В статье рассмотрены методологические подходы к оценке социальных услуг и осуществлено их обобщение, освещены приоритеты различных видов оценивания социальных услуг. Актуальность данных вопросов обусловлена необходимостью повышения эффективности функционирования социальных услуг в Украине в условиях вызовов современности.
Выделен ряд признаков, по которым можно классифицировать подходы к оценке социальных услуг, основными из них являются: цель оценки, методика оценки, результаты оценки.
Предпринята попытка классификации подходов к оценке социальных услуг, основанных на научных исследованиях последних лет в направлении разработки соответствующих методик и методологии оценки социальных услуг. Данная попытка реализована на основе системного подхода, учитывающего количественные и качественные характеристики социальных услуг.
Ключевые слова: социальные услуги, классификация, оценка социальных услуг, методичные подходы к оценке социальных услуг.
Постановка проблемы. Известные на сегодня в мире методологические подходы к оценке социальных услуг не имеют систематизированного характера, разрозненные и не согласованы. Методологическое несовершенство ограничивает возможности разработки и применения действенного инструментария оценки, пригодного для практического применения.
Классификация методологических и методичных подходов к оценке социальных услуг дает возможность разработчиками программ оценивания выбрать оптимальный способ оценивания на любом уровне оказания социальных услуг, учесть специфику деятельности конкретного поставщика социальных услуг, а также потребности потребителей.
Создание такой классификации будет способствовать формированию комплексного подхода к оценке предоставления социальных услуг, что обеспечит высшее качество и адекватность оценивания.
Анализ последних исследований и публикаций. В последние годы опубликованы научные работы, в которых отражены отдельные подходы к оценке социальных услуг и различные аспекты данной проблемы. Это работы С. Крупы (S. Krupa), А. Гоней (A. Honey), К. Ньюмен (K. Newman), Н. Булейн (N. Bullain), С. Баркера (S. Barker), М. Димитровой (M. Dimitrova), Р. Тофтисовой-Матерон (R. Toftisova-Materon).
В частности, С. Крупа (S. Krupa) особое внимание уделяет комбинации объективных и субъективных методов оценки социальных услуг, а М. Димитрова (M. Dimitrova) и Р. Тофтисова-Матерон (R. Toftisova-Materon) рассматривают специфику систем предоставления социальных услуг в странах ЕС, включая особенности процедур оценивания.
Среди отечественных ученых стоит отметить А. Макарову (O. Makarova). Авторский коллектив под ее руководством предложил проект концепции мониторинга и оценки сектора социальных услуг.
Современные подходы к оценке социальных программ, проектов, услуг и качества информационного обеспечения социальной политики разработаны В. Сариогло (V. Sariohlo), Н. Комаровой (N. Komarovа), П. Романовым (P. Romanov), Е. Ярской-Смирновой (E. Yars’ka-Smyrnova).
В некоторых европейских странах функционируют практические инструменты оценки социальных услуг, например «Карта социальных услуг» в Италии и «Звездный рейтинг» в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии.
Цель статьи. Целью статьи является построение классификации методологических подходов к оценке социальных услуг на основе разработанных принципов классификации и классификационных признаков.
Изложение основного материала. С позиции системного подхода процесс оценивания социальных услуг предусматривает наличие набора элементов: определяющего для субъекта и объекта оценивания цели, методики, на основе которой строится алгоритм оценивания и результатов оценивания.
В соответствии методологический подход к оценке социальных услуг можно представить как общую стратегию исследования процесса оценивания социальных услуг, что предполагает формулировку цели оценки, выделение ракурсов рассмотрения объекта и субъекта оценки, разработку способов формализации данных.
В самом общем виде любая классификация — это система распределения объектов (процессов, явлений) по группам в соответствии с определенными характеристиками. Осуществление классификации предполагает выделение наиболее существенных признаков определенных методологических подходов.
Для классификации методологических подходов к оценке социальных услуг целесообразно выделить два наиболее существенных признака: состояние применения подхода и элемент процесса оценки социальных услуг, на котором сосредотачивается подход. По состоянию применения подхода выделяются: подходы, используемые на практике, и подходы, которые существуют в виде разработок.
Отметим, что большинство подходов к оценке социальных услуг относятся ко второму типу, поскольку их реализация на практике связана с мерами государственной социальной политики отдельно взятых стран и финансированием социальной защиты. Подходами второго типа являются итальянский подход («Карточка социальных услуг») и британский подход («Звездный рейтинг»).
