нужны многим специалистам, – тайна за семью замками. И Госгеокадастр годами не выполняет прямые требования закона и категорически не хочет делиться кадастровыми сведениями.
У нас есть очень много случаев, когда органы местного самоуправления просят в Госгеокадастра дать координаты участков, чтобы сделать планировочную документацию, а тот, конечно, решительно отказывает. Доходит до абсурда, когда в одном из городов, например, положили тротуарную плитку на частную землю. Почему? Потому Госгеокадастр не предоставляет координаты границ участков и проектанты вынуждены действовать наугад.
Поэтому, к сожалению, мы часто наблюдаем, что кадастровое ведомство, по сути, ведет себя как «собака на сене», а кадастровая информация, которая должна, активно использоваться во многих сферах экономики и государственном управлении, «пылится» на ведомственном сервере или, что еще хуже, становится предметом неформальной торговли.
Например, если вы инженер-землеустроитель и ваш заказчик просит восстановить границу участка, законно получить координаты вы не можете. Однако координаты «видит» чиновник – кадастровый регистратор. Что нужно сделать? Уравнение решается очень просто: кадастровый регистратор должен почувствовать вашу «благодарность», а вы (очевидно, вследствие божественного озарения, ибо другого официального объяснения слову «нет») внезапно «узнаете» так нужные вам координаты.
А про блокчейн я лучше промолчу. Это уже отработанная тема – высокие начальники уже отпиарились, поэтому можно о нем вообще не вспоминать. Скажу только, что указания хэштэгов на кадастровых выписках – то, что было сделано, до «перевода кадастра на блокчейн» имеет примерно такое же отношение, как рисование детками цветочков в садике – к закладке ботанического сада.
В начале разговора Вы упомянули об экспертизе землеустроительной документации – это, то же самое, что и согласования? Все ли здесь хорошо?
Одной из особенностей землеустройства являются многократные проверки соответствия проектной документации требованиям законодательства. Поэтому есть отдельные виды землеустроительной и землеоценочной документации, которые, кроме «проверок» во время согласований и внесения сведений в земельный кадастр, должны еще и получить заключение «государственной экспертизы землеустроительной документации».
Интересно, что «экспертиза» в исполнении Госгеокадастра – это отдельный ритуал, потому что назвать это административной услугой даже язык не поворачивается. В этой области таланты чиновников проявляются наиболее ярко, ведь действует неписаное правило: ни одна документация не должна сразу получить положительное заключение, всегда должны быть замечания. Если замечаний нет — значит, эксперт очень плохо работает.
Но тут чиновникам легко – земельное законодательство у нас довольно коллизионное, поэтому «зацепки» можно найти всегда. Иногда есть даже «универсальные» замечания, с которыми можно «придраться» к любым поданным документам. Очень забавно бывает наблюдать, когда при отсутствии изменений в законодательстве, эксперты Госгеокадастра вдруг делают «открытие» и находят новую «зацепку». Значит, когда вы приносили документацию на экспертизу вчера, такого замечания не было, а принесли сегодня – есть «сюрприз». А когда есть такая дискреция, к коррупционным рискам рукой подать.
Например, если орган местного самоуправления хочет ввести обновленную нормативную денежную оценку земель, от которой в дальнейшем исчисляется земельный налог или арендная плата за землю, техническая документация по оценке должна получить положительное заключение экспертизы. Но в 2016 году Госгеокадастр вдруг сам себе придумал, что не будет давать положительные заключения экспертизы, если сведения о границе населенного пункта не внесены в земельный кадастр.
До сих пор оценку спокойно делали и без этой опции, а тут вдруг оказалось, что это «проблема». Следствие очень простое – в Украине почти в 8 раз сократились темпы обновления нормативной оценки земель населенных пунктов. Другими словами, сельские общины может, и хотели бы потратить бюджетные деньги, заказать новую техническую документацию по нормативной оценке земель, но они массово решают заняться оценкой «другим разом», ибо никто не хочет связываться с экспертизой Госгеокадастра. Слишком дорогое получается удовольствие.
ПЕРЕЧЕНЬ БЕСПЛАТНЫХ УСЛУГ СО СТОРОНЫ ГОСГЕОКАДАСТРА
На своей странице в Facebook Вы несколько раз писали про какие-то хитрые схемы с государственными предприятиями Госгеокадастра. Что здесь интересного?
«Хитрыми» схемы Госгеокадастра назвать нельзя – на самом деле все довольно просто. Причина в том, что чиновники очень любят продавать за деньги информацию, которая должна предоставляться бесплатно. Например, землеустроители, устанавливая границы земельных участков, формально должны «привязываться» к геодезическим пунктам – сооружениям с точно известными координатами.
