Целью настоящей статьи является изложение результатов анализа закономерностей процесса репатриации, обобщение зарубежного опыта разработки и реализации политики содействия и поощрения возвращения мигрантов, формирование предложений по государственной политике возврата и реинтеграции в Украину.
Возвращение, как выезд и пребывание за границей, является неотъемлемой составляющей миграционного процесса. Оно несет выгоды и мигрантам, которые благодаря работе за границей улучшают условия своей жизни на родине и стране происхождения вследствие пополнения людских и интеллектуальных ресурсов за счет лиц, которые приобрели новый прогрессивный опыт.
В связи с этим во многих странах, где, как и в Украине, отток населения и, соответственно, возврат является многочисленным, сформирована государственная политика по возвращению и реинтеграции граждан. Ее цели и средства определены в документах концептуального характера. На их выполнение разработаны конкретные планы действий. Существуют специальные исполнительные структуры, ответственные за реализацию намеченных мероприятий.
Обычно деятельность государства направлена на надлежащее информирование переселенцев, а также улучшение их позиций на рынке труда через повышение квалификации и переквалификацию, признание полученных за границей профессиональных навыков, а в некоторых странах – способом непосредственной помощи в открытии собственного бизнеса, предоставления безвозвратных грантов или льготных кредитов, налоговых льгот.
Разработка соответствующей политики в Украине, как механизма, который будет стимулировать мигрантов к возвращению, предотвратит повторные выезды, по соображениям экономического и демографического характера.
С целью ее формирования и ввиду зарубежного опыта, прежде всего, представляется целесообразным возложить на Минсоцполитики Украины функцию по поощрению репатриации и содействию реинтеграции возвращающихся мигрантов. Поскольку вопрос выходит за пределы полномочий одного ведомства, для его решения необходимо создать постоянную межведомственную рабочую группу.
Следует ввести порядок беспошлинного ввоза возвращающимися лицами средств производства и товаров производственного назначения с целью начала развития собственного дела или сельскохозяйственного производства.
Перспективным представляется сотрудничество с заинтересованными странами пребывания украинских мигрантов по разработке и реализации совместных программ возвращения и реинтеграции украинских мигрантов на родине. Для определения объемов возврата и основных характеристик мигрантов-возвращенцев, их проблем и потребностей, крайне актуальными являются научные исследования феномена репатриации, ее мотивов и результатов.
Ключевые слова: миграционная политика, мигранты-возвращенцы, направления и механизмы политики репатриации.
Постановка и актуальность проблемы. Один из законов миграции, что еще в 1880 г. был сформулирован Эрнстом Георгом Равенштайном, он определял, что «каждый миграционный поток порождает поток в обратном направлении». Возвращение, как и выезд, и пребывание за границей, является неотъемлемой составляющей миграционного процесса.
В частности, по заключению Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), сформированному по данным многих стран мира, в среднем в течение первых пяти лет после выезда на родину возвращаются от 20 до 50% мигрантов.
Лица, вернувшиеся из-за рубежа, составляют значительную часть населения стран, где международная миграция получила распространение. Например, перепись населения Мексики 2010 г. показала, что домой вернулись 31% мексиканцев, что уехали в США в 2005-2010 гг.
Для чилийцев, которые эмигрировали в Испанию, процент возврата составлял 16%. На Филиппинах насчитывается 3,5-4,5 млн. граждан, вернувшихся на родину после работы за рубежом. Учитывая, что за рубежом работают от 8 до 10 млн. филиппинцев, этот показатель довольно значительный.
С репатриацией связан ряд преимуществ. В частности, возможность трудоустройства на лучших условиях или начала бизнеса благодаря приобретенному опыту и заработанным средствам (лица, имеющие миграционный опыт, получают более высокую зарплату, чем не мигранты: в Ирландии – на 10%, Египте – на 24% квалифицированные, на 10% – неквалифицированные, в Венгрии — на 40%).
В то же время страна получает инвестиции — дополнительную и опытную рабочую силу. Эмпирические данные по многим регионам мира свидетельствуют, что бывшие мигранты чаще, чем не мигранты, становятся бизнесменами, создают рабочие места для себя, членов своих семей, для других сограждан.
