Представлены результаты исследования инвестиционных условий развития социальной инфраструктуры и территориальные особенности распределения капитальных инвестиций в развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства и др.
Современное состояние объектов социальной инфраструктуры, их медленная модернизация, накопление морально и физически устаревших средств негативно влияют на эффективность деятельности социальных отраслей и не позволяют качественно и своевременно оказывать услуги населению по месту жительства.
Выявлены основные тенденции, особенности инвестиционной деятельности и роль государственных инвестиций в отраслях социальной инфраструктуры в Украине в 2001-2015 годах; проанализирована динамика объемов ввода в строй социальных объектов.
Осуществлена оценка уровня в региональной дифференциации инвестиционных условий развития социальной инфраструктуры и выявлены значительные территориальные диспропорции в освоении капитальных инвестиций, что приводит к росту региональных различий в обеспеченности и доступности услуг учреждений социальной инфраструктуры.
Рассмотрены формы взаимодействия государства, местных органов власти и корпоративного сектора экономики с целью привлечения инвестиционных ресурсов для развития социальной инфраструктуры. Эмпирическую основу исследования составили материалы по статистике инвестиций и основных средств государственной службы статистики Украины.
Ключевые слова: социальная инфраструктура, инвестиции, основные средства, здравоохранение, учебные заведения.
Постановка проблемы. Уровень развития социальной инфраструктуры, доступность и качество социальных услуг, предоставляемых на ее материальной базе, в значительной мере определяют степень удовлетворения потребностей населения в социально значимых услугах, и имеет исключительное значение для повышения уровня и качества жизни населения.
Деградация социальной инфраструктуры обусловлена, в том числе, недостаточным объемом инвестиций в результате ограниченности финансовых и материально-технических ресурсов, что приводит к физическому и моральному старению основных средств и экономической необеспеченности развития социальных процессов.
Медленное восстановление объектов социальной инфраструктуры, накопление морально и физически устаревших средств негативно влияет на эффективность деятельности систем социального обеспечения и не позволяет качественно и своевременно оказывать услуги населению по месту жительства.
Региональное неравенство экономического и бюджетного потенциалов усиливает территориальную дифференциацию обеспеченности, строительства и развития объектов социальной сферы. Поэтому активизация инвестиционной деятельности и значительное наращивание объемов инвестиций в области социальной инфраструктуры является актуальным вопросом.
Привлечение дополнительных ресурсов для финансирования социальной сферы из-за недостаточности бюджетных средств должно происходить на финансовых рынках и осуществляться с использованием современных финансовых инструментов.
Каждая составляющая социальной инфраструктуры (здравоохранение; образование; бытовое обслуживание населения и жилищно-коммунальное хозяйство; культура и искусство; физическая культура и спорт; торговля и общественное питание, и т. п.) имеет свою экономическую и организационную специфику, различные уровни подчинения и системы финансового обеспечения.
Таким образом, использование инструментов инвестиционной деятельности должно происходить с учетом особенностей функционирования каждой составляющей социальной инфраструктуры.
Анализ последних исследований и публикаций. Исследованию инвестиционных условий развития социальной инфраструктуры посвящены научные разработки, в которых освещаются общие проблемы функционирования социальной инфраструктуры и ее отдельные аспекты. Проблемам социальных инвестиций в контексте человеческого развития посвящена работа Е. М. Либановой (E.M. Libanova), О. В. Макаровой (O.V. Makarova).
Вопросы финансового обеспечения социальной сферы в контексте совершенствования бюджетной политики, организационно-правовых механизмов развития социальной инфраструктуры рассмотрены в работах В. Н. Новикова (V. M. Novikov).
Исследования инновационных и инвестиционных процессов в социальной сфере и выявление проблем бюджетного финансирования социальных стандартов и услуг осуществлены Н.М. Деевой (N.M. Dieieva), возможности моделирования влияния межбюджетных трансфертов на финансирование социальной инфраструктуры исследовал В. В. Семенов (V. V. Semenov). Л. Г. Чернюк (L.G. Chernyuk) рассматривала принципы формирования приоритетного развития социальной инфраструктуры на основе реализации инвестиционных проектов.
