Мониторинг и оценка результативности являются необходимыми при внедрении любой государственной программы, ведь от полученных результатов зависит обоснованность и эффективность управленческих решений. При этом важным является определение источников данных и соответствующих инструментов оценки.
Целью статьи является определение источников административной и статистической информации, которые могут быть использованы для комплексного оценивания результативности программы «Теплые кредиты» на основе применения современных аналитических инструментов.
Освещены методичные подходы к оценке результативности государственной программы с учетом имеющегося информационного обеспечения, обсуждены особенности формирования и аналитические возможности различных источников информации, их преимущества и ограничения для анализа.
Обоснована необходимость комплексного использования данных из разных источников для определения оптимального подхода к оценке результативности программы «Теплые кредиты».
На сегодня целесообразно выделить четыре основных источника данных: реестр заемщиков, который формируют уполномоченные банки, выборочные обследования участников государственной программы, данные предприятий – поставщиков услуг по электроснабжению, централизованному газовому и теплоснабжению, а также данные Государственной службы статистики Украины.
По этим источникам собирается информация об участниках программы «Теплые кредиты» относительно объемов кредита и размера возмещения, целей кредитования, социально-демографические показатели, характеристики жилья, оборудования жилья до и после внедрения энергоэффективных мероприятий, объемы экономии энергоресурсов.
Каждый из источников является носителем уникальной, но неполной информации с точки зрения оценки результативности программы «Теплые кредиты». Лишь в логическом сочетании и комплексном анализе эта информация дает всестороннее представление о предмете исследования. Изложены основные результаты исследования, сформированы выводы по использованию информационного обеспечения, а также рекомендации по его расширению для повышения эффективности управленческих решений.
Постановка проблемы. Государственные программы, реализуемые в Украине, как правило, анализируются в части соблюдения процедур использования средств государственного бюджета. Но сегодня широкую популярность приобретают подходы, применение которых дает возможность оценивать государственные программы с точки зрения их результативности, степени достижения целей, поставленных перед программой.
Государственная целевая экономическая программа энергоэффективности и развития сферы производства энергоносителей из возобновляемых источников энергии и альтернативных видов топлива на 2010-2020 годы (далее – Государственная программа, программа «Теплые кредиты»), утвержденная Постановлением Кабинета министров Украины от 01.03.2010 № 243 года.
Она была разработана с целью создания условий для сближения энергоемкости валового внутреннего продукта Украины до уровня развитых стран и к стандартам Европейского Союза, повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и усиления конкурентоспособности национальной экономики.
В течение 2010-2016 гг. государственная программа совершенствовалась с целью расширения механизмов стимулирования населения к повышению энергоэффективности. Программа «Теплые кредиты» также согласовывается с этапами реализации Энергетической стратегии Украины на период до 2030 года.
Основными задачами реализации Государственной программы сегодня являются:
— формирование в обществе сознательного отношения к необходимости повышения энергоэффективности;
— снижение объема потребления энергоресурсов;
— стимулирование замещения природного газа;
— стимулирование населения, а также ОСМД и ЖСК к внедрению энергоэффективных мер.
Основными ожидаемыми результатами являются:
— уменьшение уровня потребления энергии и коммунальных услуг;
— уменьшение объема использования природного газа для отопления жилого фонда;
— повышение уровня качества предоставления коммунальных услуг для всех слоев населения с одновременным снижением тарифов на такие услуги;
— снижение уровня социального напряжения из-за уменьшения аварийных остановок тепловых электростанций и энергетических распределительных сетей.
Важным результатом программы должно стать повышение комфортности проживания в энергоэффективных индивидуальных домах и квартирах многоквартирных домов.
Нужно отметить, что государственная программа является популярной и пользуется высоким спросом среди населения, что связано, прежде всего, с максимально простым и прозрачным механизмом ее применения из-за незначительного бюрократического и административного контроля граждан. При таких условиях снижается уровень коррупционных рисков и зарегулированность механизма, однако возникает необходимость в обстоятельной оценке результативности.