Репатриация специалистов способна минимизировать негативные последствия оттока мозгов. Благодаря возвращению мигрантов распространяются новые знания и навыки, ускоряется экономическая и политическая модернизация общества их происхождения, активизируются международно-хозяйственные и торговые связи.
Вследствие этого политика по возвращению мигрантов все чаще становится важной составляющей миграционных политик многих государств. По данным ООН, которая периодически проводит опросы правительств стран-членов относительно направлений и содержания их миграционной политики, если в 1976 г. политику возврата практиковали лишь 22% стран мира, то в 1996 – 43%, а в 2011 – 63%. Она разработана и реализуется и развитыми государствами (54%), и, прежде всего, развивающимися, – 66%.
Учитывая демографическую ситуацию в Украине, где вполне реален в ближайшем будущем дефицит рабочей силы как результат уменьшения доли лиц трудоспособного возраста, значение возвращения граждан, что уехали на работу за границу, для развития страны растет.
Создание условий для репатриации и реинтеграции мигрантов в украинское общество провозглашено одной из целей государственной миграционной политики, что закреплено в Стратегии государственной миграционной политики Украины на период до 2025 года.
Однако это направление является едва ли не наименее разработанным, законодательно и институционально необеспеченным. Конкретные меры по возвращению и реинтеграции единичны и не системны, осуществляются лишь некоторыми неправительственными организациями, направленными на решение обусловленных возвратом проблем, а не на его поощрение и поддержку, хотя соответствующие целенаправленные действия государства актуальны.
В связи с этим целью данной статьи является обзор закономерностей процесса репатриации, обобщения зарубежного опыта, разработки и реализации политики содействия и поощрения возвращения мигрантов, формирование предложений по государственной политике возврата и реинтеграции в Украину.
Новизна статьи заключается в определении основных направлений соответствующей государственной политики и механизмов ее имплементации, а также в разработке практических рекомендаций по ее усовершенствованию в Украине.
Методологической основой работы являются фундаментальные положения основных теорий объяснения миграции, а также общенаучные методы познания, такие как анализа и синтеза, абстрактно-логический, исторический, аналитический, сравнительный и тому подобное.
Анализ последних исследований и публикаций. Политику репатриации широко исследовали зарубежные ученые, и в странах назначения, и в странах происхождения мигрантов. Однако в украинской научной литературе деятельность государства в этом направлении подробно изучали лишь относительно такой специфической группы репатриантов, как депортированные по национальному признаку крымские татары и представители других национальностей, что возвращались в Автономную республику Крым.
Едва ли не впервые к вопросу возвращения других категорий мигрантов обратились авторы исследования «Развитие человеческих ресурсов и миграционная политика в Украине», которое было организовано в 2007 г. Европейским фондом профессионального обучения (European Training Foundation – ETF) в ряде стран-поставщиков мигрантов, в том числе и в Украине.
Предметом исследования была связь между миграцией, системой образования и рынком труда, поэтому в нем поднят вопрос возвращения и реинтеграции и тех, кто выезжал за границу с целью обучения. Что касается трудовых мигрантов, масштабные обследования населения по трудовой миграции, осуществленные Государственной службой статистики Украины в 2008, 2012 и 2017 гг., содержат минимальные данные о мигрантах, что возвратились.
Проблемы, с которыми заробитчане сталкиваются после возвращения на родину, исследованы в работах А. Иванковой-Стецюк (O. Ivankova-Stetsyuk). Она на протяжении длительного времени изучала этот вопрос, работая в проектах по оказанию помощи возвращающимся мигрантам, которые осуществлял «Каритас Украины».
Анализ законодательства Украины в контексте возвращения граждан на родину выполнен В. Суботенко (V. Subоtenko) в рамках проекта Международной организации по миграции по реадмиссии. В. Позняк (V. Poznyak) на основе изучения существующих статистических и социологических данных попытался определить количественные и качественные характеристики обратного миграционного потока.
Вместе с тем, комплексные исследования феномена возвращения мигрантов на родину, определение на их основе направлений политики государства по репатриации фактически не проводилось.