В своих трудах Л. М. Логачева (L. M. Logachova) определяет возможности диверсификации инвестиционных ресурсов в социальную инфраструктуру. Пути использования публично-частного партнерства для осуществления инвестиционной деятельности в социальной сфере заграницей и в Украине исследует И. В. Запатрина (I. V. Zapatrina). Зарубежные ученые: Б. Акитоби (B. Akitoby), Г. Шварц (G. Schwartz) изучают тенденции государственных инвестиций и возможности привлечения инвестиций в социальную инфраструктуру путем публично-частного партнерства.
О. Кириленко (O. Kyrylenko) рассматривает бюджетные инвестиции в социальную инфраструктуру как действенный инструмент государственного регулирования социально-экономического развития и перераспределения инвестиционных ресурсов в соответствии с потребностями общества. Н. В. Винниченко (N.V. Vynnychenko) исследует инвестиционное обеспечение социальной сферы за счет местных бюджетов развития.
В то же время, критическое состояние социальной инфраструктуры требует детального изучения характеристик, особенностей и тенденций инвестиционных условий развития социальной сферы для разработки эффективных мер привлечения инвестиционных ресурсов.
Цели. Определить региональные особенности распределения капитальных инвестиций в развитие социальной инфраструктуры, на основе расчета и анализа инвестиционных и бюджетных показателей осуществить количественную оценку степени дифференциации инвестиционных вложений в социальную инфраструктуру.
Изложение основного материала. Социальная инфраструктура является материально-вещественной базой воспроизводства человека, его духовного и физического развития, обеспечивает благоприятные условия расселения, культуры, быта и отдыха. Это совокупность материальных объектов, на основе которых реализуются общественные отношения и контакты.
Экономико-правовые отношения при осуществлении инвестиционной деятельности в Украине устанавливаются и регулируются законом Украины от 18 сентября 1991 г. № 1560-ХП «Об инвестиционной деятельности», Бюджетным кодексом Украины. А также Постановлениями Кабинета министров Украины от 22.07.2015 № 571 «Некоторые вопросы управления государственными инвестициями» от 27.12.2001 № 1764 «Об утверждении порядка государственного финансирования капитального строительства», «Некоторые вопросы управления государственными инвестициями» и другими законодательными актами Украины.
Закон «Об инвестиционной деятельности» определяет общие правовые, экономические и социальные условия инвестиционной деятельности на территории Украины. Он направлен на обеспечение равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности всех форм собственности, и на эффективное инвестирование национального хозяйства, в том числе в социальной сфере.
Согласно закону, инвестициями являются все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности, в результате которой создается прибыль (доход) или достигается социальный эффект.
Таким образом, можно определить инвестиции в социальную инфраструктуру как средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные и иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты социальной инфраструктуры и (или) осуществляемую ими деятельность. С целью получения прибыли (дохода) и повышения уровня жизни населения путем удовлетворения материальных, духовных или социальных потребностей.
Капитальные вложения (инвестиции в основной капитал) в социальную инфраструктуру – инвестиции в основные средства, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих объектов социальной инфраструктуры, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.
В начале 2015 года принят закон Украины, где определено, что государственные капитальные вложения – это капитальные расходы государственного бюджета (предоставление кредитов из государственного бюджета), направляемые на создание (приобретение), реконструкцию, техническое переоснащение основных средств государственной собственности, ожидаемый срок полезного использования которых превышает один год.
А также государственный инвестиционный проект — это инвестиционный проект, реализуемый путем государственного инвестирования в объекты государственной собственности с использованием государственных капитальных вложений и/или кредитов (займов), привлеченных государством или под государственные гарантии.
