Государство не может функционировать без точной и надежной информации о численности своих жителей, половой, возрастной структуры населения и его размещения на территории страны. В течение многих десятилетий такую информацию получали из переписей населения, а в межпереписной период из различных дополнительных источников.
Позже в развитых странах создали так называемые электронные демографические реестры, что позволило оперативно актуализировать необходимую информацию о населении, хранить ее и быстро обрабатывать.
В конце прошлого века во многих развитых странах демографические реестры стали главным источником информации для проведения традиционных переписей населения, а позже – даже частично или полностью их заменили. Украина в настоящее время в силу различных обстоятельств не имеет полноценного демографического реестра и только проходит сложный путь к его становлению.
Целью этой статьи является исследование процесса создания демографического реестра в Украине в историческом аспекте. А ее новизна заключается в том, что впервые освещены, проанализированы и оценены три попытки разработки национального демографического реестра.
Исследование основывается на применении системного анализа для оценки всех попыток создания украинского демографического реестра; использование методов исследования сложных систем (анализа и синтеза) дало возможность подробно проанализировать компоненты всех реестров и на основе компаративного анализа определить сильные и слабые стороны каждой версии реестра.
Применение конкретно-исторического подхода помогло изучению процессов проектирования и создания реестров с учетом конкретных исторических условий, в которых они происходили, и выяснению их влияния на эти процессы. Для достижения поставленной цели авторами исследованы проекты демографических реестров, разработанные в разные времена: Автоматизированного банка данных «Население» и Государственного регистра населения Украины.
Проанализированы причины, по которым эти электронные информационные ресурсы так и не были построены. Также исследована цель создания и возможности введенного Единого государственного демографического реестра.
Выявлены перевесы и недостатки, продемонстрирована его связь с другими электронными реестрами, функционирующими в органах власти и местного самоуправления.
Представлено сравнение состава демографических признаков двух упомянутых выше проектов и реестра, который на сегодня функционирует. С точки зрения именно демографической направленности и технологического сочетания с другими информационными системами наиболее совершенным был проект Автоматизированного банка данных «Население».
Проект структуры следующего реестра был перенасыщен всей возможной информацией относительно населения, которая с точки зрения демографических потребностей не была необходимой. Единый государственный демографический реестр был создан с целью обеспечения населения документами нового образца, но не был направлен на полноценное выполнение роли демографического реестра.
Ключевые слова: регистры населения, Автоматизированный банк данных «Население», Государственный регистр населения Украины, Единый государственный демографический реестр, структура электронного реестра, перепись населения.
Постановка проблемы и ее актуальность. Вопрос определения (оценки) численности населения, проживающего на определенной территории, встал давно. Известны случаи учетов населения еще в III-II тыс. до новой эры (Египет, Китай, Индия). Регулярно учеты проводились и в Древнем Риме. На территории современной Украины проведение учетов населения также достигает древности. В летописях встречаются упоминания об их наличии еще во второй половине IX века. Они проводились также во время татарского нашествия (1245).
На территории Украины, которая находилась в составе различных государств, с середины XVI века этот процесс приобрел систематический характер. На территории Речи Посполитой за 161 год (1629-1790 гг.) было осуществлено 4 т. н. подушных учета. Во времена Гетмана в 1723-1756 гг. состоялось 13 подворных учетов.
В первой половине XVIII века в Российской империи проводились подушные учеты населения. Подушные списки называли «сказками», а сами учеты – ревизиями, всего на украинских землях было 7 ревизий в период с 1782 по 1858 г. На украинских территориях, входивших в состав Австрийской империи с 1772 по 1850 год, осуществлено 14 т. н. конскрипций населения.
Сведения учетов населения были необходимы главным образом для обложения населения податями и повинностями, а также для выяснения количества лиц мужского пола для возможного привлечения в войска.
С середины XIX века в разных странах Европы начали систематически проводиться переписи населения. За этот период на разных территориях современной Украины было проведено в общей сложности 22 переписи. Из них 6 провела Австро-Венгрия, по 2 – Польша и Чехословакия, по 1 – Российская империя, Венгрия и Румыния. Восемь переписей населения провел СССР. Еще одна, первая и последняя перепись населения за 30 лет независимости была проведена в Украине в 2001 г.
Необходимость проведения переписей была обусловлена тем, что учеты длились достаточно долго, качество информации оценить было трудно, перечень вопросов был ограниченным. Переписи населения проводились одновременно на всей территории всей страны, включали широкий круг вопросов, ответы на которые нужно получить органам власти на время проведения переписи.
Первые научно-обоснованные рекомендации относительно принципов проведения переписи населения предложены на восьмой сессии Международного статистического конгресса в 1872 г. Переписи дали возможность регулярно получать информацию о составе и размещении населения, его различных характеристиках.
Параллельно с проведением учетов и переписей развивалась система реестров населения. Она существовала в виде списков или картотек, которые формировались с определенной целью или по определенным критериям.