Изложение основного материала. При отсутствии необходимых исследований объемы возвращения мигрантов в Украину оценить сложно. Учитывая уже более двадцатилетнюю историю современных заробитчан, их миграций и их масштабы, можно предположить, что обратный миграционный поток является довольно многочисленным.
Исполнители упомянутого выше исследования Европейской образовательной организации, частью которого был опрос мигрантов, что вернулись (не только трудовых, но и тех, которые находились за рубежом на других основаниях или с иной целью), пришли к выводу, что их доля в населении может составлять 3,2 процента. Исходя из численности населения Украины, на момент опроса это означает, что к категории возвратившихся мигрантов относятся до 1,5 млн. человек.
Согласно оценке, сформированной В. Позняком, переселенцев в Украине может быть от 600 тыс. до 1,2 млн., то есть 1,5–3% взрослого населения. Надо отметить, однако, что для этих подсчетов ученый применял довольно узкое определение вернувшегося мигранта. Он считал возвращенцем человека, который длительное время провел за границей, вернулся в Украину для постоянного проживания и не намерен мигрировать в дальнейшем.
В научной литературе обозначены различные виды мигрантов-возвращенцев. Это возвратившиеся не только постоянные, но и сезонные, временные, те, кто возвращается на родину время от времени. Понятно, что, если учитывать и эти виды возврата, количество мигрантов в Украине будет значительно больше.
Примерно представить эту величину позволяют социологические данные. Так, как свидетельствует социологический мониторинг, систематически выполняемый Институтом социологии НАН Украины, более 20% взрослых украинцев заявили, что они лично или члены их семей имеют опыт работы за рубежом. О личном опыте поездок на заработки сообщили более 8% респондентов.
Как указывает изучение феномена возвращения во многих странах мира, решение о репатриации обычно формируется, если экономическое развитие ускоряется дома, улучшаются условия трудоустройства, тогда как экономика страны находится в рецессии, ее иммиграционная политика не способствует укоренению мигрантов, а к нарушителям иммиграционного законодательства применяются жесткие санкции. Но на родине вводятся меры для поощрения репатриации.
В то же время по социологическим данным к возвращению побуждают часто личные, в т. ч. нерациональные факторы, в частности возраст, состояние здоровья, ностальгия, различные обстоятельства, которые требуют присутствия мигранта дома.
Эмпирические данные свидетельствуют, что часто решение о возврате зависит от жизненного цикла. Чаще всего возвращаются молодые мигранты, а также те, чья трудовая карьера подходит к концу. Фактором возврата является уровень образования: возвращаются малообразованные и наиболее образованные мигранты.
Чаще возвращаются на родину мигранты из близких стран. Чем из отдаленных стран по расстоянию. Однако наибольшее значение имеет не расстояние, а время пребывания за границей, вероятность возвращения обратно пропорциональна времени пребывания вне родины.
Теории миграции предлагают несколько объяснений обратного миграционного потока. Так, согласно неоклассической экономике, возвращение в менее богатые страны с более низкими заработками связано, прежде всего, с неуспехом миграции, невозможностью устроиться, урегулировать правовое положение, интегрироваться в общество страны пребывания.
Однако, «новая экономика трудовой миграции» рассматривает возвращение как часть миграционной стратегии: мигранты возвращаются на родину тогда, когда выполнили поставленную в связи с миграцией задачу, например, решили жилищную проблему, обеспечили обучение детей, смогли накопить средства для начала или расширения собственного бизнеса.
Важной составляющей наработки стратегии миграции может быть и тот факт, что заработанные за границей средства имеют на родине ощутимо более высокую покупательную способность, работать выгоднее за рубежом, где заработки за такой же труд выше, а жить – дома, где цены ниже.
С точки зрения структурализма, возвращение – не только личное решение, но и результат контекста, социальных и институциональных факторов в стране происхождения. Насколько успешным будет возврат, осуществится ли он вообще, зависит не только от накопленных мигрантом средств и опыта, но и от ситуации на родине, от того, насколько привлекательными являются перспективы трудоустройства, бизнес-климат, общая политическая и экономическая ситуация.
