В контексте теории «эндогенного роста» и «новой экономической географии» проанализирован опыт реформирования местного самоуправления и бюджетной децентрализации в Украине.
Круг вопросов, которые составляют предмет теоретических исследований пространственной организации управления системой местных бюджетов, решается благодаря применению многоуровневой методологии исследования процессов децентрализации. Показано, что в результате региональной реформы происходит укрепление доходной части местных бюджетов.
Вместе с этим отмечены сложности в процессе становления финансовой автономности новых территориальных структур, связанные с несовершенством институциональных механизмов функционирования местных и муниципальных органов власти.
Предложен комплекс мер по сбалансированности расходных полномочий и финансовых ресурсов бюджетов территориальных общин, среди которых важнейшими являются расширение налоговой базы и меры по закреплению за местными бюджетами наиболее весомых налоговых доходов, что будет способствовать снижению уровня социальной дифференциации муниципальных образований.
Обоснован методологический подход к локально-адресному пути развития территорий, которому соответствуют инновационные практики финансирования бюджетов территориальных общин и объектов социальной инфраструктуры.
Ключевые слова: региональная политика, местные бюджеты, объединенные территориальные общины, налоговая политика, бюджетные полномочия, доходы физических лиц, социальная инфраструктура.
Постановка проблемы. Стратегию децентрализации межбюджетных отношений экономисты рассматривают как одну из предпосылок устойчивого развития страны и ее регионов, достижения высоких социальных приоритетов и восходящей хозяйственной динамики. Намеченные реформой преобразования в территориальном устройстве государства должны иметь научное обоснование, что охватывает не только перераспределение функций, ответственности, компетенций от центральной до местной власти, но и оценку прямых и сопряженных результатов принятых решений.
Предметом исследования должны стать вопросы пространственной организации управления, методологии функционирования сложных социально-экономических систем, демографии и современной географии, становление и развитие бюджетно-налогового и хозяйственного механизмов с целью формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности и инвестиционной активности регионов.
Этот перечень проблем можно дополнить анализом проблематики управленческого взаимодействия территориальных общин с малым бизнесом, неправительственными организациями, а также зонами ответственности публично-частного партнерства. Комплекс указанных вопросов требует использования многоуровневой методологии исследования процессов децентрализации. В теоретическом аспекте он связан с определением ряда базовых понятий: объединенной территориальной общиной, программно-целевым бюджетом, межбюджетными отношениями и тому подобное.
Анализ исследований. В научной литературе вопрос адаптации институциональных механизмов к процессам децентрализации местного самоуправления рассматривал, например, А. Ткачук (A. Tkachuk) преимущественно с юридической и организационной точек зрения. С аналогичных позиций определена и территориальная община. Такой взгляд наиболее системно изложен Н. Алешиной (N. Aloshyna). В. Федосов (V. Fedosov) экономические формы бюджета анализирует исключительно как метод контроля над средствами местных бюджетов.
В публикациях В. Тамбовцева (V. Tambovtsev) институциональные механизмы децентрализации и регионального выравнивания сочетаются с программно-целевым инструментарием бюджета. Однако, в связи с усилением внимания к вопросам региональной политики, механизмы развития территориальных общин необходимо изучать как самостоятельный объект экономических отношений.
Цель статьи – обосновать утверждение, что применение современных бюджетно-налоговых механизмов не соответствует поставленным целям региональной реформы. Выявить направления повышения постоянства местных бюджетов в интересах социального развития объединенных территориальных общин.
Изложение основного материала. Одобренная правительством Украины концептуальная модель местного самоуправления оставляет без внимания ряд вопросов, важных для процесса децентрализации власти и бюджетного финансирования самоуправляемых территорий. Они касаются не только адресной финансовой помощи, но и результативности, эффективности, формирования и решения тактических и стратегических задач территориального развития.
Государственная региональная стратегия направлена на комплексное социально-экономическое развитие территорий, что предполагает использование преимуществ их независимого статуса.
В разработанной модели региональной децентрализации территориальная община де-факто представлена как субъект развития.