Сведения об этих пунктах по закону должны учитываться Госгеокадастром, а плата за пользование соответствующей информацией законодательством вообще не предусмотрена. Что же имеем по факту? На уровне подзаконных актов ведение Государственного картографо-геодезического фонда «перепоручается» государственному коммерческому предприятию, придумывается не предусмотренный законодательством «банк геодезических данных», ведение которого, опять же, поручается коммерческому государственному предприятию.
Формально о плате нигде в нормативных документах не упоминают, но государственное предприятие вдруг начинает продавать координаты геодезических пунктов за грош, причем на безальтернативной основе.
Таким образом, исполнители землеустроительных и топографо-геодезических работ, которых государство формально должно было бы бесплатно обеспечить необходимыми данными, фактически вынуждены приобрести нужные данные в коммерческом предприятии, доход которого от такой добровольно-принудительной «торговли» измеряется миллионами гривен. Ну, а если «не будут брать», тогда «отключим газ» – чиновники не согласуют вам землеустроительную документацию или откажут во внесении сведений в кадастр.
То, что делегирование функций органов власти субъектам хозяйствования прямо запрещено отечественным законодательством, чиновников, как всегда, мало волнует. Однако к тому времени, пока «прозреет» Антимонопольный комитет Украины и «прикроет лавочку», денежный ручеек не уменьшиться, а это – самое главное.
Отдельная интересная тема – использование государственных предприятий для «освоения» бюджетных средств. Например, на 2018 год парламент имел неосторожность выделить несколько сотен миллионов бюджетных гривен на проведение «общенациональной (всеукраинской) нормативной денежной оценки земель сельскохозяйственного назначения».
Хотя вопрос о том, зачем на эту работу нужны такие бешеные деньги, возник практически сразу, ведь практически вся исходная информация о почвенном покрове была оцифрована еще во времена «преступной власти», которая тогда наполняла кадастр со сметой более чем в сотню миллионов гривен. Чтобы не проводить тендеры, волевым решением правительства деньги решили «закачать» в определенное Госгеокадастром государственное предприятие.
Результат «оценки» оказался вполне прогнозируемым – уже в октябре Генеральной прокуратурой Украины было начато уголовное производство по факту «растраты денежных средств из государственного бюджета».
Отдельная эпопея с бюджетными деньгами на тендер на оцифровку документов Государственного фонда документации по землеустройству – отраслевого архива Госгеокадастра – с ценой вопроса в 20 млн. гривен.
В результате в тендере Госгеокадастра приняли участие два подведомственных государственных предприятия Госгеокадастра. И в бескомпромиссной борьбе (участники вообще не торговались между собой) одно из них получило право выполнить титаническую задачу – перевести в электронный вид 750 тысяч единиц документации (а это сканирование 19,5 миллиона листов со всех регионов Украины!) за какие-то несчастные полтора месяца. Конечно, такие чудеса «производительности» могут демонстрировать только государственные предприятия…
Из Ваших слов получается очень мрачная картина… Что же делать?
К сожалению, Госгеокадастр ныне превратился в огромного бюрократического монстра, который уже вряд ли удастся реформировать «мирным путем». По крайней мере, после всех предыдущих реорганизаций главное земельное ведомство «восставало из пепла» без особых изменений в характере своей деятельности. Это тот случай, когда, что вы не пытались, сконструировать, на выходе все равно получается автомат Калашникова. Слишком много полномочий, бесконтрольности и распущенности.
Мало кто знает, но сегодня Госгеокадастр – пятое по размеру штата гражданское ведомство в стране. Это содержащаяся за счет налогоплательщиков огромная армия чиновников, польза от которых на самом деле весьма сомнительна. Земельная реформа почти кончилась, поэтому уже пора задуматься о ликвидации Госгеокадастра.
Земельные отношения должны претерпеть системное упрощение и дерегуляцию, а остаток полномочий и обязанностей от земельного ведомства должны вполне органично распределиться среди других центральных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Львиную часть полномочий по распоряжению землями следует передать местным общинам, кадастр должен вестись децентрализовано совместно с регистрацией прав, ответственность за геодезию и картографию уже давно следует передать военным, регистраторы должны работать в органах местного самоуправления.
В Киеве должен стоять, в лучшем случае, лишь сервер для хранения кадастровых данных, а «бюрократы от земли» пусть лучше поищут себе новую интересную работу, где они хотя бы не будут приносить столько вреда, как сейчас. Такое радикальное решение, безусловно, потребует невероятной решительности и неподкупности от политического руководства страны, но серьезный экономический рост с такими забюрократизированными и коррумпированными земельными отношениями нам не светит. И это объективный факт, которым нельзя пренебрегать.
Большое спасибо за интересный разговор!
Автор: Наталья Белоусова
Источник: AgroPolit.com
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.