Одной из сфер, требующих коренного изменения сознания, как народных избранников, так и государственных служащих, а также предпринимателей, является оказание государством помощи бизнесу. Несколько лет назад Украина окончательно отказалась от «многовекторной» внешней политики и выбрала стратегический курс государства на приобретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе.
Для реализации указанного вектора, одних лишь ничем не подкрепленных политических заявлений и повторяющихся заученных популистских лозунгов-мантр не достаточно. Для того чтобы «Европа» начала свою миграцию из бумаги в наше ежедневное окружение, Украина должна перенять и сделать частью своей повседневной жизни ряд европейских стандартов, норм, принципов и подходов в различных аспектах социально-экономической жизни страны.
Одной из сфер, требующих коренного изменения сознания, как народных избранников, так и государственных служащих, а также предпринимателей, является оказание государством помощи бизнесу. Ее у нас называют по-разному – государственная поддержка, субсидирование, стимулирование, содействие и т.д. Но это не важно.
Важно, чтобы негативные последствия предоставления такой помощи для нормальной конкуренции не преобладали в том позитиве, достижение которого было целью такой государственной помощи (развитие региона, создание рабочих мест, внедрение новой технологии, предоставление социально-значимой услуги, преодоление последствий эпидемии, уменьшение объемов загрязняющих выбросов в атмосферу и тому подобное).
Также важно, чтобы к инструменту государственной помощи прибегали лишь в тех случаях, когда она действительно необходима. Чтобы объемы такой помощи не были чрезмерными (ограничивались лишь тем минимальным объемом, который способен качественно решить имеющуюся проблему) и чтобы доступ к ресурсам такой помощи был равным и не дискриминационным для ее потенциальных получателей, то есть бизнеса.
В контексте контроля над предоставлением государственной помощи, важно также отличать государственную помощь, которая предполагает расходование государственных ресурсов. Она является потенциально вредной для конкуренции, и не может предоставляться без осуществления предварительной оценки ее допустимости для конкуренции, от остальных форм государственной поддержки, которая может проявляться, например, в виде информационной поддержки или в смягчении государственного регулирования.
Признаки государственной поддержки, соответствие которым будет означать ее принадлежность именно к опасной для конкуренции государственной помощи, предоставление которой требует осуществления заблаговременного государственного контроля, определены законом. Вот эти четыре признака:
поддержка предоставляется субъекту хозяйствования;
финансирование государственной поддержки осуществляется за счет ресурсов государства или местных ресурсов;
поддержка создает преимущества для производства отдельных видов товаров и осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности;
поддержка искажает (или грозит искажением) экономическую конкуренцию.
Согласно мировой, и уже более 15 лет – и украинской практике, одной из классических сфер, в которых государства считают необходимым и активно применяют инструменты государственной помощи, является производство электрической энергии из альтернативных источников энергии.
Предоставляя государственную помощь в этой сфере, Украина стремится увеличить долю электрической энергии, произведенной из альтернативных источников энергии, и в результате этого достичь ряда стратегических целей, а именно: уменьшение объемов выбросов в атмосферу, обеспечение энергетической независимости и тому подобное.
При этом механизмы поддержки ВИЭ, которые сейчас используются в Украине, содержат все признаки государственной помощи:
- Поддержка предоставляется субъекту хозяйствования
В соответствии со статьей 9(1) закона Украины «Об альтернативных источниках энергии», стимулирование производства электрической энергии из альтернативных источников энергии распространяется в основном на субъекты хозяйствования, которые производят электрическую энергию из альтернативных источников энергии.
Поэтому выгоду от установленной законами «Об альтернативных источниках энергии» и «О рынке электрической энергии» возможности сбывать электрическую энергию, произведенную на объектах электроэнергетики из альтернативных источников энергии, по специальному, более высокому, чем рыночный («зеленому» тарифу), получают именно субъекты хозяйствования.
- Финансирование государственной поддержки осуществляется за счет ресурсов государства
Сегодня украинская система поддержки производителей электрической энергии из альтернативных источников энергии построена таким образом, что расчеты с производителями электроэнергии из альтернативных источников осуществляет ГП «Гарантированный покупатель». Это ГП скупает всю производимую ими электрическую энергию и продает ее на рынке (по рыночным ценам, что является логичным).
Однако рассчитываться с производителями электроэнергии из альтернативных источников ГП «Гарантированный покупатель» должен не по той цене, по которой он фактически продал энергию, а по «премиальным», «зеленым» тарифам.
Разницу между рыночной ценой и «зеленым» тарифом «Гарантированный покупатель» должен покрывать за счет средств, которые он получает от ЧАО «НЭК «Укрэнерго», и последнее аккумулирует, собирая так называемую плату за транспортировку электрической энергии.