Это усиливает ее значимость как специфического образования в структуре государственного институционального механизма вследствие выполнения ей социально-экономических функций, возникающих с появлением новых качеств и факторов экономического роста. В связи с этим стоит оценить производительность реформистских мер с точки зрения обеспечения проактивного поведения органов местного самоуправления.
В законе Украины «О государственной региональной политике» местное самоуправление, государственные местные органы трактуются как объекты и субъекты региональной политики. В качестве теоретической основы регионального и социального развития такая формулировка является нечеткой, так как не определяет цели, задачи, структуры иерархического и коммуникативного механизма реализации реформы бюджетной децентрализации.
В контексте обновления функциональной сущности территориальных общин целесообразно проанализировать применение в Украине современных принципов формирования региональной политики, которые действуют в международной практике и формируют инновационный характер реформы и ее социальный потенциал.
В международной практике сложились два общепризнанных подхода реализации региональной политики: пространственно-нейтральный и локально-адресный. Первый основан на примате теории новой экономической географии, второй – эндогенного роста.
Новая экономическая география как конструктивное теоретическое направление создана П. Кругманом, профессором Принстонского университета и лауреатом Нобелевской премии 2008 г. Сформулированная им модель «центр – периферия» доказательно утверждает высказанный ранее в экономической науке тезис, что с развитием технического прогресса неизбежно расслоение регионов.
Концепция новой экономической географии придерживается того основного положения, что мотором экономического роста является большой центр за счет высокой производительности, достижимой благодаря концентрации в нем новых технологий и развитости социального капитала. В связи с этим в отношении периферийных территорий рекомендовано проводить политику бюджетного нейтралитета. Субсидии надо предоставлять только урбанизированным центрам. Такую позицию отстаивает Всемирный Банк.
В отличие от политики пространственной нейтральности Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сосредотачивает внимание государственной политики на проблеме устойчивого развития всех регионов. Приоритетом современной региональной политики ЕС является ориентация на выявление и стимулирование экономического потенциала роста не только урбанизированных центров, но и отсталых регионов.
Сдвиг парадигмы европейской региональной политики происходит от основанных компенсаций неконкурентоспособным территориям к политике поощрения инновационных практик, локализованных в пределах отдельных территорий. Это позволяет местным экономическим и социальным агентам решать вопросы управления в процессе их развития.
С локально-адресного подхода вытекает и комплекс методов стимулирования деятельности каждого отдельного территориального образования. Исходя из теории эндогенного роста, можно утверждать, что подход к институциональному механизму объединенных территориальных общин должен быть таким как к субъектам социально экономического развития.
Региональная реформа в Украине преимущественно опирается на теоретический принцип эндогенного роста, ее задача сосредоточена на обеспечении равного доступа населения к базовым социальным услугам. В связи с этим важно рассмотреть социально-экономические перспективы принятой в Украине региональной политики и реформы местного самоуправления. А также оценить их институциональную значимость с точки зрения сбалансирования расходных функций и доходов бюджетов органов местного управления и местного самоуправления.
Достоверно современный уровень устойчивого функционирования бюджетной системы местного самоуправления, возможно, установить аналитическим путем на основе ведомственной информации. Ее обобщение и последующий анализ показали, что в условиях разбалансировки и нестабильности межбюджетных отношений невозможно обеспечить взаимосвязь целей и ресурсов региональной реформы без существенного пополнения источников финансирования местного самоуправления.
За период 1995-2014 годов уровень обеспечения развития социальной инфраструктуры за счет налоговых поступлений существенно снизился. Деструктивно изменилась и структура источников финансирования.
Современная негативная тенденция заключается в замещении налога на прибыль (как главного ресурса финансирования социальной инфраструктуры) налогом с доходов физических лиц. Использование преимущественно налога с доходов физических лиц в целях развития социальной инфраструктуры означает сужение налоговой базы, ограничение предоставления и снижение качества услуг.
Изменение влечет разбалансировку объемов бюджетных полномочий (компетенций) местных органов власти с их финансовым обеспечением. Это в равной степени касается как собственных, так и делегированных полномочий. Доля финансирования институтов собственных полномочий органов местного самоуправления, которые имеют более-менее стабильное обеспечение, составляет 9,2% от всего их бюджета, что почти в три раза меньше, чем в странах Восточной Европы: Словакии, Венгрии, Литве, Польше. Остальные 85,5% составляют делегированные полномочия.