Так, в XVI веке властью Речи Посполитой был составлен отдельный список-реестр казаков, которые взяты на государственную службу (отсюда пошло название «реестровое казачество»). После проведения различных видов учетов и переписей также оставались определенные списки населения, которые хотя и могли не называться реестрами, но, по сути, выполняли их роль.
Церковные приходы вели книги рожденных лиц и умерших, которые тоже, по сути, были реестрами. Во времена СССР подразделения МВД («паспортные столы») вели картотеки проживающих на определенной территории, что обеспечило контроль над перемещением населения через процедуру «прописки».
Необходимость введения реестров (в любой форме) была обусловлена необходимостью иметь информацию относительно населения на текущий момент. Учеты и переписи проводились через большой промежуток времени, информация устаревала и уже через несколько лет теряла актуальность. Расчеты за период между переписями со временем теряют надежность.
Принципиальное различие между переписями (учетами) и реестрами заключается вот в чем. Если процедура переписи на определенном этапе требует обезличивания (деперсонификации) информации, то реестры ведутся персонально. По результатам переписей может быть получена исключительно обобщенная информация. Кроме того, если переписи проводятся с определенной периодичностью (рекомендуемая ООН периодичность – 10 лет), то реестры ведутся в режиме реального времени.
Теоретически по тем признакам, что совпадают в программе переписи и реестре, обобщенная информация на основе реестров может быть получена в любое время. Однако переписи дают возможность получить информацию по тем признакам, которых нет в реестрах, и по комбинации различных признаков. По данным реестров это далеко не всегда можно сделать.
Сейчас во многих странах происходит огромный скачок в направлении создания и использования реестров населения, что обусловлено стремительным развитием информационных технологий. В ряде европейских стран переписи населения проводятся либо с использованием данных реестров, либо вообще только на базе реестров.
Использование регистров населения для текущей работы и целей переписей требует определенной иерархии реестров. Практически во всех странах существуют т. н. базовые реестры, то есть реестры, которые являются ключевыми в создании системы реестров. К таким базовым реестрам относится и демографический реестр.
В Украине на протяжении последних 30 лет создано более 300 различных реестров, в том числе демографический. Характерной чертой современной ситуации является бессистемность их создания, а Единый государственный демографический реестр (ЕГДР) не выполняет функций демографического и из-за этого не соответствует своему названию.
Сейчас Министерство цифровой трансформации Украины пытается навести порядок в сфере реестров и других электронных информационных ресурсов, что должно повысить эффективность их использования.
Под его эгидой созданы Национальный реестр электронных информационных ресурсов – государственный репозитарий, который введен для учета всех электронных информационных ресурсов государства: электронных реестров, кадастров, классификаторов, а также информационных систем, обеспечивающих их функционирование, и что используют информацию из них.
А с использованием опыта построения эстонской платформы X-tee внедрена информационно-телекоммуникационная система «Трембита», предназначенная для автоматизации и электронного обеспечения обмена данными между электронными информационными ресурсами во время предоставления административных услуг и осуществления иных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Итак, прогресс на пути создания эффективной системы государственных реестров, безусловно, наблюдается. Но в этой системе, по нашему мнению, пока нет настоящего демографического реестра.
Для понимания сложившейся ситуации необходимо исследовать историю создания реестров. В этой статье рассматриваются попытки создания демографического реестра в течение достаточно долгого периода.
Анализ последних исследований и публикаций. В Украине проблема создания и использования реестров недостаточно освещена в научных публикациях. О. Осауленко (O. Osaulenko), ссылаясь в своей статье на Указ президента Украины «О создании Единого государственного реестра физических лиц» и постановление Кабинета министров Украины о концепции его создания, подчеркивает, что эти документы ставят на место построение такой информационно-аналитической системы общегосударственного значения.
Это будет «мониторинговой поддержкой управления в сфере правовых и социальных вопросов, контроля и прогнозирования заселения территорий, отслеживания динамики миграционных и демографических процессов». К сожалению, указанные документы утратили силу еще в 2005 году, и процесс разработки демографического реестра на некоторое время затормозил.
Публикаций относительно исторического аспекта создания демографического реестра почти нет, а те, которые удалось отыскать, касаются преимущественно последней его версии – Единого государственного демографического реестра. Это, прежде всего статьи, где дается его критика на этапе принятия соответствующего закона, который вводил этот реестр.
Например, в статье М. Томак (M. Tomak) автор настаивает, что после создания ЕГДР без ведома МВД житель Украины «даже не чихнет». Ведь в реестр предполагается интегрировать, в том числе сведения из всех ведомственных баз данных, туда даже попадет информация из медицинских карт.
Она утверждает, что «создание демографического реестра и объединение всех баз в одну, как уже не раз предупреждали правозащитники и эксперты, будет означать, что каждый человек в Украине окажется под рентгеном власти». А правозащитники назвали его одним из самых опасных, хотя он принимался при выполнении условий Плана действий по либерализации ЕС визового режима для Украины.