Методологические подходы к оценке социальных услуг отличаются между собой и ориентированностью на различные элементы процесса оценивания социальных услуг. Так, подходы П. Романова (P. Romanov) и Е. Ярской-Смирновой (E. Yars’Ka-Smyrnova), С. Крупа (S. Krupa), Н. Зубовой (N. Zubova) сосредотачиваются на цели оценивания и рассматривают социальную услугу как объект оценки.
Н. Комарова (N. Komarovа), О. Макарова (O. Makarova), В. Сариогло (V. Sariohlo) основное внимание уделяют методике оценки социальных услуг и методам, которые при этом используются. К. Ньюмен (K. Newman), М. Димитрова (М. Dimitrova), Р. Тофтисова-Матерон (R. Toftisova-Materon) фокусируются на результатах оценивания. Кроме того, ориентированностью на результаты отличаются британский («Звездный рейтинг»), итальянская («Карта социальных услуг») и немецкий подход.
Относительно содержания каждого из названных элементов продолжается определенная научная дискуссия. В первую очередь она касается общей цели оценивания: возникает вопрос о том, какие именно интересы должны играть определяющую роль в формулировке цели оценивания социальных услуг. В решении этого вопроса можно выделить три основных подхода:
1) Цель оценивания должна отражать интересы получателей социальных услуг (С. Крупа (S. Krupa), британский и итальянский подходы;
2) Цель оценивания должна отражать интересы организации-представителя (П. Романов (P. Romanov) и Е. Ярская-Смирнова (E. Yars’ka-Smyrnova);
3) Цель оценивания должна отражать интересы государства (Н. Зубова (N. Zubova), К. Ньюмен (K. Newman), М. Димитрова (М. Dimitrova), Р. Тофтисова-Матерон (R. Toftisova-Materon).
Среди элементов процесса оценивания отдельного внимания требует методика оценивания. Социальную услугу как объект оценки можно оценивать с помощью количественных и качественных методов, при этом по типу оценивания выделяют внешнее, внутреннее и смешанное оценивание.
Так, в работе П. Романова (P. Romanov) и Е. Ярской-Смирновой (E. Yars’ka-Smyrnova) социальные услуги рассматривают в двух измерениях оценивания: количественное измерение (время ожидания услуги; время предоставления услуги; характеристики оборудования, инструментов, материалов; полнота предоставления услуги).
И качественное измерение (репутация организации, знания (осведомленность о потребностях клиентов), компетентность и мастерство исполнителя услуги; доступность персонала; эффективность коммуникации исполнителя и потребителя, реакция сотрудников (желание и способность быстро предоставить услугу), обходительность, отзывчивость персонала; доверие к персоналу; надежность, безопасность; внешний вид сотрудников, физическая обстановка, эстетика интерьера, комфортность условий обслуживания).
Особый интерес в данном контексте представляют работы Славомира Крупы (S. Krupa).
Рассматривая вопросы количественных и качественных характеристик социальных услуг, он сравнивает приоритеты при выполнении количественного и качественного оценивания и предлагает осуществлять комплексную оценку на основе комбинации объективных и субъективных методов. Основное внимание при этом уделено относительной важности индивидуальных отношений к различным объективным и субъективным аспектам оценки в течение разных периодов жизни гражданина.
Для оценки большинства из приведенных характеристик необходимо исследование мнения потребителей соответствующих услуг. Однако, по мнению Н. Зубовой (N. Zubova), дать объективную оценку социальной услуги со стороны ее потребителей затрудняет неопределенность долговременного эффекта от предоставляемой социальной услуги. А также многократное пользование социальной услугой в течение длительного периода времени и невозможность сравнения из-за отсутствия профессиональных знаний в соответствующей области.
К тому же, услуга может быть не индивидуальной, а комплексной, то есть предоставленной несколькими специалистами (социальным работником, психологом, юристом и т. п.) – оценка качества труда в таком случае распространяется на всю группу.
Оценка может быть внутренней, внешней или смешанной. В первом случае субъектами оценки являются «участники команды, которая реализует социальный проект» или сотрудники соответствующего учреждения, что дает определенные социальные услуги.
Во втором случае оценивание выполняют специалисты, независимые от руководителей программы. Это могут быть представители различных государственных организаций (государственных комиссий по расследованию, аудиторы, специалисты в области научно-исследовательской работы и тому подобное) или неправительственных организаций, аналитических центров и фондов, СМИ, коммерческие консультанты.
В работе указано, что в зависимости от того, какой тип оценивания выбран, необходимо дифференцировать методы исследования. Внутренняя оценка программы, направленная на совершенствование процесса ее реализации, должна сопровождаться постоянной рефлексией по внедрению и реализации проекта.