Из-за дефицита средств на обеспечение делегированных полномочий органы местного самоуправления для стабильного выполнения функций, возложенных на них государством, вынуждены ежегодно отвлекать все большую долю своих и без того скудных, собственных ресурсов от реализации самоуправленческих полномочий, определенных законодательством. В 2010 г. удельный вес собственных доходов местных бюджетов, направленных на обеспечение делегированных полномочий, составлял 25,6%, в 2014 г. – 38,4.
В 2015 г. в связи с началом в Украине реформы местного самоуправления удельный вес расходов на выполнение делегированных полномочий может составлять 39%. Социально-экономическое значение такой институциональной процедуры – свидетельство системной деформации распределения функций и полномочий между органами местной власти. Современное и перспективное состояние бюджетной децентрализации вызывает много замечаний, учитывая низкий уровень финансового обеспечения местной социальной инфраструктуры.
Уровень бюджетной обеспеченности социальной инфраструктуры собственными доходами местных бюджетов в расчете на одного жителя в Украине наименьший среди стран Европы – 448 грн. В Словакии он составляет 3072 грн, в Венгрии – 3408, Латвии -3696, Польше – 4880 грн.
Устранение имеющихся диспропорций в бюджетной системе органов местного самоуправления требует усиления самодостаточности местных бюджетов, прежде всего за счет увеличения собственных доходов. Для достижения современного европейского уровня объем собственных доходов должен быть повышен, по меньшей мере, в три раза.
Проанализированная зависимость между расходами местных бюджетов и получением ими доходов свидетельствует, что бюджетная система как макроэкономический инструментарий теряет способность влияния на эффективность социальных процессов. В Бюджетном кодексе Украины ее функциональная роль в процессах экономического развития не определена, что ограничивает значение бюджетной системы только нормативными аспектами.
В общих положениях Бюджетного кодекса бюджет и бюджетная система представлены как инструменты для решения внутри бюджетных проблем и имеют четко очерченный организационно-технический характер. В кодексе не прописана целевая функция бюджетной системы даже в минимальном социальном значении. Финансовый норматив бюджетной обеспеченности гарантируется государством только в пределах имеющихся бюджетных средств.
Практически понятийный аппарат Бюджетного кодекса не в полной мере соответствует концептуальным основам региональной политики и реформе местного самоуправления. В нем, например, не определена такая дефиниция как «бюджетная децентрализация». Если правительством воспринимается тенденция к децентрализации территориального управления, то она должна опираться на определенные институциональные механизмы.
Построение идеологии межбюджетных отношений на основе принципа финансовой децентрализации, где в перспективе каждая территориальная община будет выступать как субъект развития, означает, что она будет иметь отдельный бюджет, который функционирует автономно на нормах, четко закрепленных законодательством.
Бюджет территориальной общины – важнейший инструмент обеспечения базовых жизненных потребностей населения и реализации приоритетов пространственного развития промышленной, аграрной и инвестиционной политики.
Экономические и социальные интересы территориальных общин с точки зрения институциональной парадигмы могут реализовываться исключительно сквозь призму институтов, включая как процедуры формирования доходной части бюджета, рационализации межбюджетных отношений для оказания финансовой помощи, так и процедуры регулирования хозяйственных процессов в рамках собственных полномочий.
Сфера функционального назначения региональной политики охватывает широкий спектр проблем пространственной организации экономики и обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения. Организационные мероприятия по реализации этих вопросов предусматривают не только отношения между элементами внутренней среды территориальной общины, но и согласование интересов государства и общества.
Острая дискуссионность сегодня этих вопросов определяется тем, что региональная политика на муниципальном уровне в Украине находится на начальном этапе формирования, и ее становление осуществляется недостаточно проработанным понятийным аппаратом пространственного развития. Предметом теоретико-экономического исследования еще не стала территориальная община как базовая административно-территориальная единица и как субъект экономико-правовых отношений.
По содержанию реформы местного самоуправления территориальная община должна не только избежать излишней концентрации власти на государственном уровне, но и обеспечить динамичное социально-экономическое развитие территории. Она должна трансформироваться из объекта управления, основанного на механизме финансовой поддержки, в субъект развития, функционирующий на принципах самодостаточности и экономической эффективности.