В течение реформирования социально-экономической сферы Украины факторы и механизмы развития социальной инфраструктуры значительно трансформировались. Часть объектов перешла из государственной в частную собственность, некоторые предприятия передали на баланс местных органов власти.
Сегодня финансирование социальной инфраструктуры характеризуется преимущественно государственными ассигнованиями, назначение которых, в основном, поддерживать функциональное состояние учреждений социальной инфраструктуры. Фактически, за счет местных бюджетов финансируют более 60% правительственных расходов на социальную инфраструктуру и социальную защиту.
Местные бюджеты играют значительную роль в инвестировании в социальную инфраструктуру Украины. Через местные бюджеты осуществляется более 40% совокупных государственных капитальных расходов, а более 60% ресурсов, направляемых исключительно на капиталовложения (в основной капитал), используются на местном уровне.
Инвестиции в жилищно-коммунальный сектор (которые охватывают системы отопления, водоснабжения и водоотведения) и в сферы здравоохранения и образования осуществляются главным образом через местные бюджеты. От бюджетов местных органов власти существенно зависят также другие важные сектора, например транспорт (прежде всего, дороги) и социальная помощь.
На протяжении последних трех лет все социально-экономичные процессы в Украине, в том числе и инвестирование в социальную инфраструктуру, происходили в контексте событий, связанных с ситуацией Крыма и проведением АТО. Объем капитальных инвестиций в 2013-2014 гг. приводится без учета временно неподконтрольной территории Автономной Республики Крым и г. Севастополь и части зоны проведения антитеррористической операции, что отразилось на динамике этого показателя.
Объем капитальных инвестиций в образование постоянно уменьшался, и радикально сократился в 2014 году; когда составил 26% от объема 2010 года. Динамика капитальных инвестиций в здравоохранение также имела негативный тренд с минимальным значением в 2014 г. (40% к 2010 году).
Динамика капитальных инвестиций в деятельность в сфере искусства, спорта, развлечений и отдыха была положительной до 2013 г., и резко ухудшилась в 2014-2015 гг. Объемы инвестиций в жилищное строительство колебались и в 2015 году почти достигли уровня 2010 года.
Капитальные инвестиции по виду экономической деятельности «временное размещение и организация питания» постоянно росли до 2014 г., что происходило, в частности, за счет роста объемов инвестиций во временное размещение. Активизация инвестиционной деятельности в этой сфере связана с военными действиями, происходящими на территории Украины, появлением большого количества внутренне перемещенных лиц и необходимостью обеспечения их жильем, в том числе временным.
Таким образом, в течение анализируемого периода динамика объемов капитальных инвестиций в социальную инфраструктуру характеризовалась неустойчивым трендом. Такая ситуация свидетельствует об отсутствии четкой стратегии развития отраслей социальной инфраструктуры в стране на региональном уровне и необходимости ее разработки с целью повышения качества и доступности социальных услуг.
Для оценки уровня региональной дифференциации инвестиционных условий в развитии социальной инфраструктуры на базе использования статистических данных Государственной службы статистики Украины рассчитаны числовые характеристики рассеяния (размах вариации, стандартное отклонение, коэффициент вариации) для капитальных инвестиций на одно лицо постоянного населения.
Коэффициент вариации дает возможность оценивать межрегиональную и внутри региональную дифференциацию социально-экономического развития регионов, районов, городов путем сравнения его значения по одному показателю за несколько лет или по нескольким показателям за один год. Если коэффициент вариации меньше 33%, то совокупность считается однородной, если же коэффициент вариации превышает 33% – совокупность неоднородная, а среднее значение не информативно.
Значит, коэффициент вариации выше 33% свидетельствует о значительной региональной дифференциации инвестиционных ресурсов, а показатель среднего значения капитальных инвестиций не отражает общей тенденции и его не целесообразно использовать для анализа объемов инвестиционных ресурсов.