Методы исследования здесь самые разные: фокус-группы, глубинное интервью, анкетирование и тому подобное. Проведение внешней оценки зависит от цели оценки, характеристики проекта, этапа его реализации.
Для внешнего оценивания применяют, как правило, точные методы исследования: анкетирование, формирование базы данных по количественным показателям и другие. В. Новиков (V. Novikov) указывает на необходимость восстановления программно-целевого метода разработки перспектив социальной инфраструктуры.
Поскольку внедрение инструментария оценки социальных услуг является одной из перспектив развития социальной инфраструктуры, то частично такой подход может быть использован при формировании принципов оценивания.
Среди современных подходов к оценке социальных услуг особое значение приобретают те, которые уже применены на практике и ориентированы на результат оценивания как элемент процесса оценивания социальных услуг. Результаты как элемент процесса оценивания предусматривают наличие регламентированной формы их представления и определенного периода, за который планируется получить результаты. В данном случае речь идет о международной практике.
Для оценки социальных услуг многие европейские страны используют системы мониторинга и оценки (МО). Сущность систем МО – проверка результатов, достижение которых правительства обещали своим гражданам. Осуществление такой проверки предусматривает возможность обеспечения реальных доказательств достижения тех или иных результатов.
Характерной чертой систем МО в странах ЕС является постановка целей, которая начинается с базовых индикаторов уровня, затем добавляется желаемый уровень усовершенствований и в результате формулируются цели проведения мониторинга и оценки.
Обычно цели определяют в соответствии с предполагаемыми итогами или ожидаемым уровнем ресурсов в течение целевого периода. Установление целей происходит ежегодно (иногда ежеквартально). Рассчитанные цели более чем на три года считаются некорректными.
Стоит отметить, что некоторые системы МО тесно связаны с существованием государственных стандартов предоставления услуг (устанавливают минимальный уровень обслуживания для каждого элемента службы обеспечения), предназначенных для всех видов общественных услуг (в том числе и социальных).
Наиболее ярко эта связь проявляется в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, где оценивание социальных услуг фактически означает установление их соответствия государственным стандартам минимальных услуг.
По принципу системности системы МО можно отнести к подходам, которые сосредоточены на результатах и охватывают все аспекты предоставления социальной услуги, а по принципу обобщения постулатов это национальные, многокомпонентные, объективные подходы, которые предусматривают использование двухмерной шкалы и обеспечивают оценку во времени.
Среди подходов к оценке социальных услуг интерес представляют и отдельные подходы, внедренные в некоторых европейских странах, в частности Великобритании, Италии, Германии.
Начиная с 2006 года, в Великобритании публикуют «Звездный рейтинг», основная задача которого – оценка качества в результатах работы поставщиков социальных услуг. Комиссия качества работы определяет рейтинговое место каждого местного совета в администрации графства (эквивалентно району в Украине), которое показывает, хорошо ли работает совет и способен ли улучшить работу в будущем.
Значение рейтинговой шкалы — от нуля до трех звезд (три звезды означают лучшую работу). Низкий рейтинг социальных услуг приводит к низкой CPA-оценке. А это, в свою очередь, – к тому, что правительство вводит ограничения на расходование советом собственных средств.
Для определения «Звездного рейтинга» используют свидетельства из разных источников. Это интервью с сотрудниками организации и потребителями услуг; ежегодная информация, которую предоставляет организация для учета мнения пользователей социальных услуг; опросы граждан, их родственников, других специалистов, принимающих участие в предоставлении социальных услуг, о качестве работы службы; замечания и пожелания граждан относительно услуг и др.
Для интерпретации данных используется принцип ключевых направлений нормативной оценки (key lines of regulatory assessment, сокращенно – KLORA). KLORA применяется с целью формирования мнения о том, насколько социальная служба (или организация – поставщик социальных услуг) в результате отвечает национальным минимальным стандартам по каждой из групп населения, которые она обслуживает.
«Звездный рейтинг» фокусируется на субъекте оценки, которым является деятельность учреждений, внедряется на национальном уровне с использованием рейтинговой шкалы и интегральных показателей и позиционируется как смешанный тип оценивания.
Социальные услуги в Италии оценивают с помощью «Карточки социальных услуг». В ней фиксируются оценки со стороны клиентов или лиц, их представляющих. Фактически карточка является инструментом комплексного оценивания социальных услуг в стране. В карточке социальных услуг обязательно указаны критерии оценки услуг, условия работы организации и условия оценки ее работы клиентами или лицами, представляющими клиентов.