Научное исследование понятия территориальной общины как субъекта развития требует определения ее правового статуса, признаков, компетенций, форм деятельности, источников финансирования. Прежде всего, важно сформировать универсальное понятие территориальной общины, которое концептуально характеризует ее институциональную сущность.
Зарубежные концепции территориальной общины рассматривают ее как субъект экономико-правовых отношений, специфика которого заключается в том, что она является корпорацией, основанной на членстве граждан, объединенных фактом совместного проживания. При этом у членов общины возникают общие имущественные, экономические интересы, сфера функционирования которых – публичное право. Как субъект экономических отношений территориальная община заинтересована в их реализации и в этом контексте имеет собственные цели развития.
Такой субъектно-функциональный подход позволяет определить универсальное понятие территориальной общины как субъекта развития. Это муниципальное образование, которое решает задачи собственного развития во внутреннем пространстве и внешней среде на основе четко структурированных целей, обусловленных социальной, экономической и территориальной спецификой с учетом принципа сочетания и подчиненности общегосударственных целей (макросистемы) и целей территориальной общины (макро уровня).
Территориальные общины, объединенные в одну административную единицу базового уровня, представляют собой сложную систему и вынуждены преследовать одновременно несколько целей, согласование и реализацию которых можно осуществлять с помощью различных инструментов региональной политики.
Механизм субсидарности, который является одним из основных в реализации государственной региональной политики, позволяет сбалансировать бюджет объединенной территориальной общины и обеспечить сочетание государственных интересов и интересов территориальных общин, к кругу компетенций которых относится реализация социальных функций на местном уровне, благоустройство территорий, содействие предпринимательству и другие задачи по обеспечению повседневных потребностей населения.
Механизм субсидиарности может гарантировать реализацию приоритетов государственной региональной политики, в частности, стимулирование и поддержку местных инициатив по эффективному использованию внутреннего потенциала территорий для создания полноценной жизненной среды путем постепенного сокращения значения механизма предоставления трансфертов и повышения роли механизмов экономического развития.
Однако анализ отчетной информации показывает негативную тенденцию в соотношении этих двух механизмов: динамика трансфертов превышала динамику затрат. В 2015 году расходы местных бюджетов без учета трансфертов увеличились на 23% по сравнению с 2014 годом, тогда как трансферты местным бюджетам за этот период выросли на 33,2%.
С точки зрения перспектив введения в стране повсеместности местного самоуправления и необходимости увязки между собой основных составляющих его экономической стратегии – субсидиарности и децентрализации – качество реформирования бюджетной системы требует дополнительного анализа.
В течение 2014-2015 гг. сформирована законодательная база по вопросам деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти на новой территориальной основе с определением их полномочий и ресурсного обеспечения. Введены изменения в бюджетно-налоговое законодательство, которые в целом способствовали увеличению объема средств, остающихся на местах. Органы местного самоуправления стали меньше зависеть от принятых в центре решений.
Установлены единые нормативы отчислений общегосударственных налогов. 10% налога на доходы физических лиц, 10% налога на прибыль частных предприятий, 80% экологического налога и 25% оплаты за пользование недрами каждым звеном бюджета. В категорию местных налогов переведена плата за землю (10%), введено налогообложение коммерческой и нежилой недвижимости.
Местные органы самоуправления получили право самостоятельного выбора органов казначейства или учреждений банков в обслуживании средств бюджета и развития местных бюджетов и собственных поступлений. Заложены механизмы стимулирования общин к объединению, например, общины, объединенные в соответствии с критериями, определенными законом «О добровольном объединении территориальных общин», получат такие же полномочия, как и города областного значения.
Для осуществления расходов на делегированные государством полномочия в областях образования и здравоохранения предусмотрены новые субвенции из государственного бюджета местным бюджетам – образовательную и медицинскую субвенцию.
Одной из главных задач реформирования бюджетной системы является горизонтальное выравнивание налогоспособности территорий, которое должно осуществляться по налогам физических лиц в расчете на одного жителя, а не делегированными затратами. Такой подход используется в некоторых европейских странах и предусматривает, что доходы на одного жителя после выравнивания должны колебаться в пределах 20-40%.