Результаты расчетов свидетельствуют, что в Украине существует значительная региональная дифференциация условий инвестиционного развития. Расчеты показателей вариации сделаны с и без учета г. Киев. За 2014 год данные приведены без учета временно неподконтрольной территории АРК и АТО.
Коэффициент вариации по всем видам экономически деятельности, относящимся к социальной инфраструктуре, превышал нормативное значение 33%, что свидетельствует о значительной региональной неравномерности освоения капитальных инвестиций.
Такое положение дел можно объяснить в сферах коммерческой направленности ориентацией на лучшие социально-экономические условия, но не таких сферах, как образование, здравоохранение и социальная защита, где основным регулятором является государственная политика, которая должна способствовать сокращению региональных различий социального развития.
При сохранении таких тенденций территориальная дифференциация строительства и развития объектов социальной инфраструктуры будет расти, и, как следствие, повысится неравенство в обеспеченности и доступности услуг учреждений социальной инфраструктуры.
За годы независимости процесс строительства и введения в действие объектов социальной инфраструктуры был очень медленным и количественно несущественным. По проведенным расчетам, основная часть (до 80%) существующих учреждений образования и здравоохранения были введены в эксплуатацию до 1980 года. Динамика ввода в эксплуатацию учреждений образования, объектов здравоохранения, и жилья в течение 2001-2015 гг. имела негативную или нейтральную тенденцию, за исключением жилых зданий.
Особенно критичной является ситуация с введением в действие мест в дошкольных учебных заведениях (ДОУ), количество которых не соответствует потребностям населения. В течение 2001– 2010 гг. среднегодовое количество введенных в действие мест в дошкольных учреждениях составило 650. Учитывая высокую загруженность имеющихся заведений это низкий показатель: в 2010 г. в 8,4 тыс. дошкольных учреждений (68% от общего количества) численность детей превышала количество мест.
Начиная с 2011 года, количество введенных в действие мест в детских садах значительно выросло, но все еще остается недостаточным для удовлетворения потребностей населения в услугах дошкольного образования. Количество дошкольных учреждений, где численность детей превышает количество мест, составляло в 2015 г. 8,2 тыс. (55% от общего количества ДОУ), из них в 4,8 тыс. численность детей превышала норму более чем на 30%.
В региональном разрезе анализ данных свидетельствует, что количество введенных в действие мест в ДОУ было мизерным (от 90 до 635 мест в год), а в некоторых областях дошкольные учреждения не создавались в течение более чем 10 лет. Это в таких регионах, как г. Севастополь, Запорожская, Сумская, Тернопольская, Ровенская, Херсонская, Черкасская область.
Охват детей дошкольными учебными заведениями в указанных регионах превышал средне-украинский показатель. А загруженность детских садов в городских поселениях в расчете на 100 мест составляла от 121 места в Черкасской области до 152 мест в Ровенской области.
Несмотря на то, что количество введенных в действие мест в Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской, Ровенской, Тернопольской и Черновицкой областях превышало показатели других регионов, ситуация с обеспеченностью ДОУ остается крайне неудовлетворительной.
Охват детей ДОУ во всех областях западного региона в течение последних 14 лет не превышает среднего показателя по Украине, и являются одними из худших, особенно в сельской местности (22-35% детей дошкольного возраста). Уровень загруженности в перечисленных областях самый высокий в Украине и значительно превышает средне-украинский уровень. 144 ребенка в расчете на 100 мест в Львовской области, до 126 в Черновицкой области в 2015 году (средний по Украине – 117 человек на 100 мест).
Характерной особенностью областей западного региона является то, что загруженность ДОУ в сельской местности также очень высокая. От 122 ребенка на 100 мест в Закарпатской области до 112 в Черновицкой области (среднее значение по Украине – 93 человек на 100 мест).
Таким образом, существует значительная неравномерность в охвате и обеспечении дошкольным образованием детей по регионам и по типам поселений в условиях, когда загруженность дошкольных учреждений значительно превышает норматив, а дополнительные места в строй не вводятся.