Каждый регион имеет собственные стандарты, которые должны отвечать требованиям минимальных значений, установленных на центральном уровне Министерством социальной солидарности, доступности, востребованности и адекватности социального предложения спросу клиента, совершенствования процесса предоставления социальных услуг.
Стоит указать на наличие в Германии тенденции к оценке социальных услуг с помощью экономических критериев, поскольку здесь, как и в большинстве европейских стран, результаты такого оценивания (деятельности соответствующих организаций) тесно связаны с государственным финансированием деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги.
Итальянский и немецкий подходы основное внимание уделяют объектам оценки — непосредственно социальной услуге и основным аспектам ее предоставления. Эти подходы в основном реализуются на региональном уровне с использованием объективных и субъективных показателей, для них характерно оценивание услуги только после ее предоставления.
Исходя из изложенного выше, содержательное наполнение самого процесса оценивания социальных услуг свидетельствует о рациональности классификации методичных подходов к оценке социальных услуг в соответствии к сосредоточенности на конкретных элементах процесса оценивания.
В целом процесс оценки социальных услуг целесообразно демонстрировать в виде набора информации с использованием условных обозначений:
<РО, T, K, СП, ХП, ИП, СН, ВК, СИ, ФР, М, ВА, ПА, ВПА, ЗО, СУ, РФЗ, ЖК>, где РО – уровень оценки (рв1 – национальный, рв2 – региональный, рв3 – уровень административного района, рв4 – города, поселка, села, района в городе, рв5 –конкретной организации или учреждения);
T – тип оценивания (п1 – внутреннее, п2 – внешнее, п3 – смешанное);
K — множество критериев оценки. Для измерения эффективности социальных услуг необходимо определить систему критериев и показателей их измерения: k1 – множество содержит один критерий (скалярный критерий); k2 – множество содержит несколько критериев (векторный критерий);
СП — характеристика системы показателей (сп1 – система частичных показателей; сп2 – имеющийся интегральный показатель);
ХП – характеристика частных показателей (хп1 – использование абсолютных показателей; хп2 – относительных; хп3 – натуральных; хп4 – субъективных; хп5 – объективных; хп – использование обобщающих показателей);
6ИП — характеристика интегрального показателя (ИП1 — однокомпонентный показатель; ИП2 — многокомпонентный показатель);
СН – способ нормирования интегрального показателя (сн1 – на размах вариации; сн2 – по размеру дисперсии; сн3 – по среднему; сн4 — по нормативному (целевому) значению показателя);
ВК – способ определения весовых коэффициентов для вычисления интегрального показателя (вк1 – экспертный; вк2 – за вклад в общей дисперсии);
СИ – способ интеграции показателей для расчета интегрального показателя;
ФР – форма представления результатов оценки (фр1 – одномерная шкала (фр11 – рейтинговая, фр12 – типовая); фр2 – двухмерная шкала (матрица); фр3 – количественная оценка);
М – множество методов анализа для диагностики проблемной ситуации и формулировка ограничений и критериев (м1 – количественные, м11 – многомерные методы, м111 – факторный, м112 – кластерный анализ);
м12 – регрессионные и корреляционные методы, которые применяются для определения взаимосвязи между переменными;
м13 – метод статистической теории принятия решений (м131 – теория массового обслуживания, м132 – теория игр) для вероятного описания реакции потребителей на изменения ситуации на рынке услуг;
м133 – модели сетевого планирования и управления, м134 – имитационные методы; м2 – экспертные методы (м21 – кейс-метод, пошаговый разбор ситуации, м22 – «мозговой атаки»);
м3 – смешанные методы (м31 – методы теории нечетких множеств, м32 – методы анализа иерархий);
ВА – множество методов измерения преимуществ одной альтернативы перед другой (ва1 – использование номинальной (классификационной) шкалы; ва2 – ранговой шкалы; ва3 – количественной шкалы; ва4 – экспертной оценки с помощью комментариев; ва5 – экспериментальной оценки; ва6 – оценки на основе продукционных правил);
ПА — система формирования предпочтений. Позиция относительно преимуществ одной альтернативы перед другой может формироваться одним лицом (экспертом) или коллективом. Соответственно задачу оценки эффективности социальных услуг можно классифицировать на задачи индивидуального и коллективного принятия решений (па1 – формирование преимуществ альтернатив одним лицом; па2 – коллективом);
ВПА — решающее правило, показывающее систему преимуществ одной из альтернатив, что им эксперт пользуется в своей работе;
ЗО – вид задачи оценки (детерминированный вид (зо1); вероятный (зо2); неопределенный
(зо3);
СД – способы исследования системы (сд1 – целостной; сд2 – по частям);
РФЗ – уровень формализации постановки и решения задачи (рфз1 – неформализованный эвристический подход; рфз2 – формально-эвристический подход; рфз3 – полностью формализованный подход);
РК – уровень компьютеризации процедур оценивания социальных услуг (рк1 – отсутствует информационно-программная поддержка процедур метода; рк2 – часть или все процедуры реализованы в виде диалоговой компьютерной системы; рк3 – метод реализован в виде интеллектуальной системы).