Актуальность выбранной темы. Оценка результативности является необходимой в ходе внедрения любой государственной программы, ведь от полученных результатов зависит обоснованность и эффективность соответствующих управленческих решений. При этом очень важным является определение источников данных и инструментов оценивания.
Ниже рассмотрены доступные источники информации, которые могут быть использованы для оценки результативности государственной программы, приводятся аналитические способы анализа данных из соответствующих источников, обоснован выбор инструментов оценки, изложены основные результаты исследования и определены особенности их использования для принятия управленческих решений.
Анализ последних исследований и публикаций. Оценке государственных программ посвящен ряд публикаций отечественных и зарубежных авторов. Особого внимания заслуживают разработки украинских ученых Е. Либановой (E. Libanova), О. Макаровой (O. Makarova), В. Сариогло (V. Sarioglo) и других. Они посвящены разработке методологии оценки государственных программ и их влиянию на некоторые аспекты качества жизни населения.
А также работа экспертов Всемирного Банка под руководством Е. Теслюка (E. Teslyuk), посвященная изучению инструментов оценки адресов программ социальной помощи, их эффективности и пригодности для применения в условиях Украины.
Стоит отметить и работу экономистов В. Бодрова (V. Bodrov), А. Сафронова (O. Safonov), И. Балдич (I. Baldych). В ней определены различия между понятиями «мониторинг» и «оценка», а также проанализированы теоретические аспекты применения этих инструментов для различных целей государственной политики. Однако исследование оценки результативности введенных в Украине программ по энергоэффективности до сих пор не осуществлялось.
Постановка цели и задач. Цель статьи – определение источников административной и статистической информации, которые могут быть использованы для комплексного оценивания результативности программы «Теплые кредиты» на основе применения современных аналитических инструментов.
Задачами статьи являются:
— исследование информационного обеспечения оценки результативности программы «Теплые кредиты»;
— определение оптимальных аналитических инструментов оценки результативности государственной программы;
— статистический анализ данных из различных источников информации и оценка основных показателей результативности;
— формулирование основных выводов и рекомендаций относительно направлений оптимального использования данных для принятия эффективных управленческих решений по результатам оценки программы «Теплые кредиты».
При подготовке статьи использованы результаты обследования участников программы возмещения из бюджета части кредита на энергосберегающие мероприятия, проведенного в 2016 году Институтом местного развития с привлечением Киевского международного института социологии в рамках проекта USAID «Муниципальная энергетическая реформа в Украине».
А также «Комплексного исследования результативности государственной целевой экономической программы энергоэффективности и развития сферы производства энергоносителей из возобновляемых источников энергии и альтернативных видов топлива на 2010-2020 годы». Оно выполнено в 2017 году ОО «Украинский центр социальных реформ» по финансированию Немецкого общества международного сотрудничества ГИЦ Бюро в рамках проекта «Создание энергетических агентств в Украине».
Изложение основного материала исследования и полученных результатов. В рамках государственной программы в Украине с 2014 года введен механизм кредитования с возмещением части процентов (суммы) по кредитам для населения и объединений совладельцев многоквартирных домов и жилищно-строительных кооперативов (далее – ОСМД / ЖСК) за приобретенное ими энергетически эффективное оборудование и / или материалы. Указанные условия кредитования распространяются на приобретение оборудования и / или материалов на реализацию таких энергоэффективных мероприятий:
— установка радиаторов водяной системы отопления;
— установка регуляторов температуры воздуха (в том числе автоматических);
— установка узлов учета воды (горячей, холодной), в том числе средств измерения техники (приборов учета, счетчиков);
— установка многозонных (много тарифных) приборов учета электрической энергии (счетчиков активной электрической энергии);
— установка световых прозрачных конструкций с энергосберегающим стеклом, в том числе окон и балконных дверей;
— установка котла с использованием любых видов топлива и энергии (кроме природного газа и электроэнергии);
— установка рекуператоров теплоты вентиляционного воздуха;
— установка теплового насоса для водяной системы отопления и/или горячего водоснабжения;
— установка системы солнечного теплоснабжения и / или горячего водоснабжения;
— установка узлов учета тепловой энергии, в том числе средств измерений (приборов учета, счетчиков);
— выполнение работ по теплоизоляции (термической модернизации) наружных стен;
— выполнение работ по теплоизоляции (термической модернизации) подвальных помещений, фундаментов, чердаков, кровель.