О резкой критике со стороны правозащитников, религиозных общин и неправительственных организаций говорится и в публикации Центра политико-правовых реформ.
Основным аргументом против принятия этого закона было то, что ряд его положений не соответствует Конституции и ратифицированным Украиной международным договорам и несет существенную угрозу правам человека, в частности праву на приватность. В следующей публикации речь идет об открытом обращении к руководству государства и профильных органов от пяти общественных организаций.
Это Центра политико-правовых реформ, Центра гражданских свобод, Центра информации о правах человека, Украинского независимого центра политических исследований и Ассоциации украинских мониторов в соблюдении прав человека в деятельности правоохранительных органов. В нем отмечено, что объединение всех ведомственных баз данных и объем персональных данных, который планируется для сбора и хранения, абсолютно несоразмерный с потребностями выдачи паспортных документов.
Итак, с одной стороны, корреспонденты видят недостатки будущего ЕГДР в том, что он нарушает конфиденциальность информации о физическом лице, а с другой – что в нем будет собрана эта информацию из всех баз данных, содержащих сведения о населении. Следовательно, трудно назвать этот реестр сугубо демографическим.
Что касается исследования современного состояния ЕГДР, то логично будет вспомнить коллективную монографию, подготовленную в Институте демографии и социальных исследований имени М. В. Птухи под редакцией А. Гладуна (O. Gladun), в которой анализу этого информационного ресурса посвящен отдельный подраздел.
Целью статьи является исследование генезиса демографического реестра в Украине.
Новизна заключается в том, что впервые освещены, проанализированы и оценены три попытки создания демографического реестра в Украине.
Методы исследования. Исследование основывается на применении системного анализа для оценки всех попыток создания демографического реестра в Украине; использование методов исследования сложных систем (анализа и синтеза) дало возможность подробно проанализировать компоненты всех реестров и на основе компаративного анализа определить сильные и слабые стороны каждой версии реестра.
Применение конкретно-исторического подхода помогло изучению процессов проектирования и создания реестров с учетом конкретных исторических условий, в которых они происходили, и выяснению их влияния на эти процессы.
Изложение основного материала. Первая попытка создания реестра населения в Украине произошла еще во времена существования СССР в 1989 г. Тогда Государственным комитетом СССР по статистике был разработан проект концепции создания Автоматизированного банка данных «Население» (далее – АБД «Население»). Конечно, Украина (тогда еще УССР) была в составе Советского Союза и, соответственно, реестр населения Украины планировался как составная часть общесоюзного.
Создание АБД «Население» рассматривалось как составляющая Единой статистической информационной системы, которая должна содержать не только систему государственной статистики, но и информационные базы отраслевых и региональных органов управления, объединений, предприятий и учреждений, включая первичный учет.
Опыт экспериментального создания системы персонифицированного учета населения имела Латвийская ССР, где в Риге и Валмиерском районе были созданы территориальные банки данных о населении. Научная составляющая работ базировалась на соответствующих разработках НИИ статистики СССР и его Латвийского отделения. На базе этого банка данных предусматривалось решение ряда задач:
— социально-демографический анализ и текущая оценка структуры, выдворения и миграции населения по группам и категориям населения;
— ведение динамических рядов показателей;
— прогнозирование численности населения;
— информационное обеспечение решения задач статистики семьи;
— анализ структуры и динамики трудовых ресурсов, изучение их миграции;
— анализ движения работников в различных сферах и отраслях народного хозяйства и регионах страны;
— анализ профессиональной и квалификационной структуры трудовых ресурсов;
— анализ структуры и динамики уровня образования населения, использование специалистов в народном хозяйстве;
— подготовка списка лиц отдельных категорий (избирателей, призывников, дошкольников, учащихся и т. п.);
— информационно-справочное обслуживание пользователей, включая население;
— организационное, информационное и программно-технологическое обеспечение переписей населения, выборочных социально-демографических, социологических и других статистических обследований, опросов общественного мнения и референдумов.
Кроме того, планировалось, что данные АБД «Населения» будут основой при создании иных банков данных (управление трудовыми ресурсами, медицинских данных, безналичных расчетов и тому подобное), а также решения различных социально-экономических проблем (развитие медицинского обслуживания, образование, социальное обеспечение, жилищное строительство, занятость и тому подобное).
Также предусматривалась возможность формирования специальных баз данных (пенсионеров, инвалидов, льготников, владельцев транспортных средств и тому подобное) по заказу пользователей. Пользователями АБД «Население» были определены «советские и партийные органы, министерства, ведомства, предприятия, организации, кооперативы и население». При этом по желанию граждан могла быть создана база документально подтвержденных ретроспективных данных для получения различных справок.