Можно было бы спорить о том, что средства, которыми «Гарантированный покупатель» рассчитывается за электрическую энергию, произведенную из альтернативных источников – это на самом деле средства потребителей электрической энергии, которые они платят, покупая ее на рынке, а также оплачивая транспортировку электрической энергии.
- Поддержка создает преимущества для производства отдельных видов товаров и осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности.
В контексте контроля над предоставлением государственной помощи, преимуществом считается любая экономическая выгода, которая была бы недоступной для субъекта хозяйствования в обычных рыночных условиях, то есть при отсутствии вмешательства государства. Преимущество имеет место в случае улучшения финансового состояния субъекта хозяйствования в результате вмешательства государства на условиях, отличающихся от обычных рыночных условий.
Вместо остальных теоретических выкладок относительно преимуществ, которые предоставляет «зеленый» тариф, предлагаю ознакомиться с плановыми показателями и динамикой фактического развития ВИЭ в Украине за последние годы. Последствия существования преимуществ, созданных государственной поддержкой ВИЭ — очевидны.
- Поддержка искажает экономическую конкуренцию
Государственная помощь считается такой, что искажает конкуренцию (или представляет угрозу для нее), когда она улучшает конкурентную позицию ее получателя в сравнении с другими субъектами хозяйствования (его конкурентами) и которые не получают такой помощи. Значит, когда государство предоставляет финансовые преимущества субъекту хозяйствования в секторе, где существует или может существовать конкуренция, имеет место искажение конкуренции.
Сегодня в Украине действует рынок электрической энергии, на котором субъекты хозяйствования предлагают к продаже товар – электрическую энергию. При чем, благодаря вмешательству государства (оказанию государственной помощи), некоторые из участников рынка (производители электроэнергии из альтернативных источников) получили возможность:
— гарантированного сбыта своей продукции, не зависимо от колебаний спроса и предложения на рынке;
— сбыта своей продукции по ценам выше рыночных (иногда – в 5,1 раза).
При этом получатели такой государственной помощи несут значительно меньшую ответственность за небалансы по сравнению с другими участниками рынка (до конца 2021 года – лишь 10%). Если же энергетическая система по тем или иным причинам не нуждается и не закупает электрической энергии, произведенной из альтернативных источников, ее производители все равно получают от «Гарантированного покупателя» возмещение ее стоимости по завышенному «зеленому» тарифу.
Указанные обстоятельства создают неравные конкурентные условия для осуществления хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования на рынке, что приводит к искажению конкуренции между производителями электрической энергии из альтернативных источников и производителями из других, «традиционных» источников.
Поэтому ответом на вопрос, является ли государственная поддержка производства электрической энергии из альтернативных источников государственной помощью, влияет ли такая государственная помощь на конкуренцию и подлежит ли она государственному контролю со стороны Антимонопольного комитета – очевидны. Вопрос лишь в том, будет ли осуществлена АМКУ оценка и последующий пересмотр условий предоставления такой государственной помощи, и по каким критериям.
Почему возникают такие вопросы?
Закон «О государственной помощи субъектам хозяйствования» вступил в силу еще 3,5 года назад – в августе 2017 года. Этот закон обязал всех провайдеров государственной помощи сообщить АМКУ обо всех существующих на то время программах государственной помощи, а последний должен был оценить возможность их дальнейшего применения в контексте их влияния на конкуренцию, и при необходимости – заставить изменить условия ее предоставления, или же вообще запретить их дальнейшее предоставление.
Но ни Минэнерго, ни НКРЭКУ до сих пор по поводу поддержки ВИЭ в АМКУ не обратились, а АМКУ, кажется как-то и не до этого. Каковы критерии оценки? По закону, комитет должен осуществлять оценку допустимости государственной помощи для конкуренции на основании соответствующих критериев, которые устанавливает Кабмин.
Однако, в случае с «зеленым» тарифом и со всей государственной помощью на защиту окружающей среды, таких критериев в Украине пока не существует. Соответствующий проект был разработан АКМУ еще 4 года назад, но он до сих пор не одобрен правительством.
В таких случаях для оценки государственной помощи комитет может использовать акты ЕС, регулирующие соответствующие сферы предоставления государственной помощи. Так, в частности, для оценки государственной помощи, которая предоставляется для стимулирования производства электрической энергии из альтернативных источников, комитетом могут быть применены наставления Европейской комиссии относительно государственной помощи на охрану окружающей среды и энергетику в 2014-2020 годах (2014/C 200/01).