С целью отслеживания спроса на кредиты среди населения, анализа энергосбережения в результате введения различных энергоэффективных мероприятий и оценки общей результативности программы «Теплые кредиты», комитет Госэнергоэффективности регулярно собирает информацию об участниках государственной программы.
На сегодня целесообразно выделить четыре основных источника данных, составляющих информационное обеспечение оценки результативности программы «Теплые кредиты»:
- Данные реестров заемщиков, которые составляются уполномоченными банками, которые привлечены к реализации программы «Теплые кредиты».
- Результаты общенациональных выборочных опросов участников программы
«Теплые кредиты».
- Данные Государственной службы статистики Украины.
- Данные предприятий – представителей услуг по энерго-, газо — и теплоснабжению об объемах потребления энергоресурсов.
Ниже эти источники рассмотрены детально.
- Реестр заемщиков содержит информацию о заемщике (ФИО, место проживания, адрес жилья, в котором внедряется), сведения о назначении жилищной субсидии, наименование банка.
А также информацию о кредитном договоре, цели кредитования, общей стоимости приобретенного энергетического эффективного оборудования и / или материалов и работ по их монтажу, размер суммы кредита, использованного на приобретение энергетического эффективного оборудования и/или материалов, что подлежит возмещению, размер возмещения части суммы кредита.
На основе данных реестра заемщиков комитета Госэнергоэффективности введен оперативный (еженедельный) мониторинг выдачи кредитов: их количества и объема. Это позволило отслеживать спрос на механизм среди населения, планировать его надлежащее финансирование и мероприятия по популяризации.
С начала действия государственной программы, а именно с октября 2014 года, до конца 2016 года ее участниками стали более 215 тыс. домохозяйств, которые потратили на энергоэффективные мероприятия более 2,7 млрд. грн. От правительства они получили около 1,16 млрд. гривен возмещения.
В течение 2016 года программой «Теплые кредиты» воспользовалось 86,8 тыс. домохозяйств. Наибольшая доля получателей кредита представлена в Сумской области, на которую пришлось почти 11% всех выданных в Украине кредитов, при этом эта область является одной из самых маленьких по численности наличного населения. Еще более 7% кредитов взято в Львовской области. Наименьшими по количеству участников программы являются г. Киев и Луганская область – до 2% кредитов.
Установка световых прозрачных конструкций является самым распространенным энергетически эффективным мероприятием в рамках программы «Теплые кредиты» во всех регионах Украины.
Наибольшая доля таких кредитов выдана в Киеве (почти 90%) и в Запорожской области (85,2%). Установка котлов с использованием любых видов топлива и энергии (кроме природного газа и электроэнергии) была наиболее распространенным мероприятием в Киевской области (9,7%), а также западных областях: Волынская, Закарпатская, Львовская области – до 8,7%.
Результаты оперативного мониторинга позволяют своевременно принимать управленческие решения. Так, по итогам анализа спроса на программу «Теплые кредиты» в течение 2015-2017 годов дополнительные изменения были внесены в механизм стимулирования энергоэффективности.
А именно – расширен перечень мероприятий, которые стимулируются в рамках государственной программы, а также внесены изменения в корректировке условий предоставления возмещения, в том числе – определение особых условий для населения, которое получает субсидии на коммунальные услуги.
Последствия усовершенствования механизма положительно сказались на динамике спроса в рамках государственной программы – значительно возросло количество и объем выданных кредитов. Итак, оперативный мониторинг стал не только основой для внесения изменений, но и индикатором их результативности и адекватности, экономическим и социальным реалиям.