Такая институциональная многовекторность реформы региональной политики имеет целью интеграцию регионов, прекращение тенденций к их дезинтеграции и повышение расходной автономности местных бюджетов.
Однако успешный опыт многих стран по совершенствованию местного самоуправления и бюджетного регулирования превращается в наших условиях не в реальность, а в ряд проблем институционального значения, которые нужно последовательно решать, постоянно следя за результатами региональной реформы. К последствиям реализации концепции местного самоуправления возникают вопросы системного характера.
Во-первых, инновационный потенциал политики местного самоуправления снижается по двум причинам. Одной из них является изъятие из местных бюджетов 25% поступлений от налога с доходов физических лиц и передача их в бюджеты высшего уровня.
Такая рокировка бюджетных ресурсов осуществлена с целью выигрыша качества при переходе к процессу децентрализации. Другая причина – это сосредоточение внимания на механизме выравнивания, что опирается на доходы. При этом для территориальных общин возникает риск демотивации к экономическому росту за счет собственных доходов.
Во Франции, например, муниципалитеты мотивированы к развитию экономики и показатель доходов не применяют в качестве критерия оценки для принятия решений о необходимости предоставления дотаций с целью повышения их конкурентоспособности.
Во-вторых, однозначно положительно воспринимается европейский уровень выравнивания территорий по показателю доходов, о чем упомянуто выше (20-40%). Однако социальные последствия и экономические возможности соблюдения этих параметров не определены и не просчитаны. Без этого трудно представить механизм реформационного процесса, масштаб преобразований и применение критериев для выравнивания.
Эмпирические исследования показывают, что в Украине в течение четырнадцати последних лет происходит уменьшение дифференциации между территориями по показателю доходов (расходов) в расчете на одного жителя. В 2000 году оно колебалось в пределах 17-41%, в 2014 году уже было на уровне 7-13%. Это свидетельствует о применении несовершенного механизма бюджета, который приводит к неоправданной унификации бюджетных расходов в территориальном разрезе.
Очевидно, что проблематика выравнивания местных бюджетов требует большого внимания и применения дополнительных критериев для определения их конкурентоспособности.
За годы реформирования региональной политики не найдены тенденции к сокращению института безвозмездных перечислений. В 2015 году на повышение фискальной способности местных бюджетов введены базовые дотации в размере 5,3 млрд. грн, в 2016 году – 5,8 млрд. грн, в то время как из регионов за последний год поступило в государственный бюджет 3,8 млрд. грн.
Сегодня финансовая дифференциация регионов по показателю объема налоговых поступлений в расчете на один местный бюджет не вышла за рамки, зафиксированные накануне реформ в 2015 году. Разница между областными бюджетами и бюджетами городов, поселков и сел превышает в 61 раз. При этом между бюджетами областных центров и городов областного значения – в 2,4, между бюджетами этих городов и районными бюджетами – в 23,8, бюджетами районов и поселков – в 23,6, между поселковыми и сельскими бюджетами – в более 1,4 раз.
Бюджетное разнообразие является следствием распыленности сети территориальных образований и необходимости в содержании расположенных в их пределах социальных и экономических объектов. Финансовые ресурсы при таких условиях становятся фрагментированными и территориальные органы управления не обладают в полной мере компетенциями для определения стратегии территориального развития.
Эта ситуация определяет основные задачи, которые должны быть решены для реализации на практике целей децентрализации. Опыт европейских стран свидетельствует, что успеха в модернизации региональной политики достигают те, которые рассматривают принцип субсидиарности в качестве ключевого элемента трансформации организационной системы управления территориями. Его реализация предполагает, что вслед за перераспределением компетенций с верхних уровней управления на низшие должны передаваться и источники финансирования.
В Венгрии, например, закон о местном самоуправлении обеспечивает сбалансированность между компетентностями административного органа, который управляет населенными пунктами на собственной территории, и их финансовым обеспечением.
Сейчас в Украине на муниципальные территории возложено финансирование более 80% всех расходов на социальную инфраструктуру. Практически это означает, что благосостояние основной массы населения зависит от местных бюджетов. Но их делегированные полномочия (компетенции) финансируются на 10-50%.