Данный набор информации является источником формирования основных классификационных признаков методичных подходов к оценке социальных услуг. Такими признаками можно считать уровень осуществления оценки, систему анализа, методы, примененные при оценке.
Анализ методологических подходов к оценке и приведенные схемы их обобщения свидетельствуют, что классификация этих подходов должна базироваться на двух общих принципах:
1) принцип системности (состоит в выделении главных элементов процесса оценивания, что является общим для всех подходов);
2) принцип обобщения постулатов (предоставляется общим постулатом, что существуют в различных подходах к оценке социальных услуг, роль основных классификационных признаков).
Приведенные примеры подтверждают наличие определенной специфики в подходах к оценке социальных услуг, прежде всего это касается источников информации о состоянии предоставления социальных услуг или действенности определенной социальной программы, в связи с тем, что они в меньшей степени представлены показателям официальной статистики, а в большей – базируются на различных видах анкетных опросов.
Это обусловливает определенную сложность в классификации подходов к оценке социальных услуг, поскольку интерпретация целей и содержания анкетных опросов может варьироваться в зависимости от точки зрения стороны, что выполняет оценивание.
Именно поэтому важна роль органов статистики – они способны обеспечить оценщика объективной информации о функционировании системы предоставления социальных услуг. Однако для достижения этой цели собирать необходимо не только количественные данные, но и информацию относительно качественных характеристик социальных услуг.
Необходимо создание обширной универсальной статистической базы, которая учитывала бы разносторонние характеристики социальных услуг, в том числе оценку пользователями.
Такую статистическую базу можно сформировать в несколько шагов.
1) Это систематизация подходов к оценке социальных услуг и выделение в рамках основных подходов общих или аналогичных индикаторов или/и показателей.
2) Определение объема имеющейся информации, которая может характеризовать выбранные показатели или индикаторы в доступных статистических базах.
3) Определение объема и содержания информации, которая является необходимой, однако отсутствует.
4) Разработка соответствующих шаблонов для обобщения данных и их введение в статистическую отчетность.
Наиболее эффективно указанные задачи в Украине имеет возможность выполнить Государственная служба статистики, которая имеет значительный объем количественной информации в отношении социальных услуг и потенциал для осуществления новых статистических наблюдений.
Выводы. Представленная классификация подходов к оценке социальных услуг базируется на том, что предоставление социальных услуг – некий сложный механизм, который характеризуется большим количеством параметров и взаимосвязей и многоуровневой иерархической конструкцией.
Элементы этой конструкции взаимодействуют между собой и с внешней средой, поэтому разработка и систематизация подходов к оценке социальных услуг должна учитывать особенности функционирования и взаимодействия элементов. Получение соответствующих характеристик поможет определить параметры всей системы.
В процессе исследования и оценки работы системы предоставления социальных услуг важно учитывать качественные, субъективные суждения относительно качества, эффективности предоставления или удовлетворенности социальными услугами, которые характеризуются высокой степенью неопределенности. Осознание сложности такой задачи предопределяет необходимость использования системного подхода к классификации методик оценивания системы социальных услуг.
В то же время формирование методичных подходов к оценке социальных услуг тесно связано с объективной информационной базой, которой должны оперировать органы статистики.
На сегодня частично такую информационную базу имеет Государственная служба статистики Украины. Однако для того, чтобы база приобрела исчерпывающий характер и стала надежной основой для оценки социальных услуг необходимо активизировать сбор информации относительно различных аспектов предоставления социальных услуг на первичном уровне, наладить обмен информацией с негосударственными поставщиками социальных услуг на постоянной основе.
Практическая реализация этих рекомендаций в современных условиях является реальной и требует минимального количества ресурсов.
Автор: Ю.В. Горемыкина, кандидат экономических наук, научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: J_19@rambler.ru
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.