Создание АБД «Население» предусматривалось только на документальной основе (паспорт, свидетельство о рождении, акты гражданского состояния, статистические талоны учета миграции и тому подобное). Информация банка данных должна была отражать юридический статус лица.
Для обеспечения конфиденциальности персонифицированной информации отмечалась необходимость решения вопроса правовых аспектов создания и функционирования АБД «Население». АБД «Население» должен был создаваться в два этапа.
Первый (1989-1995 гг.) включал проведение общесистемных исследований и проектных разработок, подготовку и утверждение директивных актов, норм и документов, разработку и утверждение целевой комплексной программы работ по созданию и ведению банка данных. На втором этапе (1996-2000 гг.) должен быть непосредственно создан АБД «Население».
Планировалось использование базы данных для подготовки очередной переписи населения и сравнение данных банка и результатов переписи населения. Объектом наблюдения в АБД «Население» было определено население, а единицей наблюдения – лицо.
Проблему идентификации личности планировалось решать двумя способами:
1) присвоение каждому лицу гражданского кода;
2) на основании внутреннего машинного идентификационного кода.
В первом случае код должен был состоять из 12-13 цифр и указываться во всех документах конкретного лица, во втором идентификация должна осуществляться в середине самого АБД «Населения» на основании интеграции различных признаков лица (фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения, номер и серия документов).
АБД «Население» должен было иметь четыре территориальных уровня: союзный, республиканский, областной, районный (городской).
Введение информации должно было осуществляться на самом низком территориальном уровне, а ее источниками быть: ЗАГС, сельсоветы, паспортные столы, бюро по трудоустройству, управление народного образования, райисполкомы, районные финансовые управления, отделы кадров предприятий и организаций, отдельные граждане.
На районном уровне в структуре записи о единице наблюдения предусматривались такие элементы: идентификационный (гражданский) код; поля по социально-демографическим признакам в динамике; поля со ссылкой на информационные ресурсы, где также содержится информация об этом лице. Непосредственно АБД «Население» должен содержать информацию по следующим признакам лица:
- Идентификационный (гражданский) код.
- Дата рождения.
- Пол.
- Фамилия, имя, отчество.
- Серия и номер документа, удостоверяющего личность.
- Место рождения.
- Место жительства (по прописке).
- Национальность.
- Уровень образования.
- Специальность по образованию (профессия).
- Место работы.
- Место учебы.
- Занятия (должность или работа, которая выполняется).
- Идентификационный (гражданский) код матери.
- Идентификационный (гражданский) код отца.
- Идентификационный (гражданский) код супруга (супруги).
- Дата заключения брака.
- Очередность брака.
- Дата развода.
- Вид пенсии, льгот.
- Источник средств существования.
- Дата смерти.
- Причина смерти.
Кроме самой концепции был разработан проект Комплексной программы научно-исследовательских, проектных и исследовательских работ по подготовке к созданию АБД «Население», в которой определялись основные этапы работ, их исполнители и сроки исполнения.
Однако работы по созданию этого банка данных так и не были начаты из-за финансовых проблем, которые были достаточно острыми в 1989 г. В конце 1991 г. СССР прекратил свое существование, поэтому проблему создания базы данных с персонифицированной информацией в отношении населения каждая из 15 бывших советских республик начала решать самостоятельно.
Если характеризовать концепцию создания АБД «Население» в целом, то уровень ее разработки можно считать достаточно высоким. АБД «Население» рассматривалась как составляющая общесоюзной информационной системы, перечень признаков в целом отвечал потребностям изучения демографических процессов и местным и государственным органам управления.
С точки зрения современной ситуации вызывает вопрос наличия в перечне признаков позиции «национальность». С тогдашней ситуации это выглядело вполне приемлемо, потому что паспорт и большинство персональных документов содержали информацию о национальности (т. н. пятая графа). Но это не учитывало возможность того, что самоидентификация человека может измениться. По переменным признакам (место жительства, уровень образования, место работы и др.) было не ясно, сохраняется только текущий статус, или предыдущие тоже.
Основным недостатком можно считать отсутствие информации о наличии детей и очередности их рождения. Это значительно затрудняет исследование состава и структуры семьи. В связи с этим не ясно, когда разработчиками предполагалось присваивать гражданский код ребенку: при рождении или в 16 лет при получении паспорта.
Вторая попытка введения реестров была осуществлена в первые годы независимости Украины. Распоряжением Кабинета министров Украины от 2 февраля 1993 г. № 74-р был утвержден состав рабочей группы для разработки Программы государственного регистра населения Украины.
В составе были представители Министерства экономики Украины, Министерства статистики Украины, МВД Украины, Министерства юстиции Украины, Министерства финансов Украины, Министерства труда Украины, Научно-исследовательского экономического института Минэкономики Украины, Научно-исследовательского института проблем информатики Минэкономики Украины, Института экономики Академии наук Украины, Института научно-технической и экономической информации.