На начало 2018 года программой охвачено около 373 тыс. участников, которые получили кредиты на сумму более 5,1 млрд. грн, государство возместило 2 млрд. грн. Дополнительным стимулом для роста является также введение местных программ софинансирования кредитов на энергоэффективные мероприятия: на начало 2018 года принято 158 местных программ на возмещение части процентов (суммы) по кредитам на утепление для населения и ОСМД / ЖСК.
В то же время данные оперативного мониторинга не позволяют оценить эффект от введенных энергоэффективных мероприятий. Механизм требует дополнительных данных для того, чтобы измерить эффект и определить факторы, которые влияют на результативность программы.
- Обследование участников программы «Теплые кредиты» является источником информации о характеристиках жилья домохозяйств: тип жилого дома, период строительства, тип ограждающей конструкции, этажность (для многоквартирных домов), площадь жилья (общая, отапливаемая), оборудование жилого помещения, виды энергоэффективных мероприятий, реализованных в жилых домах до и во время участия в государственной программе.
Также по результатам выборочного обследования можно надежно оценивать уровень удовлетворенности участников государственной программой и вести работу в направлении усовершенствования.
С момента введения государственной программы обследование выполнено только один раз в 2016 году среди домохозяйств, которые взяли «Теплый кредит» в 2015 году. Обследование организовано как репрезентативный (вероятностный) выборочный опрос. Дизайн выборки – стратифицированная двухступенчатая территориальная вероятностная выборка домохозяйств. Стратификация осуществлена по типам местности проживания домохозяйств: городские населенные пункты и сельская местность.
В рамках программы реализована двухступенчатая процедура отбора домохозяйств. На первой ступени с вероятностью, пропорциональной размеру, отобраны населенные пункты, на второй – с равной вероятностью отобраны адреса домохозяйств.
Основа выборки составлена с использованием массива деперсонифицированных данных реестров заемщиков уполномоченных банков. Фактический объем выборки составил 802 домохозяйства. Участников опрашивали методом личных интервью «с глазу на глаз» по месту внедрения энергоэффективных мероприятий.
Результаты обследования домохозяйств показали, что среди участников программы «Теплые кредиты» в 2015 году преобладали у жителей индивидуальных домов. Они составляют 70,1% всех физических заемщиков. Соответственно еще 29,9% — это домохозяйства-участники, проживающие в многоквартирных домах.
Жильцы индивидуальных домов отапливают в среднем 86 м2 жилья, а у жильцов многоквартирных домов средняя отапливаемая площадь составляет 51 м2.
Реализацию энергоэффективных мероприятий три четверти домохозяйств-участников исследования (75,1%) начали еще до участия в программе «Теплые кредиты». Самыми распространенными из них являются:
— установка радиаторов водяной системы отопления, регуляторов температуры воздуха (в том числе автоматических), рекуператоров тепла вентиляционного воздуха;
— установка узлов учета воды (горячей, холодной) и / или тепловой энергии, многозонные (много тарифных) приборов учета электрической энергии;
— установка световых прозрачных конструкций с энергосберегающим стеклом, в том числе окон и балконных дверей.
Стоит обратить внимание, что четверть домохозяйств до участия в программе «Теплые кредиты» вообще не реализовывала никаких энергоэффективных мероприятий.
Среди опрошенных домохозяйств, проживающих в индивидуальных домах, на вопрос внедрили бы, хотя одно энергетически эффективное мероприятие, ответили положительно 78,4%, среди домохозяйств в многоквартирных домах – 67,3%.
Самыми распространенными энергетически эффективными мероприятиями во время участия в программе «Теплые кредиты» среди домохозяйств являются:
— установка световых прозрачных конструкций с энергосберегающим стеклом (самое актуальное энергетически эффективное мероприятие для домохозяйств, проживающих в многоквартирных домах);
— выполнение работ по теплоизоляции наружных стен, подвальных помещений, чердаков (распространено, главным образом, среди жителей индивидуальных домов);
— установка котлов, использующих любые виды топлива и энергии, кроме природного газа и электроэнергии (вопрос актуален для домохозяйств, проживающих в индивидуальных домах).