Финансовые источники обеспечивают только защищенные расходы: заработную плату с начислениями, расходы на питание и некоторые другие. Не сбалансирование доходных и расходных статей вызывает дефицит местных бюджетов, покрывается базовой дотацией из государственного бюджета.
Сейчас в Украине дотационными являются все местные бюджеты восемнадцати областей. Существуют они и в областях донорах. Например, в бюджете Юрьевской объединенной территориальной общины Днепропетровской области базовая дотация в 2015 году выросла по сравнению с 2014 годом в восемь раз. В 2016 году базовая дотация этой общине не предусмотрена, несмотря на рост дефицита ее бюджета.
Опыт создания объединенных территориальных общин свидетельствует, что на территориях, где отсутствует развитое производство, невозможно содержать имеющуюся социальную инфраструктуру за счет финансовой помощи, определенной новыми правилами налогообложения.
Главная цель децентрализации — сбалансирование местных бюджетов и обеспечение их автономности – пока не достигнута. Проблема заключается не столько в тактике, сколько в определении налоговой стратегии.
Одна из причин несовершенства новой модели региональной политики по определению источников доходов местных бюджетов – применение единых подходов ко всем регионам, неравноценным по налоговой базе.
До 2015 года поступление 99,4% налога на прибыль предприятий, включенных в реестр крупных налогоплательщиков и юридически зарегистрированных, зачислялось в государственный бюджет. С 2016 года десятая часть этого налога остается за местными бюджетами.
Новый подход закрепления этого регулировочного налога за местными бюджетами привел к тому, что все регионы (области, города, районы, поселки и села) оказались распределенными по размеру поступлений от налога на прибыль частных предприятий. В результате по действующим правилам налогообложения, в пяти областях поступление доходов в расчете на одного жителя в 2-3 раза больше, чем в других областях.
Такой путь дифференцированного формирования доходов местных бюджетов продуцирует риски для реализации принципа паритетности региональной политики: обеспечение равных возможностей доступа объектов социальной инфраструктуры к ресурсам государственной финансовой поддержки. Организационно финансовые технологии играют важную роль в сбалансировании бюджетной системы, однако недостаточное научное обеспечение остается препятствием их развитию.
Несовершенство фискального выравнивания местных бюджетов связано с тем, что наиболее весомые и устойчивые источники бюджетных доходов, как и до реформирования, сосредоточены в Государственном бюджете. В 2015 и 2014 гг. в государственный бюджет поступает 90,0% налога на прибыль предприятий частной собственности, 100% налога на добавленную стоимость, 99,6% акцизного налога, 100% ввозной и вывозной пошлины, 100% акциза на нефтепродукты. В то же время по местным бюджетам остаются налоги, которые трудно собираются и затруднены для выявления.
В пределах общих пропорций распределения налогов между государственным и местными бюджетами составляет львиную долю налога на прибыль частных предприятий, что находится в не облагаемых налогами регионах. Остальные доходы от 2% до 5% следует перечислять в государственный бюджет. В налогоспособных регионах, наоборот, целесообразно подавляющую часть налога на прибыль частных предприятий перечислять в государственный бюджет и остальную часть оставлять в местных бюджетах.
Аналогичный подход целесообразно применять и к другим видам налогов: акцизы на алкоголь, табачные изделия, товары широкого потребления. Выполнение подобных процедур перераспределения налогов позволит обоснованно определить объем трансфертов: образовательных и медицинских субвенций.
Рост дефицита местных бюджетов происходит и из-за непоследовательности региональной политики, которая деформирует качество институциональной среды. В ходе реформы местного самоуправления из статуса делегированных полномочий выведены все расходные полномочия, в отношении которых государство не в силах было определить требования к социальным стандартам. К ним относятся расходы на культуру, спорт, дошкольное и внешкольное образование, управление. Финансирование всех этих видов деятельности возложено на местные бюджеты.
Расчеты, осуществленные на основе экстраполяции соотношения между этим налогом и налогом на доходы физических лиц, показывают, что для достижения паритета между этими показателями на уровне 2000 года требуется почти 19 лет. Тогда финансирование социальной инфраструктуры на три четверти будет происходить за счет налога на прибыль коммунального сектора экономики.