В 1994 г. Министерство экономики Украины предложило концепцию Государственного регистра населения Украины (далее – ГРНУ). Непосредственно над подготовкой концепции работали Научно-исследовательский экономический институт Минэкономики Украины и научно-исследовательский институт по проблемам информатики Минэкономики Украины.
Целью создания ГРНУ было определено «совершенствование методов и средств формирования государственной социальной политики и механизмов ее реализации на основе системного использования современных компьютерных информационных технологий при сборе и использовании персонифицированной информации о населении».
В реестр населения предусматривалось внесение персонифицированной информации «обо всех гражданах Украины, иностранных гражданах и лицах без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины».
Согласно цели планировалась разработка и внедрение современных информационных технологий; технологического объединения («централизованное государственное регулирование и поддержка технологических процессов») систем регистрации различных министерств и ведомств; распределенной централизованной трехуровневой информационной системы ГРНУ; информационной инфраструктуры ГРНУ; законодательно-нормативной базы, которая бы регулировала все этапы работы с информацией о населении (сбор, верификация, обработка, использование, хранение).
Информационная система ГРНУ должна была состоять из следующих трех уровней: центральный, территориальный и кустовой. В кустовых центрах должно было осуществляться обслуживание населения, ввод и обмен данными. Таких кустовых центров планировалось, например, в Республике Крым 50, а в Винницкой области – 65. Всего предполагалось создать 1500 таких офисов.
Территориальных центров должно было быть создано 27 — по количеству регионов. К их функциям относились: ведение централизованных баз данных, информационное обслуживание, сбор данных и обмен ими, ведение базы метаданных.
На центральном уровне в Национальном центре должна была разрабатываться методология, осуществляться формирование инфраструктуры и централизованное управление функционированием системы, проведение фундаментальных исследований, ведение базы метаданных, информационное обслуживание, кадровое обеспечение.
Источниками информации для системы должны стать районные отделы внутренних дел, Загсы, органы статистики, бюро трудоустройства, лечебные учреждения, учебные заведения, отделы кадров, научные учреждения, таможни, местные советы.
Пользователями определялись: Верховная рада, Администрация президента, Кабинет министров, министерства и ведомства, областные и районные государственные администрации, общественные организации, научные учреждения, поселковые и сельские советы, население.
ГРНУ должен был включать в себя следующие данные относительно человека:
— демографические (возраст, пол, дата рождения и смерти, семейный статус, рождение детей, характеристики родителей и т. п.);
— территориальная принадлежность каждого гражданина;
— характер трудовой деятельности (профессия, должность, место работы, рабочий стаж и т. п.);
— образование и повышение квалификации (школа, вуз, втуз, ПТУ, курсы, др.);
— все виды прибылей (зарплата, пенсия, стипендия, дополнительные заработки и прибыли);
— расходы на питание, одежду, жилье, коммунальные и бытовые услуги, строительство, домашнее хозяйство, учебу, отдых, лечение и прочее;
— характеристика жилья (частный дом, квартира, съемное жилье, размеры жилья, благоустройство и т. п.);
— перечень всех видов собственности (дом, квартира, дача, транспорт, скот, птица, приусадебные участки, средства производства, хозяйственные помещения);
— состояние здоровья согласно классификации, принятой в международной практике;
— экологическая характеристика местности, в которой проживает человек (климат, радиоактивное и химическое загрязнение воды, воздуха, земли, пищевых продуктов);
— размер государственной помощи (детям, инвалидам и другим категориям людей);
— личные характеристики человека (национальность, родной язык, гражданство и прочее).
На основе информации ГРНУ предусматривалось получение обобщающих индикаторов. Например, в качестве индикаторов, раскрывающих основные социально-демографические параметры качества населения, предлагалось использовать: состояние здоровья, социально-профессиональный состав, половозрастной состав, среднюю продолжительность жизни.
В основу концепции были положены следующие принципы:
— наследственность (использование имеющихся данных);
— функциональная простота (многоцелевое назначение);
— интеграция (объединение «в единую систему персонифицированных демографических, социальных, экономических и экологических характеристик населения»);
— использование новых информационных технологий;
— защита данных;
— широта доступа (возможность доступа к информации каждого человека, кроме некоторых сведений о человеке). К концепции прилагался также проект «Государственной программы создания ГРНУ», что было обосновано сложностью создания и дальнейшего функционирования.
В государственной программе было выделено три основные группы работ:
— разработка научно-методических основ (концептуальные положения построения, законодательная база, организация работы);
— определение структуры и содержания «регистрационной карточки персонального учета»;
— создание обеспечительных средств (математических, информационных, технико-технологических, кадровых, финансовых).
Также была разработана структура ГРНУ, сроки его создания (1994-2000 гг.), рассчитана смета и определены главные исполнители. Кроме того, разработан проект закона Украины «О государственном регистре населения Украины» и проект программы создания ГРНУ.