В рамках транснационального подхода, рассматривающего трансграничное социальное пространство, как результат глобальных процессов и выделяет категорию трансмигрантов, то есть лиц, имеющих одинаково прочные и устоявшиеся социальные связи и в стране происхождения и в стране назначения, возврат не обязательно является завершением миграционного цикла. Оно может быть постоянным, но может и чередоваться с новыми выездами.
В условиях глобализации все больше людей выбирают миграцию как способ жизни, путем неоднократных циркулярных миграций накапливают ресурсы для устойчивого возвращения и реинтеграции на родине в дальнейшем.
Несмотря на осознание, что самым желанным средством торможения депопуляции является пополнение населения за счет переселенцев, а знания и опыт, связи и средства мигрантов, которые возвращаются, могут быть значительным резервом развития государства, в Украине пока не произошло никаких реальных шагов для достижения задекларированной цели по содействию репатриации мигрантов на родину.
Более того, в научной среде среди государственных служащих и более широкой общественности неоднократно высказывались предостережения относительно целесообразности политики возвращения.
Во-первых, поощрение репатриации часто понимается как предоставление возвращенцам определенных льгот и привилегий, что представляется несправедливым в отношении других граждан, которые никуда не выезжали.
Во-вторых, даже в случае осознания целесообразности содействия возвращению, понятно, что при нынешней экономической ситуации государство не имеет для этого необходимых ресурсов. И, наконец, считается, что единственным действенным средством против эмиграции и, соответственно, фактором возвращения мигрантов на родину, может быть только достижение Украиной должного уровня развития, а пока этого не произошло, любые усилия будут напрасными и поэтому ненужными.
На эти оговорки можно ответить, что политика возврата мигрантов учитывает не только их интересы, а она выгодна всему обществу. Кроме того, о льготах и привилегиях речь не идет, только об обеспечении доступа всех граждан, в т. ч. возвращенцев, к определенным законом услугам и возможностям.
Ведь вследствие длительного отсутствия в стране возвращающиеся мигранты нуждаются в поддержке в реализации своих прав, а государство, заинтересованное в возвращении граждан на родину, должно создать для этого надлежащие условия.
Что касается дефицита ресурсов, стоит напомнить, что иногда достаточно лишь определенных организационных усилий, которые не требуют значительных расходов. А также, что существуют другие, кроме государственного бюджета, источники финансирования, в частности, международная помощь, да и средства самих мигрантов, которые при надлежащем государственном содействии могут обеспечить их трудоустройство и обустройство на родине, более того, способствовать ускорению экономического и социального развития общин происхождения и страны в целом.
Что же касается третьего предостережения, что, по сути, приводит к выводу о бесперспективности поощрения возвращения мигрантов, нужно сказать, что международный опыт свидетельствует следующее. Возвращения учащаются не только тогда, когда уровень жизни дома приближается к привычному в стране пребывания, но и когда мигранты видят на родине перспективы и верят в возможность самореализации.
В связи с этим оформленная и четко артикулированная политика поддержки репатриации со стороны страны происхождения имеет большое значение.
Разработка государственной политики в соответствующей сфере обычно происходит тогда, когда возвраты многочисленны и активизируются либо вследствие оживления экономики в стране происхождения, либо в результате кризиса в стране пребывания. Это становится заметным для общественности феноменом, следовательно, требует реакции властей.
Государственное внимание к возвращению мигрантов также усиливается, когда реэмиграцию рассматривают как средство решения определенных проблем, в частности демографических, преодоление дефицита рабочей силы.
Таким образом, политика возврата может быть либо реактивной, то есть такой, которая возникает как реакция на уже происходящий процесс, либо активной, то есть направленной на поощрение развертывания соответствующего процесса и его поддержку. Она обычно формируется по трем направлениям: поощрение к возвращению; упрощение самого акта возвращения; реинтеграция в общество родной страны.
Как составляющую политики возврата можно рассматривать также содействие временности миграции, поддержку циркулярной модели перемещений в противовес конечному переселению для постоянного проживания.