Результативность программы «Теплые кредиты» оценена на основе выборочного опроса путем изучения мнения и отношения к программе ее участников. По результатам опроса установлено, что 94,7% домохозяйств, считают собственный опыт участия в государственной программе положительным, а 88,3% отметили, что приняли бы участие повторно при необходимости реализации других энергоэффективных мероприятий.
На момент опроса положительное влияние от энергоэффективных мероприятий, реализованных по программе «Теплые кредиты», ощутили 92,6% домохозяйств. В частности, 84,5% опрошенных лиц отметили повышение комфортности проживания, а 65,2% – что удалось сэкономить средства.
Стоит отметить, что в ходе исследования собрана также информация об объемах потребления домохозяйствами энергоносителей. Однако на этапе обработки данных было установлено, что эта информация не может быть проанализирована и ненадежно оценена из-за недостающего объема данных.
- Данные Государственной службы статистики Украины не могут быть прямо использованы для оценки результативности программы «Теплые кредиты», поскольку не собирают подобную статистику.
Вместе с этим, на основе данных государственного выборочного обследования в условиях жизни домохозяйств Украины в сочетании с информацией, полученной по результатам обследования участников государственной программы, есть возможность сформировать социально-демографический и экономический портрет участников программы «Теплые кредиты».
Опрос участников государственной программы в 2016 году дает возможность охарактеризовать по следующим признакам: в преобладающей степени это женщины, средний возраст – 52 года, почти каждый второй участник имеет базовое или полное высшее образование; большинство проживает в индивидуальном жилом доме, средний размер домохозяйства составляет три лица.
Большинство участников программы – лица, которые работают, при этом средний уровень доходов семьи заемщика составлял около 4440 грн в месяц.
- Предприятия, которые предоставляют коммунальные услуги, являются надежным источником данных об объемах потребления и оплате домохозяйствами – участниками программы «Теплые кредиты» потребленных услуг. Построение динамических рядов по объемам потребления в отопительные периоды до и после внедрения энергоэффективных мероприятий дает возможность оценить изменение объемов потребления под влиянием государственной программы.
Сбор и анализ данных коммунальных предприятий по инициативе комитета Госэнергоэффективности осуществлен в 2017 году.
Выборка адресов домохозяйств строилась как стратифицированная, вероятностная по тому же принципу, что и в случае обследования участников по методу личных интервью. Основу выборки составили участники программы «Теплые кредиты» в 2015-2016 годах. Теоретический объем выборки заемщиков – 3000 адресов.
Инструментарий сбора данных – специальная форма запроса, предусматривает получение информации о характеристиках жилья, где проведены мероприятия по энергетической модернизации, и объемы потребления коммунальных услуг по тепло-, газо-, электроснабжению за три последние отопительные периоды (2014-2015, 2015-2016, 2016-2017 годы).
Среди участников государственной программы 38,0% домохозяйств проживают в квартирах многоквартирных домов, 62,0% – в индивидуальных домах. Объемы потребления энергоресурсов домохозяйствами до и после реализации энергоэффективных мероприятий в соответствующих типах жилья приведены ниже.
Таким образом, в отопительном периоде 2016-2017 гг. наибольшую экономию энергоресурсов в домохозяйствах дали такие меры:
— установка котла с использованием любых видов топлива и энергии (кроме природного газа и электроэнергии) – сокращение объемов потребления природного газа на 17,1%;
— выполнение работ по теплоизоляции (термической модернизации) наружных стен, подвальных помещений, фундаментов, чердаков, кровель – сокращение объемов потребления электроэнергии на 11,4%.
Исходя из полученных результатов, констатируем, что в отопительный период 2016/2017 годов по сравнению с периодом 2014/2015 годов объем экономии природного газа составил в среднем 63 м3 в месяц в расчете на одно домохозяйство, что проживали в индивидуальном доме и осуществили установку или замену котла.