Проблематичным, по нашему мнению, является перечень данных относительно человека. Исходя из названия, реестр должен содержать не только демографические сведения относительно человека, но и значительно более широкий перечень данных.
Не понятно, каким образом, и с какой периодичностью в реестре должны были отображаться данные по каждому человеку относительно «расходов на питание, одежду, жилье, коммунальные и бытовые услуги, строительство, домашнее хозяйство, обучение, отдых» и тому подобное. Это вопрос остается, даже если от конкретного человека перейти на уровень семьи.
Это же касается и сведений относительно скота, птицы, средств производства и так далее. Вообще вопрос обновления информации никак не отражен. Кроме того, экологические характеристики касаются определенной территории, а не конкретного человека.
Вообще ГРНУ выглядит, по нашему мнению, как информационный монстр, полноценное функционирование которого неизвестно как обеспечить. Из современных взглядов (да и опыта других стран, который уже был в те времена) очевидно, что обеспечение формирования, актуализации и использования такого объема разноплановой информации – это, собственно, дело многих специализированных реестров. А некоторые признаки, такие как национальность, язык – это вообще не приход реестров.
Одновременно с проектированием ГРНУ Государственной налоговой администрацией активно проводилась работа по созданию Государственного реестра физических лиц – плательщиков налогов, который начал официально функционировать с 1 января 1996 г. На то время не была разработана стратегия создания системы реестров Украины.
Кстати, ее не было до начала 2020-х гг., впервые попытки упорядочить процессы построения, функционирования и согласование реестров произошли после создания Министерства цифровой трансформации Украины. Страна не имела средств на проведение двух таких масштабных работ. К тому же ГРНУ планировалось создать до 2000 г., что не удовлетворяло фискальные органы. Поэтому идея создания реестра населения была отодвинута на второй план и реанимирована только в начале 2010-х гг.
Третья попытка была доведена до практической реализации. В отличие от первых двух, когда сначала разрабатывались документы концептуального характера, то на этот раз в конце 2012 г. был принят закон Украины относительно демографического реестра.
Однако целью создания этого реестра было не формирование информации для демографических целей, а формирование информационной базы для печати различных документов (преимущественно – биометрических паспортов).
Статья 4 закона определяет, что «Единый государственный демографический реестр – это электронная информационно-коммуникационная система, предназначенная для хранения, защиты, обработки, использования и распространения определенной настоящим законом информации о лице и о документах.
Они оформляются с применением средств реестра, с обеспечением соблюдения гарантированных Конституцией свободы передвижения и свободного выбора места жительства, запрета вмешательства в личную и семейную жизнь, других прав и свобод человека и гражданина».
Распорядителем реестра в соответствии с законом является «центральный орган исполнительной власти, который реализует государственную политику в сферах миграции (иммиграции и эмиграции), в том числе противодействия нелегальной (незаконной) миграции, гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и других определенных законодательством категорий мигрантов».
В настоящее время это Государственная миграционная служба Украины. Уполномоченными субъектами являются центральные и другие органы власти, государственные предприятия и уполномоченные органы, имеющие отношение к выдаче различных документов.
Статьей 13 определено два типа документов, выдаваемых на основании настоящего закона:
1) документы, удостоверяющие личность и подтверждающие гражданство Украины,
2) документы, удостоверяющие личность и подтверждающие ее специальный статус.
К первому типу относятся:
а) паспорт гражданина Украины;
б) паспорт гражданина Украины для выезда за границу;
в) дипломатический паспорт Украины;
г) служебный паспорт Украины;
г) удостоверение личности моряка;
д) удостоверение члена экипажа;
е) удостоверение личности на возвращение в Украину;
е) временное удостоверение гражданина Украины.
Второй тип документов включает:
а) водительское удостоверение;
б) удостоверение личности без гражданства для выезда за границу;
в) постоянный вид на жительство;
г) вид на жительство;
г) карточка мигранта;
д) удостоверение беженца;
е) проездной документ беженца;
е) удостоверение личности, нуждающейся в дополнительной защите;
ж) проездной документ лица, которому предоставлена дополнительная защита.
Далее в законе определены форма и описание документов (ст. 14), требования к бланкам документов и их формам (ст. 15). Порядок оформления, выдачи, обмена, пересылки, изъятия, возвращения государству, уничтожения документов (ст. 16), язык, на котором оформляются документы (ст. 17), срок действия документов (ст. 18).
А также особенности в отношении отдельных видов информации, содержащейся в документах (ст. 19), как регулируются суммы административного и консульского сборов (ст. 20). Статьи 21-37 содержат детальное описание документов, перечисленных в ст. 13, на выдачу которых распространяется действие закона.