Опыт политики возврата накопили страны разного уровня развития и общественного благосостояния на разных континентах планеты. В Европе это, во-первых, страны, которые были поставщиками дешевой рабочей силы на международный рынок труда, однако благодаря динамичному развитию сейчас привлекают мигрантов из-за рубежа, в т. ч. и тех, что уехали раньше (например, Греция, Испания, Ирландия).
Во-вторых, страны Центральной и Восточной Европы, откуда после присоединения к Евросоюзу происходил значительный отток населения в «старых членов» ЕС, где условия труда и заработка были значительно лучшими. Обусловленный этим дефицит работников, прежде всего квалифицированных, заставил обратить внимание на возвращение мигрантов (например, Болгария, Латвия, Польша). Третья группа – развивающиеся страны, в том числе Грузия, Молдова, страны Западных Балкан.
Разработка политики возврата в них в большой степени обусловлена внешнеполитическим фактором, поскольку реадмиссия и реинтеграция собственных граждан были среди условий продвижения к безвизовому режиму с Евросоюзом.
Кроме того, здесь постепенно распространялось осознание потенциала миграции для развития, в частности, перспектив использования финансового и человеческого капитала возвращенцев, полученного за рубежом, в интересах модернизации экономики и общества.
Чрезвычайно интересный опыт в этой сфере имеют страны, которые являются крупнейшими поставщиками рабочей силы на международный рынок труда в мире, в частности Мексика и Филиппины. Опыт Филиппин тем более интересен, что это страна-донор, которая в результате многолетних усилий смогла создать самую развитую и разветвленную систему регулирования трудовой миграции.
Весомые результаты поощрения репатриации, прежде всего высококвалифицированных мигрантов, студентов, обучавшихся за рубежом, достигнуты Китаем.
Несмотря на то, что названные государства по основным характеристикам существенно различные, анализ примененных ими механизмов политики возвращения мигрантов дает возможность выявить общие черты и закономерности, некие универсальные подходы, которые могли бы быть полезными для разработки соответствующих мероприятий в Украине.
Первое, что стоит заметить, политика возврата начала формироваться относительно недавно. Ее возникновение во многих случаях обусловлено необходимостью оказать помощь гражданам, оказавшимся в тяжелых жизненных обстоятельствах из-за внезапной или вынужденной репатриации вследствие кризиса. А также стихийного бедствия в стране назначения, или они были депортированы по разным причинам. Однако со временем, с осознанием потенциала миграции для развития, задачи политики возврата расширяли, рассматривали в контексте стратегий развития.
Формирование соответствующей политики обычно начинали со стратегических задач управления миграцией, рассматривая возвращения мигрантов на родину как приоритет и имманентную составляющую миграционной политики, которые закрепляли в законодательных актах.
Например, в Испании в соответствии со статьей 42 Конституции страны 1978 г. государство берет на себя обязательство защищать экономические и социальные права испанских работников за рубежом и проводить политику по их возвращению.
Детализации этого положения посвящен закон о статусе испанских граждан за рубежом, (2006). Он гарантирует испанцам, которые проживают в других государствах, всю полноту прав, намечает механизмы их защиты и, одновременно, определяет рамки деятельности центральной и местной власти по реинтеграции мигрантов, которые возвращаются на родину.
На Филиппинах в соответствии с законом 1995 г. о трудящихся-мигрантах и зарубежных филиппинцах, возвращение и реинтеграция мигрантов определены приоритетом деятельности правительства.
После формирования общей цели по содействию репатриации разрабатывали более конкретные документы, планы и программы достижения намеченных целей.
Так, в Польше в 2008 г., когда на фоне мирового финансово-экономического кризиса многочисленные мигранты, что уехали на Запад после присоединения страны в ЕС, начали возвращаться на родину, была принята специальная правительственная программа. В Грузии в 2015 г. правительством начата реализация программы «Реинтеграционная помощь грузинским мигрантам, которые были возвращены».
Программы по возврату обычно предусматривают предоставление возвращенцам необходимой информации, для чего создают детальные инструкции о восстановлении устаревших или утраченных документов, правила ввоза имущества, в частности автомобилей, условий оформления пенсии или социальной помощи, получения медицинских услуг, нострификации дипломов и свидетельств об образовании и тому подобное.