Вопросы развития института коммунальной собственности многие годы остаются нерешенными и требуют пристального внимания. В условиях реформы местного самоуправления перед коммунальными предприятиями встала задача стать эффективным элементом региональной экономики, который в новых условиях будет способствовать повышению доходности местных бюджетов.
Невыполнение задач фискального выравнивания связано не только с дефектными аспектами в системе межбюджетных отношений. Причина заключается также в неспособности переломить негативную тенденцию сужения налоговой базы местных бюджетов, в том числе такого ее элемента как налог на прибыль предприятий коммунальной собственности, который в течение последних лет заметно снизился.
Аналитическая оценка динамики налога на прибыль предприятий коммунальной собственности показывает, что он почти равномерно распределяется по территории страны. Но вследствие небольшой доли в доходах местных бюджетов (0,13–0,6%) не оказывает заметного влияния на межрегиональную дифференциацию по налоговым поступлениям.
Вариация налога на прибыль предприятий коммунальной собственности между областями составляет 1,33%. Для того, чтобы он выполнял свою экономическую функцию быть инструментом достижения определенных социальных целей, его вариация должна составлять 30-33%, что соответствует процессу статистически нормального распределения.
Таким образом, статистический анализ эмпирических данных показывает, что постоянство местных бюджетов Украины, а, следовательно, и потенциала развития социальной инфраструктуры, в значительной степени определяется правильно построенным горизонтальным (межобластным) выравниванием. На основе сопоставления коэффициентов вариации преимущество в горизонтальном выравнивании следует предоставлять налогу на прибыль с предприятий коммунальной собственности.
Выравнивание путем совершенствования налоговой надстройки является на сегодня единственным возможным выходом из трудного положения, в котором оказались социальной инфраструктуры, особенно на периферийных территориях. Модернизация государственной региональной политики на принципах децентрализации, направлена на выравнивание экономических потенциалов территориальных образований, не гарантирует преодоления их дифференциации за счет определенных институциональных форм (бюджетов областей, городов, районов, объединенных территориальных общин) и инструментов (налогов, трансфертов).
Для реализации целей выравнивания необходима более широкая диверсификация финансовых источников развития местного самоуправления. Этот вектор региональной стратегии должен быть ориентирован на структуры третьего сектора экономики: негосударственные фонды, некоммерческие организации, публично-государственное партнерство, малый бизнес, которые способны заполнить многочисленные экономические ниши регионального пространства, взяв на себя выполнение части делегированных полномочий.
Выводы. Региональная политика недооценивает роль территориальных общин в планировании собственного развития. Их зависимость от государственных финансовых ресурсов, которая имеет место на практике, приводит к игнорированию синергии от взаимодействия государственных и местных органов власти в условиях децентрализации функций управления территориальным развитием. В современных западных теориях региональной экономики ведущей идеей является рассмотрение субъектности территориальных образований в контексте выполнения ими социальных и экономических функций государства, которые трансформированы в цели этих образований.
В политике развития территориальная община как самостоятельная административная единица и субъект финансово-экономических отношений должна иметь действенный институциональный механизм сбалансирования своего бюджета. Проблему финансовой устойчивости местных бюджетов и социальной инфраструктуры невозможно решить исключительно за счет механизма перераспределения бюджетных ресурсов.
Диверсификация налогов должна мотивировать регионы к расширению и более полному использованию налоговой базы. Исходя из приоритетов инновационной экономики, следует закрепить на постоянной основе в местных бюджетах наиболее весомые и стойкие источники бюджетных налогов.
С курсом модернизации государства должен ассоциироваться не только налог на прибыль частных предприятий, но и налог на добавленную стоимость. Это наиболее отработанный по технологии начисления и сбора налог, который необходимо постепенно закрепить за местными бюджетами. Укреплению местных бюджетов и социальному развитию территорий будет способствовать разносторонняя поддержка негосударственных форм экономической деятельности.
Автор: В.M. Новиков, доктор экономических наук, профессор, зав. отделом, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: valery.economy@mail.ru
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.