Перечень информации о лице, что вносится в реестр, определен статьей 7 закона:
1) имя лица;
2) дата рождения / смерти;
3) место рождения;
4) пол;
5) дата внесения информации о лице в реестр;
6) сведения о родителях (усыновителях), опекунах, попечителях и других представителях;
7) сведения о гражданстве или его отсутствии и основаниях приобретения гражданства Украины;
8) реквизиты документов, выданных лицу средствами реестра, а также документов, на основании которых выданы такие документы (тип, название документа, серия, номер, дата выдачи и уполномоченный субъект, который выдал документ, срок действия документа);
9) реквизиты документов, подтверждающих смерть лица или признание лица умершим или безвестно отсутствующим;
10) оцифрованный образец подписи лица;
11) оцифрованный образ лица;
12) оцифрованные отпечатки пальцев рук, лица. В случае оформления паспорта гражданина Украины для выезда за границу, дипломатического паспорта Украины, служебного паспорта Украины, удостоверения личности моряка, удостоверения члена экипажа, удостоверения лица без гражданства для выезда за границу. А также вида на жительство, удостоверения беженца, проездного документа беженца, удостоверения лица, нуждающегося в дополнительной защите, проездного документа лица, которому предоставлена дополнительная защита, карточки мигранта;
13) с согласия лица — оцифрованные отпечатки пальцев рук, лица (при оформлении паспорта гражданина Украины);
14) дополнительная переменная информация о месте жительства, о рождении детей, о браке и расторжении брака, о смене имени, при наличии – информация о налоговом номере. Регистрационный номер учетной карточки плательщиков налогов из Государственного реестра физических лиц – налогоплательщиков или сообщение об отказе от принятия регистрационного номера учетной карточки плательщика налогов.
Для физических лиц, которые из-за своих религиозных убеждений отказываются от принятия регистрационного номера учетной карточки плательщика налогов и официально уведомили об этом соответствующий контролирующий орган. А также место работы и должность (в случае оформления удостоверения члена экипажа).
Каждому лицу, внесенному в Единый государственный демографический реестр, присваивался уникальный номер записи, состоящий из 13 цифр. Первые 8 цифр — дата рождения лица (YYYYMMDD), остальные 5 цифр – номер записи на этот день (из них последняя – это контрольная цифра). Он может быть разделен риской после 8 позиции. Уникальный номер записи является неизменным.
Внесение в ЕГДР информации о лице осуществляется в случае:
— оформления документов, если в настоящее время указанная информация не внесена в реестр или изменилась;
— регистрации места жительства или места пребывания;
— регистрации актов гражданского состояния;
— по желанию лица, если информация о нем не внесена в реестр.
Внесенная в ЕГДР информация является конфиденциальной. Доступ к информации об оцифрованных отпечатках пальцев рук, лица и их шаблонов имеет только распорядитель реестра. Разглашение предоставленных персональных данных о лице запрещается, кроме случаев, предусмотренных законом. Каждое лицо, персональные данные (информация о котором) внесены в реестр, имеет право на бесплатное получение справки о внесении информации в реестр и выданных документах, а также уведомление о каждом случае обращения по поводу передачи информации о нем с ЕГДР.
Из текста закона можно сделать вывод, что демографический реестр создавался не для демографических целей, а для создания законодательной базы для печати документов. Ошибкой, по нашему мнению, было выносить в название реестра слово «демографический».
Названия реестров даются по их функциональному назначению, а не по имеющейся в них информации. С таким же успехом демографическими можно было бы назвать и налоговый, и пенсионный, и любой другой реестр, содержащий информацию о населении.
При разработке реестра не было определено его место в системе реестров и порядок взаимодействия с другими реестрами. О планах автономного использования реестра свидетельствует то, что для идентификации лица был разработан отдельный уникальный код, а не использован персональный идентификационный номер, предоставляемый налоговыми органами – регистрационный номер учетной карточки плательщика налогов (РНОКНП).
По нашему мнению, можно было бы использовать алгоритм формирования РНОКНП для записей о тех жителей страны, кто его на тот момент не имел. Это, например, лица, которые по религиозным убеждениям отказались от него, дети и другие лица, которые не платили налоги, и формировать этот номер для следующих новых записей в ЕГДР.
Введение дополнительного идентификатора личности (который еще и до сих пор не присвоен значительной части населения, что не обращалась в миграционные органы за биометрическими документами), отсутствующего во многих других реестрах, создало значительные проблемы при дальнейшей эксплуатации реестра.
Как свидетельствует опыт других стран, демографические реестры не содержат никакой оцифрованной информации, они предназначены для учета населения на базе регистрации демографических событий (рождения, смерти, прибытия, выбытия, заключения/ расторжения брака) с учетом территориального размещения лица.
Обобщенная информация из демографических реестров используется как органами власти разного уровня, так и для статистических целей. В Украине информация из ЕГДР не используется статистическими органами. На текущий момент полнота его наполнения и качество остаются неизвестными для широкой общественности.
Несмотря на направленность автономного использования, реестр начал взаимодействовать с другими реестрами и базами данных. Порядок и полнота взаимодействия являются предметом отдельного рассмотрения.
Следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 6 закона Украины «О публичных электронных реестрах», ЕГРР был определен как базовый, что, безусловно, является правильным решением.
Сравнение перечней признаков трех реестров населения, попытки введения которых, были сделаны в Украине, свидетельствует, что они отражают время и цель их создания. Из общего перечня признаков рассматривались только демографические и те, которые определенным образом влияют на демографические процессы.
Естественно, что все три реестра содержат дату рождения, дату смерти и пол. ГРНУ еще дополнительно включает возраст, что вряд ли целесообразно, потому что значение этого признака меняется каждый год. Вызывает удивление отсутствие в ГРНУ места рождения, потому что этот признак является важным для исследования процессов формирования населения определенной территории и определения конкретного населенного пункта, где должны храниться документы о рождении.
Наличие признаков «национальность» и «родной язык» является определенным отражением советского наследия, когда эти сведения указывались в отдельных документах. С точки зрения анализа демографических процессов важным является признак «причина смерти», однако она присутствует только в АБД «Население». Отсутствие этого признака в ЕГДР понятно, ведь реестр создавался для правового обеспечения печати документов.
В АБД «Население» и ЕГДР предполагается указание брачного состояния, в то же время не определено, что имеется в виду под признаком «семейный статус» в ГРНУ. В ГРНУ и ЕГДР информация относительно родителей и рожденных детей должна храниться непосредственно в записи реестра, однако как в АБД «Население» получение информации относительно родителей и жены планировалось через связь с помощью идентификационных (гражданских) кодов.
В АБД «Население» целесообразным было бы также указывать идентификационный код детей, что обеспечило бы перекрестную связь между записями.
Уровень образования влияет на демографическое поведение, а занятия (профессиональная деятельность) прямо или косвенно могут быть связаны со смертностью от различных причин. Эта взаимосвязь исследовалась в советские времена, поэтому и нашла отражение в более ранних проектах – АБД «Население» и ГРНУ.
В ЕГДР должность указывается в случае оформления удостоверения члена экипажа, что еще раз подчеркивает его направленность на печать документов. На современном этапе опыт организации системы реестров в разных странах свидетельствует, что признаки образования, обучения, работы целесообразно сохранять в других реестрах.
Место жительства важно для получения демографических показателей в соответствии с административно-территориальным устройством, поэтому естественно, что признак «место жительства» есть во всех трех реестрах.
При разработке ГРНУ совсем не уделено внимания проблеме идентификации личности (записи в реестре). Видимо, это объясняется тем, что его разработчики пытались включить в ГРНУ все, что было возможно. Однако без наличия идентификаторов нет возможности определить родителей, детей, сформировать информацию о семье. ЕГДР также направлен на идентификацию именно лица, и не рассматривает проблему взаимосвязи записей о лицах между собой. В этом смысле АБД «Население» является наиболее проработанным.
Выводы. За последние почти 35 лет предпринято три попытки внедрить демографический реестр населения. С точки зрения именно демографической направленности и технологического сочетания с другими информационными системами наиболее проработанной, по нашему мнению, была попытка ввести АБД «Население». ГРНУ идеологически напоминает информационного монстра, который должен был включать всю возможную информацию о населении.
Технологически это вряд ли можно было обеспечить, неудобно обрабатывать, хранить и использовать. ЕГДР, несмотря на наличие слова «демографический» в названии, главным образом он направлен исключительно на печать различных документов, идентификатор лица, представленный в нем, не стал средством взаимосвязи с другими реестрами, которые часто используют РНОКНП. Преимуществом ЕГДР стало то, что он был введен и функционирует.
Следует подчеркнуть, что Минцифры в последние годы сделало значительные шаги для оптимизации функционирования и использования электронных информационных ресурсов, создание их единой системы, в частности, в закон Украины «О публичных электронных реестрах», введено понятие базовых реестров, к которым отнесены и ЕГДР, понятие квалифицированной электронной подписи и тому подобное.
Итак, хотя сейчас предпринимаются попытки обеспечить функционирование ЕГДР именно как демографического, отсутствие в нем идентификатора лица, через который его можно было бы связать с необходимыми базовыми реестрами и всеми реестрами населения, и первоначальная направленность на печать документов значительно усложняет эти попытки.
Среди дальнейших направлений исследования – анализ современного состояния ЕГДР, выполнение им функций именно демографического реестра и его взаимосвязь с другими реестрами, в частности реестрами территориальных общин как одними из главных источников информации о населении.
Авторы: А.М. Гладун, член-корреспондент НАН Украины, доктор экономических наук, старший научный сотрудник, зам. директора по научной работе, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, Е-mail: gladun.ua@gmail.com, ORCID: 0000-0001-6354-6180, Scopus ID: 56682893300
М.В. Пугачева, доктор экономических наук, старший научный сотрудник, главный научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, Е-mail: maryni@ukr.net, ORCID: 0000-0003-1680-4284
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.