Количество принятых в эксплуатацию общеобразовательных учебных заведений в течение 2010-2014 гг. было очень низким и не превышало 1% от имеющегося количества ученических мест. Это отражает современные тенденции в системе образования – сокращается количество учащихся в общеобразовательных учебных заведениях и сети этих заведений.
Сейчас в Украине в рамках децентрализации полномочий центральных органов власти внедряется реформа системы образования, одной из ключевых позиций которой является оптимизация сети общеобразовательных учебных заведений (ОУЗ), сокращение малокомплектных школ. Анализ введения в действие ОУЗ нужно актуализировать после утверждения правительством направлений реформы образования.
Объем ввода в действие больничных учреждений (коек) и амбулаторно-поликлинических учреждений (посещений за смену) не достигает 1% имеющегося коечного фонда. Сейчас в рамках реформы системы здравоохранения происходит реструктуризация сети и сокращение больничных учреждений.
Постановлением Кабинета министров Украины от 25.11.2015 № 1024 «Об утверждении норматива обеспечения стационарными больничными койками в расчете на 10 тыс. населения» утвержден предельный норматив обеспечения стационарными больничными койками в расчете не более 60 коек на 10 тыс. населения.
Таким образом, запланировано сократить коечный фонд на 25% по сравнению с предыдущими нормативами (80 коек на 10 тыс. населения). Согласно приказу Минздрава Украины от 02.09.2016 № 928 «Об утрате силы в приказе Министерства здравоохранения Украины от 23 февраля 2000 года № 33» эти нормативы утратили силу.
А Минздрав Украины предоставил руководителям учреждений здравоохранения и соответствующим главным распорядителям бюджетных средств большую автономию в принятии решений о формировании и утверждении штатных расписаний учреждений исходя из их функций и объема медицинской помощи.
Сокращение сети объектов гуманитарного и медицинского назначения стало следствием ускоренных рыночных преобразований, которые привели к обвалу основных показателей социально-экономического развития страны.
В то же время, значение социальной инфраструктуры в прогрессе общества, ответственности государства за ее развитие в условиях ограниченных финансовых возможностей определяют необходимость обновления и совершенствования инвестиционного инструментария с целью повышения эффективности затрат и более полного удовлетворения потребностей общества.
Как видно из предыдущего анализа, государственный и местные бюджеты не обладают достаточными ресурсами для обеспечения потребностей отраслей социальной сферы в инвестициях.
Одним из перспективных решений инвестиционной проблемы в жилищном строительстве, культуре и туризме, и, частично, в образовании и здравоохранении, является создание организационно-правовых механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и социальных учреждений с целью привлечения средств в социальную инфраструктуру.
На сегодня значительное распространение в инвестиционной деятельности получает такая форма государственно-частного партнерства, как концессионные соглашения. Применение концессионных договоров целесообразно использовать для привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства и туризма.
В связи с низкими объемами инвестиций в сферу ЖКХ за счет средств местных бюджетов, ограниченностью ресурсов предприятий жилищно-коммунального комплекса, необходимо использовать инновационные схемы финансирования предприятий ЖКХ и привлекать частный сектор, что обеспечит приток инвестиций и эффективное управление предприятиями.
В Украине по данным Минэкономразвития, на 1 августа 2016 г. на принципах государственно-частного партнерства реализуется 185 проектов, из них 153 – договоров концессии, 139 из которых реализовались в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В связи со значительными потребностями предприятий ЖКХ в инвестиционных ресурсах для модернизации и обновления жилищного фонда и жилищно-коммунальной инфраструктуры, повышения энергоэффективности зданий, улучшения качества питьевой воды и тому подобное, которые эксперты оценивают в сотни миллиардов гривен, сфера ЖКХ имеет значительный потенциал для развития концессионных отношений.
В сфере образования и здравоохранения количество успешно реализованных концессионных проектов значительно меньше, чем в названных выше секторах. В этих отраслях социальной инфраструктуры чаще функционируют традиционные контракты на проектирование и строительство вместе с лизинговыми схемами финансирования.