Эту информацию дополняют контакты органов власти и неправительственных организаций (НПО), которые предоставляют услуги возвращенцам.
Информацию распространяют через дипломатические и консульские представительства за рубежом, культурные центры, общественные объединения диаспоры.
Для информирования мигрантов все чаще используют электронные порталы. Например, в Польше создан специальный правительственный веб-сайт, адресованный мигрантам, где размещены законодательные акты.
Они важные для мигрантов, здесь указаны изменения, информация о ситуации на рынке труда, в том числе в конкретных регионах, о порядке налогообложения, социального страхования и тому подобное, и существует возможность прямой связи с официальными учреждениями. Через сайт можно обратиться в органы власти и местного самоуправления с запросом и получить ответ на него в течение 14 дней.
Другое направление — поддержка трудоустройства или начала собственного бизнеса, что предусматривает профессиональное обучение мигрантов, консультирование их по вопросам инвестиций и возможностей в бизнесе. Поляки за рубежом могут получить услуги службы занятости в режиме онлайн, для них организовывали ярмарки вакансий в местах наибольшей концентрации мигрантов, в частности в Лондоне и Дублине.
На Филиппинах возвращенцам вдобавок к обычным услугам службы занятости оказывается адресная помощь, заключающаяся в поисках работодателя, нуждающегося в работнике именно с такой квалификацией и опытом, как у мигранта. Для начала бизнеса можно получить кредит до 49 тыс. долларов США под 7,5% годовых.
В Албании в соответствии с законом об эмиграции, с целью трудоустройства за границей (2006) переселенцев и членов их семей освобождают от уплаты таможенных пошлин и налогов на ввозимое движимое имущество и разумное количество инструментов и материалов, необходимых для трудовой деятельности. Органы власти обязаны способствовать реинтеграции мигрантов путем разработки соответствующих бизнес-проектов.
В Молдове в 2010 г. стартовала программа PARE 1+1. Кроме информационной и образовательной составляющей она предусматривает предоставление ее участникам на каждый вложенный ими для открытия бизнеса лей еще один лей от проекта, максимальная сумма безвозвратных грантов – 200 тыс. леев.
Для участия в проекте необходимо предоставить подтверждение зарубежного происхождения средств — трудовой контракт, справку о зарплате или доходе, выписку с банковского счета и тому подобное. Было подсчитано, что благодаря реализации программы каждый лей, потраченный на поддержку начинаний бизнеса мигрантов, привлек в отечественную экономику 2,7 лея дополнительных средств.
Ряд мер направлен на ликвидацию препятствий для возврата, в частности, предотвращения двойного налогообложения, введения налоговых каникул.
Так, в Польше поправки были внесены в налоговый кодекс, согласно которым государство «прощало» возвращенцам не оплаченные ими с заработков за границей налоги. Только в течение года после их принятия такими возможностями воспользовались около 60 тыс. человек. Этой же цели способствует введение процедур признания квалификаций, приобретенных за рубежом, в том числе неформальным путем.
Важные мероприятия адресованы не только мигрантам, но и членам их семей. В частности, в Польше законодательно закреплено, что государство гарантирует детям обратных мигрантов 3-5 дополнительных уроков в неделю по польскому языку или другим предметам в течение 12 месяцев после возвращения.
Стоит отметить, что хотя положительная дискриминация репатриантов по сравнению с не мигрантами принципиально недопустима, государства все же предусматривают специальные услуги для уязвимых категорий мигрантов, а именно, жертв торговли людьми, несовершеннолетних, лиц с ограниченными возможностями.
На помощь государства могут рассчитывать также мигранты, которые оказались в трудной жизненной ситуации вследствие тяжелой болезни, травмы, форс-мажорных обстоятельств в стране трудоустройства, обусловленных военным конфликтом, стихийным бедствием или техногенной катастрофой.