Недавно общественные активисты сообщили о подаче в АМКУ информации о вероятной незаконной государственной помощи, речь шла именно о поддержке производителей электрической энергии из альтернативных источников, которая предоставляется в форме установления им «зеленого» тарифа.
Теперь АМКУ должен осуществить проверку предоставленной информации и вероятно, возбудить дело и провести углубленное расследование, по результатам которого принять соответствующее решение. Факт подачи в АМКУ такого заявления вызвал шквал публикаций в СМИ, в которых недовольные «зеленые» и их ассоциации возмущались такому наглому «посягательству» на все зеленые достояния Украины, обвиняли авторов обращения в работе на «тех, кому это выгодно» и в откровенной манипуляции фактами, то есть во лжи.
Действительно, тех, кто не знаком с терминологией и процедурами контроля государственной помощи, сам факт подачи в АМКУ заявления, где к священной корове «зеленого» тарифа применяют опасное прилагательное «незаконная», может не абы как напугать. Да еще и АМКУ просят принять какое-то «решение».
Поэтому тем, кто годами получает государственную помощь, но так и смог прочитать закон, потому что «евроинтеграция – это где-то там, а деньги — это вот здесь», стоит объяснить, что может быть дальше. Так что дальше — краткий ликбез об основных возможных сценариях следующего развития событий.
- АМКУ не реагирует на предоставленную информацию (ничего не делает)
«Самый желанный» сценарий для «зеленых». Согласно некоторым публикациям в СМИ, они уже даже разглядели признаки такой «победы». Стоит понимать, что это – краткосрочная «победа», которая сможет аукнуться уже в середине 2022 года, когда вопрос контроля над предоставлением государственной помощи перестанет быть сугубо внутренним украинским вопросом и станет предметом пристального внимания со стороны ЕС.
Это связано как с завершением установленного Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС переходного периода для приведения всей существующей в Украине государственной помощи до европейских требований, так и планами Украины по интеграции в ближайшей перспективе ОЭС Украины в европейскую энергосистему ENTSO-E.
В таком случае, для принуждения выполнения Украиной взятых ею обязательств в части надлежащего контроля над предоставлением государственной помощи будут применяться механизмы, предусмотренные международными договорами – Соглашением об ассоциации, договору об учреждении Энергетического сообщества и тому подобное, что негативно отразится на евроинтеграционных устремлениях и международном имидже Украины.
Поэтому такой сценарий даст лишь краткосрочную отсрочку, но проблемы, по сути, не решит, а лишь впоследствии может обострить ее, и уже на международном уровне.
- АМКУ нарушает рассмотрение дела о государственной помощи, но принимает решение, что «зеленый» тариф является государственной поддержкой и не попадает в круг государственной помощи в понимании закона, и как следствие, не требует контроля со стороны конкурентного ведомства.
Примеры таких решений можем найти в ЕС. Но, к сожалению, для «зеленых», так «отскочить» в Украине вероятно не удастся. Почему? Потому что в отличие от Украины, в ЕС аналогичная государственная помощь распределяется с элементами конкурентной борьбы – на соответствующих аукционах. На аукционах также определяется и окончательный размер такой помощи. При этом государство обычно не участвует в принятии решений по окончательному распределению средств, которые идут «зеленым».
Кстати, когда речь идет о стимулировании производства электрической энергии из альтернативных источников, стоит говорить не только о» зеленом » тарифе как таковом, но и о других, сопутствующих формах оказания государственной помощи. Это и надбавки к «зеленому» тарифу за локализацию, это и заниженный для «зеленых» уровень ответственности за небалансы, это и гарантированная оплата «Гарантированным покупателем» стоимости электрической энергии, от закупки которой он отказывается в целях балансировки рынка.
Также признаки государственной помощи имеет ряд смежных внедренных государством стимулирующих мер. В частности, установление отдельного (заниженного) тарифа на услуги по передаче электрической энергии для предприятий «зеленой» электрометаллургии, предоставление государственных гарантий для получения кредитов на проектирование и строительство объектов альтернативной энергетики, предоставление государственных гарантий для получения кредитов для обеспечения погашения задолженности по расчетам с участниками рынка электрической энергии и тому подобное.
Так что, как и в первом случае, такой вариант даст «зеленым» лишь кратковременный тайм-аут, после которого вопрос законности такой государственной помощи будет вновь инициирован, причем, уже европейской стороной.
- АМКУ возбуждает рассмотрение дела о государственной помощи и принимает решение, что «зеленый» тариф является государственной помощью в понимании закона.
Что дальше? АМКУ должен осуществить оценку такой государственной помощи на основании критериев допустимости такой помощи для конкуренции, установленных правительством. Также, выше отмечалось, что такие критерии в Украине еще не утверждены.