Изучение мирового опыта указывает на наличие общей тенденции развития совместного инвестирования в образование со стороны населения, бизнеса и государства. Формируются новые инструменты частного инвестирования, внедряются косвенные методы государственного финансирования, что идут на смену менее эффективным механизмам прямого бюджетного финансирования.
Опыт инвестирования в образование показывает, что ни государственное, ни частное финансирование сами по себе не являются оптимальными для развития образования, предпочтение отдается их совместному использованию.
Поиск оптимального соотношения государственного и частного финансирования стал ключевой проблемой реформирования системы образования многих стран, учитывающей особенности их институциональной организации (уровень дифференциации доходов в зависимости от уровня образования, представления о социальной справедливости, традиций в сфере образования). Самым сложным при этом является определение доли и формирование механизмов частного инвестирования в образование.
С целью решения проблем в финансировании отрасли здравоохранения необходимо разработать и внедрить систему многоканального финансирования здравоохранения, когда среди внебюджетных источников основное место принадлежит обязательному социальному медицинскому страхованию.
Для решения проблем жилищного обеспечения представляется целесообразным начать формирование местными органами исполнительной власти жилищного фонда социального назначения. Путем нового строительства, реконструкции общежитий и жилых домов, а также создания гарантированных экономичных механизмов получения кредитов на строительство или приобретение жилья, что касается в первую очередь молодых семей, одиноких граждан, сельских жителей, военнослужащих и тому подобное.
Совершенствование нормативно-правовой базы с целью урегулирования правоотношений в жилищной сфере, совершенствование финансово-кредитного механизма реализации жилищной реформы, содействие развитию различных форм инвестирования жилищного строительства, определение государственных социальных нормативов в сфере жилищно-коммунального обслуживания будет способствовать улучшению ситуации с обеспечением жильем.
Выводы. Общемировой тенденцией является рост государственных и частных расходов на услуги социальной инфраструктуры. Для расширения возможностей привлечения инвестиционных ресурсов с целью обеспечения развития социальной инфраструктуры могут быть применены различные подходы. Направлениями повышения инвестиционной активности в области социальной инфраструктуры могут быть:
— восстановление инвестиционной деятельности государства, особенно в социально значимых отраслях (образования, здравоохранения, физической культуры, социального обеспечения);
— привлечение частного капитала в форме концессионных проектов, контрактов, системы франчайз, лизинга в зависимости от особенностей отрасли (все отрасли социальной инфраструктуры);
— привлечение средств потребителей, ресурсов домохозяйств (ЖКХ, образование, охрана здоровья);
— привлечение дополнительных источников за счет создания системы в инвестировании ресурсов пенсионных фондов;
— стимулирование инвестиций в материально-техническую базу социальной сферы за счет льготного налогообложения инвесторов.
Реализация инвестиционных проектов в таких сферах деятельности, как образовательная, медицинская, жилищно-коммунальная должна происходить в виде совместных мер государства, местных органов власти и корпоративного сектора экономики.
Эффективным направлением использования потенциала бизнеса является прямое его участие в развитии социальных объектов путем капитальных вложений, финансового спонсирования мероприятий социального характера, масштабного или долевого (паевого) участия в социальных проектах кратко-, средне — и долгосрочного значения, межтерриториальной и межведомственной интеграции действий корпораций и объединения ресурсов для решения конкретных целевых установок.
Только достаточный уровень развития экономической, социальной и юридической форм сотрудничества и взаимодействия государственных и муниципальных структур с бизнесом позволит эффективно использовать имеющийся финансовый потенциал и повысить мобильность социальных ресурсов.
Именно поэтому, развитие государственно-частной интеграции является приоритетным направлением, от состояния которого зависит материально-техническое переоснащение и повышение эффективности функционирования социальной инфраструктуры.
Автор: А.Г. Гвелесиани, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: gvelana@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.