При таких обстоятельствах филиппинский работник может получить помощь в репатриации, правовую и медицинскую помощь, временное жилье и тому подобное. Особое внимание уделяют женщинам. В Грузии помощь оказывают лицам, выдворенным из страны пребывания и переданным согласно соглашениям по реадмиссии. Их встречают в аэропорту, при необходимости помогают с временным жильем, обеспечивают медицинской помощью в случае серьезных хронических заболеваний.
Во многих случаях имплементацией политики возврата и реинтеграции занимаются специальные административные органы, в основном их создают в рамках имеющихся. Чаще всего это подразделения служб занятости, как в Молдове, Албании.
В Испании существует офис по реэмиграции, на который возложено информирование и оказание помощи возвращающимся мигрантам. Он находится в составе Генерального секретариата по иммиграции и эмиграции, деятельностью которого руководит Министерство по трудоустройству и социальной безопасности.
Отдел по делам миграции и реинтеграции возвратившихся мигрантов создан в Грузии в Министерстве по делам внутренне перемещенных лиц с оккупированных территорий, расселения и беженцев. Однако в некоторых странах существуют также и специализированные органы исполнительной власти по вопросам возврата.
Так, на Филиппинах в 2007 г. создан реинтеграционный центр для филиппинцев, работающих за рубежом. Он обеспечивает профессиональное обучение и предоставление консультаций, помощь по трудоустройству, поддерживает деловые начинания путем выделения дешевых кредитов.
Поскольку вопрос возвращения и реинтеграции выходят за рамки компетенции какого-либо одного органа управления, в ряде стран сформирован механизм координации деятельности различных профильных учреждений, а также неправительственных организаций, в форме межведомственных комиссий, рабочих групп.
В Грузии, например, в состав соответствующей рабочей группы входят представители министерств юстиции, образования и науки, труда, здравоохранения и социальной защиты, экономики и устойчивого развития, сельского хозяйства и офиса государственного министра по делам диаспоры. В рабочую группу включены также представители международных и неправительственных организаций.
Стоит отметить, что в реализации политики возвращения правительства успешно сотрудничают с НПО. Сформированы механизмы такого сотрудничества. В частности, в Грузии НПО, которые предоставляют услуги возвращенцам, получают правительственные гранты на эту деятельность на конкурсной основе.
Важную роль в реализации политики возврата играют дипломатические и консульские учреждения за рубежом. Иногда их роль выходит за рамки обычного информирования или консультирования. Так, гражданин Испании, который планирует вернуться на родину, получает в консульстве/посольстве сертификат мигранта-возвращенца, что значительно упрощает после возвращения процедуры получения пенсии, пособия по безработице, доступа к реинтеграционным программам.
Сертификат оформляется на основе документов, удостоверяющих личность, испанского гражданства, даты последнего выезда из Испании, а также мотива возвращения, например, контракта, который истек, или заявления о намерении вернуться для постоянного проживания на родине. В случае невозможности предоставления таких документов сертификат можно получить уже по прибытии в Испанию, предоставив другие доказательства возврата для постоянного проживания.
В консульстве с потенциальным реэмигрантом проводят интервью, заполняют анкету, которую затем присылают в регион Испании, где лицо планирует поселиться. На местах готовится информационный пакет, который учитывает индивидуальные характеристики лица и касается функционирования системы опеки в случае возврата, рынка труда, социальных услуг, образования, рынка жилья. Пакет присылают заинтересованному лицу. Контакт с ним в основном происходит через интернет.
Общей чертой рассмотренных механизмов возвращения и реинтеграции, является их разработка и реализация в рамках тесного сотрудничества с международными организациями и странами, откуда возвращаются мигранты. Техническая и финансовая помощь обеспечивали повышение способность соответствующих органов власти стран происхождения, разработку политических документов и необходимого законодательства, реализацию конкретных программ.
Вместе с тем наличие и масштабы программ, которые администрируют международные организации и финансируют зарубежные доноры, в разных странах разные и доказывают, что их содержание, объемы, результативность в большой степени зависят от заинтересованности страны, где они действуют, от способности органов власти инициировать необходимые переговоры и достичь результата.