В итоге общая экономия природного газа среди указанной категории потребителей составила 295 тыс. м3 только среди тех, кто воспользовался государственной программой в 2016 году. При этом общая экономия природного газа среди жителей индивидуальных домов, независимо от назначения полученного в 2016 году кредита, составляет 4,3 млн. м3 в месяц в отопительный период 2016/2017 гг.
Стоит отметить, что при анализе фактических объемов потребления энергоресурсов взят во внимание тот факт, что в течение отопительных периодов 2014-2017 годов разным был температурный режим, как в разных областях Украины, так и в стране в целом. Так, в отопительный период 2014/2015 гг. средняя температура в Украине составила +2,7 град. С, в 2015/2016 гг. – +3,6 град. С, а в 2016/2017 гг. – +1,4 град. С.
Такая разница привела к тому, что, при прочих равных условиях, тепловые затраты в сезоне 2015/2016 гг. были меньшими, чем в сезоне 2014/2015 гг. В среднем на 5,5 процента. В то же время, тепловые затраты в отопительном периоде 2016/2017 гг. были больше, чем в отопительном периоде 2014/2015 гг., на 7,5 процента, если в помещении средняя температура составляла 20 град. С, и на 8,5% – если 18 град. С.
Выводы и перспективы дальнейших исследований. Анализ информационного обеспечения оценки результативности программы «Теплые кредиты» позволяет сделать следующие выводы:
- В Украине имеющиеся источники разнообразных данных об участниках государственной программы (от особенностей кредитного договора и объемов потребления энергоресурсов после внедрения энергоэффективных мероприятий), которые в целом обеспечивают информацию о результативности.
Однако каждый из источников содержит определенное количество показателей, характеризующих государственную программу только под одним углом зрения, что ограничивает оценку ее результативности.
- На основе данных реестра осуществляется оперативный мониторинг выдачи «Теплых кредитов», через который можно отслеживать спрос на механизм среди населения, планировать его должное финансирование и мероприятия по популяризации. В то же время данные оперативного мониторинга не дают возможности оценить эффект от введенных энергоэффективных мероприятий.
- Обследование участников государственной программы является ценным источником данных о запросах и настроениях заемщиков, характеристике жилья, где осуществлены энергоэффективные мероприятия, работе самой программы и возможных шагах по ее совершенствованию. Но данные об объемах потребления коммунальных услуг, собранные по этому методу исследования, оцениваются ненадежно.
- Опрос предприятий относительно объемов потребления коммунальных услуг дает надежные оценки объемов потребления услуг и, соответственно, более точные расчеты изменений, однако не дает никакого представления о демографических и социальных характеристиках участников программы, состоянии и оборудовании жилых помещений.
- Данные государственной статистики могут быть использованы лишь опосредованно как дополнительный источник информации о социально-экономических характеристиках домохозяйств Украины, которые могут быть противопоставлены характеристикам участников программы «Теплые кредиты», полученных из других источников.
- Для получения всестороннего представления о результативности государственной программы необходим комплексный подход с использованием данных из разных источников.
Только в логическом сочетании таких факторов как объемы кредита и возмещения, популярные цели кредитования, социально-демографический портрет участника, характеристика жилья, оборудования жилья до и после внедрения энергоэффективных мероприятий, объем экономии энергоресурсов и тому подобное, и комплексном их анализе можно обеспечить основу для принятия эффективных управленческих решений относительно направлений развития государственной программы.
- На последующих этапах оценки целесообразно учесть влияние на результативность программы «Теплые кредиты» таких факторов как площадь жилых помещений, состояние жилых домов, температурный режим и регион проживания, которые до сих пор не учитывает процедура анализа.
Авторы: Т.А. Буренко, кандидат наук государственного управления, заместитель директора департамента — начальник управления, Государственное агентство по энергоэффективности и энергосбережению Украины, E-mail: t_burenko@ukr.net
Т.А. Крамаренко, заместитель директора департамента — начальник управления, Государственное агентство по энергоэффективности и энергосбережению Украины, E-mail: tatyana.ko@gmail.com
М.Ю. Огай, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований имени М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: ogay@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.