Но к счастью, комитет о них не забыл и пытается протолкнуть в Кабмин. Учитывая среднюю продолжительность рассмотрения АМКУ дел о государственной помощи (в 2020 году – 240 дней), довольно велик шанс того, что в случае нарушения АМКУ дела по «зеленой» государственной помощи, ее оценка будет осуществляться уже по только что принятым правительством критериям оценки.
По результатам рассмотрения такого дела АМКУ может принять решение о:
А) допустимости государственной помощи для конкуренции, в том числе вследствие внесения изменений в условия ее предоставления или при условии выполнения ее поставщиком / получателями обязательств, установленных АМКУ;
Б) о признании государственной помощи недопустимой для конкуренции, а также для случаев, когда такую государственную помощь уже успели оказать – о прекращении и возврате такой государственной помощи в бюджет.
Относительно варианта «А»
Конечно, самый позитивный вариант для получателей государственной «зеленой» помощи: вопрос «законности» помощи снят, разрешение на ее дальнейшее предоставление получено. Но отбросим лишние иллюзии. Согласование АМКУ дальнейшего предоставления «зеленой» государственной помощи на текущих условиях – практически невозможно.
Кажется, что и Минэнерго, и участники рынка уже четко осознали, что «зеленый» тариф сегодня не удовлетворяет потребностям, как государственной энергетической политики, так и потребностям рынка.
«Зеленый» тариф уже «умер». Вопрос лишь в том, что придет ему на замену. Именно в ходе рассмотрения дела о «зеленой» государственной помощи АМКУ мог бы побудить Минэнерго к разработке новых правил государственной поддержки ВИЭ — более уместных, эффективных, экономных, сбалансированных, и таких, которые не оказывают чрезмерного влияния на конкуренцию.
С рамками, в которых будут происходить изменения государственной поддержки ВИЭ, можно ознакомиться, просмотрев упомянутый проект «Критериев оценки допустимости государственной помощи субъектам хозяйствования на защиту окружающей природной среды», что разработан АМКУ более 4 лет назад.
Конечно, можно предположить, что за время длительных согласований документ претерпел ощутимые изменения, однако вряд ли главная линия документа сильно отклонилась от европейского образца.
Единственное послабление, на которое здесь можно рассчитывать – сохранение действующих условий предоставления государственной помощи, по крайней мере, до 01.09.2022 – дедлайна приведения украинской государственной помощи к европейским требованиям (согласно ассоциации Украина – ЕС). Именно так произошло с критериями оценки государственной помощи, которая предоставляется в угольной отрасли.
Насчет варианта «Б».
Кажется, тут комментарии излишни. Такое решение будет означать полную остановку предоставления «зеленой» государственной помощи на действующих условиях. Ту ее часть, которая была предоставлена по правилам, установленным после 02 августа 2017 года (дня вступления в силу закона «О государственной помощи субъектам хозяйствования» в полном объеме), вероятно, придется вернуть в бюджет. В полном объеме. Прецеденты такого возвращения незаконной государственной помощи, признанной АМКУ недопустимой для конкуренции, в Украине уже есть.
Так, если события будут развиваться по этому сценарию, (а возможно, и по сценарию «А») Украине не избежать международных инвестиционных споров.
При этом поражение Украины в них – не такое уж и однозначное. Дело в том, что, расследуя основания для изменения Украиной условий инвестирования в ВИЭ, расследование пройдется по решению АМКУ, постановлению правительства об утверждении критериев оценки помощи, по закону о государственной помощи.
И непременно дойдет до Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Далее – к статье 107 договора о ЕС. В соответствии со статьей «помощь, которую в любой форме предоставляет государство-член или которая предоставлена за счет государственных ресурсов, что искажает или угрожает исказить конкуренцию, предоставляя преимущества определенным субъектам хозяйствования или производству определенных товаров, является несовместимой с внутренним рынком в той мере, в какой она влияет на торговлю между государствами-членами».
Возвращаясь к началу этой статьи, Европейская интеграция – это не только закрепить декларацию в Конституции, не только подписать Соглашение об ассоциации, не только приписывать в пояснительную записку к каждому новому законопроекту «разработан на выполнение европейских обязательств Украиной».
Это немного больше. Это перестать воровать при каждой возможности, особенно, если речь идет о бюджете. Это воспринимать проевропейские инициативы как шанс улучшить что-то в жизни страны и каждого ее гражданина. Это не искать пути, как обойти очередную реформу, осквернить ее и превратить в источник для собственного обогащения. Это начать думать по-европейски.
Автор: Евгений Дудник, эксперт Лиги Антитраста
Источник: «БизнесЦензор»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.