Важно также, что хотя много программ по реинтеграции реализуют за счет донорских средств, государства постепенно, с налаживанием соответствующих механизмов, берут на себя их финансирование. Например, в Грузии программа по возвращению была инициирована Международной организацией по миграции, однако постепенно созданные МОМ так называемые «центры мобильности» были переданы соответствующему министерству, которое взяло на себя финансирование их деятельности, и выполнение соответствующих программ.
Эффективность политики репатриации зависит от многих факторов. Среди них исследователи выделяют: уровень связей государства с диаспорой; развитие сети организаций соотечественников за рубежом, поддерживаемых государством; надлежащую информационную политику; наличие эффективной правовой системы и административных структур; ресурсное обеспечение.
Условиями успешной реализации целей политики реинтеграции являются также международное сотрудничество, координация усилий государства и гражданского общества, сотрудничество с бизнесом.
Стоит отметить также, что важной составляющей этого процесса и условием его успешности является организация научных исследований, направленных на оценку количества мигрантов, которые возвращаются, выяснение их социально-демографических характеристик, причин и мотивов возврата, проблем, с которыми они сталкиваются на родине. А также потребностей, в удовлетворении которых им необходима поддержка. Ведь без определения этих параметров невозможно переходить к разработке конкретных мер.
Вывод. Таким образом, международный опыт свидетельствует, что во многих странах, где, как и в Украине, отток населения и, соответственно, возврат, являются многочисленными, сформирована государственная политика по репатриации и реинтеграции своих граждан. Ее цели и средства определены в документах концептуального характера. На их выполнение разработаны конкретные планы действий. Существуют специальные исполнительные структуры, ответственные за реализацию намеченных мероприятий.
Обычно деятельность государства направлена на надлежащее информирование переселенцев, а также улучшение их позиций на рынке труда путем повышения квалификации и переквалификации, признание полученных за границей профессиональных навыков, а в некоторых странах – непосредственной помощи в открытии собственного бизнеса, предоставления безвозвратных грантов или льготных кредитов, налоговых льгот.
Разработка соответствующей политики в Украине как механизма, который, с одной стороны, будет стимулировать мигрантов к возвращению, а с другой – послужит предохранителем от повторного выезда, по времени и по соображениям экономического и демографического характера.
С целью ее формирования и ввиду зарубежного опыта, прежде всего, представляется целесообразным возложить на Минсоцполитики Украины, которое является центральным органом исполнительной власти по регулированию трудовой миграции, функцию по поощрению репатриации и содействию реинтеграции возвращающихся мигрантов.
В то же время, поскольку вопрос выходит за пределы полномочий одного ведомства, необходимо создать постоянную межведомственную рабочую группу по разработке предложений по формированию политики в сфере миграции в целом и содействию возвращению мигрантов в частности, и ее имплементации.
К заданиям этой группы стоит отнести разработку процедуры накопления, обновления и распространения информации, необходимой мигрантам для подготовки и осуществления возврата на родину; порядка сотрудничества органов управления с НПО, оказывающими помощь; алгоритма действий государственных служащих, которые осуществляют прием/ передачу граждан через Государственную границу Украины (реадмиссии), в случае возвращения в Украину граждан, относящихся к уязвимым категориям, и что нуждаются в помощи и тому подобное.
Стоит ввести порядок беспошлинного ввоза мигрантами, которые возвращаются после длительного пребывания за границей, средств производства и товаров производственного назначения с целью создания/развития собственного дела или сельскохозяйственного производства.
Перспективным представляется сотрудничество с заинтересованными странами пребывания украинских мигрантов по разработке и реализации совместных программ циркулярной миграции, возвращения и реинтеграции украинских мигрантов на родину.
Вместе с тем, определение приоритетов государственной деятельности, направленной на поощрение возвращения мигрантов на родину, может быть результативным лишь при условии четкого осознания их роли в развитии государства, объемов возврата и основных характеристик мигрантов-возвращенцев, их проблем и потребностей. В связи с этим, крайне актуальными являются научные исследования феномена репатриации, ее мотивов и результатов.
Автор: О.А. Малиновская, доктор наук по государственному управлению, старший научный сотрудник, главный научный сотрудник, Национальный институт стратегических исследований, E-mail: malinovska@niss.gov.ua
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.