Рассмотрены основные теоретические положения по финансовому регулированию земельных отношений.
Охарактеризованы современные тенденции в области финансового регулирования земельных отношений, которые включают совершенствование системы антимонопольного регулирования, налогообложение при осуществлении операций в сфере земельных отношений, регулирование финансовых услуг на рынке земли, стимулирование соблюдения экологических требований.
Это позволяет раскрыть механизм финансового регулирования через его инструменты (совершенствование системы налогообложения, установление размеров и форм выплаты арендной платы, которые являются выгодными для арендаторов, совершенствование правового поля для регулирования земельных отношений, налаживание поэтапной процедуры продажи земли с прозрачным механизмом).
Земля всегда была и остается уникальным и стратегически важным ресурсом. Особенность земельных отношений обусловлена использованием земли как средства производства и отведение ей важной роли в системе финансовых отношений общества.
При этом основными факторами развития таких отношений являются: обеспечение эффективного использования и повышение ценности земельных ресурсов; предоставление необходимых оптимальных условий для существенного увеличения инвестиционного и производственного потенциала земли; дальнейшее превращение ее в фактор экономического роста; сочетание высокой экономической эффективности и экологической безопасности использования земель.
В современных условиях финансовое регулирование земельных отношений должно стать одним из ключевых приоритетов государства.
К сожалению, в Украине пока отсутствует системный подход к реформированию земельных отношений, законотворческий процесс в этой сфере отличается фрагментарностью и несбалансированностью.
Сегодня законодательная база в сфере правового регулирования земельных отношений – это несогласованный массив нормативно-правовых актов, прежде всего подзаконного характера, которые не связаны между собой и создают предпосылки для возникновения многочисленных коллизий.
Поэтому современная государственная политика регулирования земельных отношений должна быть направлена, прежде всего, на достижение рационального использования и охрану земель, обеспечение продовольственной безопасности страны и создание экологически безопасных условий для хозяйственной деятельности и жизни граждан.
Поэтому в сложных и неоднозначных условиях совершенствование механизмов финансового регулирования является актуальной задачей и требует соответствующей политической воли и скоординированных, научно обоснованных действий, как на уровне государства, так и на уровне регионов.
Весомое значение для исследования концептуальных аспектов финансового регулирования имеют труды таких ученых: В. Аверьянова, Г. Атаманчука, В. Борденюка, М. Кельмана, В. Малиновского, Г. Одинцовой, В. Чиркина, В. Цветкова, Ф. Шамхалова, М. Шульги и других. Исследованию новых подходов к финансовому регулированию земельных отношений значительное внимание уделяют в своих трудах ведущие отечественные и зарубежные ученые: С. Дорогунцов, Б. Данилишин, В. Голян, В. Мищенко, Н. Шмелев.
Кроме того, многие труды известных ученых (В. Вакуленко, П. Кулинича, А. Мирошниченко, А. Мартина, Р. Марусенко, О. Мордвинова, О. Новоторова, М. Орлатога) посвящены вопросам усовершенствования земельных отношений. Исследования проблем обращения земли, отражены в работах отечественных ученых: Ю. Билыка, П. Гайдуцкого, А. Кашенко, П. Макаренко, Л. Мельника, А. Стельмащука, А. Юрченко и др.
Среди наработок по формированию организационно-правового механизма управления и финансового регулирования земельных отношений в Украине следует выделить научные работы Н. Головатюка, В. Горлачука, Н. Кресниковой, П. Кулинича, Н. Мартынюка, А. Невмержицкой, С. Осадчего, А. Сохнича и др.
Соглашаемся с мнением Н.В. Болдуева о том, что регулирование земельных отношений основывается на признании равенства всех участников регулируемых отношений, необходимости беспрепятственного осуществления судебной защиты имущественных и личностных прав граждан. Таким образом, возрастает роль финансовых регуляторов, которые заставляют все объекты земельных отношений принимать такие решения, которые бы отвечали интересам всего общества и защищали бы окружающую среду.
Среди таких регуляторов, по мнению Болдуева Н. В., прежде всего земельный налог, который со временем вернется в земельные ресурсы в виде инвестиций на улучшение земель, и земельная рента. Повышения активности земельного рынка, считает автор можно достичь путем развития ипотечного кредитования, ведь кредит под залог земель служит стимулом повышения эффективности хозяйствования.
По мнению А. Д. Диброва, государственное управление земельными отношениями в целом — это прямое и притом систематическое, постоянное управленческое влияние на учреждения агропромышленного комплекса. Оно осуществляется с помощью административных методов, а государственное регулирование — косвенное управленческое влияние на социально-экономические процессы (распределение, обмен и потребление) как в государственном, так и частном секторах агропромышленного производства.
Обоснованным по смыслу можно считать вывод Г. Черевко о том, что общей чертой процесса совершенствования и повышения эффективности земельных отношений в сельском хозяйстве является завершение основного этапа этого процесса созданием цивилизованного рынка земли.
По мнению автора, эффективная система финансового регулирования земельных отношений должна быть такой, которая бы предоставляла возможность стимулирования экономической активности владельцев и пользователей земли и основывалась на применении рыночных методов влияния на характер их поведения на рынке земли и в процессе ее использования.
Значит, необходимо создавать максимально определенные условия реализации права собственности на землю, при которых эффективность и экологическая безопасность землепользования является делом самого собственника этой земли.
Финансовое регулирование – это процесс активного воздействия государства на движение совокупного общественного продукта на всех его стадиях (производства, распределения, обращения, потребления) с помощью финансово-экономических инструментов.
В системе развития земельных отношений финансовый механизм регулирования определяет основные рычаги и финансовые инструменты обеспечения развития системы земельных отношений на национальном, региональном и местном уровнях с целью обоснования конкретных мероприятий, направленных на рациональное использование и воспроизводство ресурсной сферы земли в стране.
Цель статьи
Целью статьи является обоснование новых концептуальных основ финансового регулирования земельных отношений в аграрном секторе, исследование возможностей его совершенствования и определение необходимых условий реализации этих возможностей.
Изложение основных результатов исследования
Совершенствование земельных отношений в современных условиях только за счет самого рынка, как финансово-экономичного механизма практически невозможно из-за присущих рыночному механизму недостатков общественно социального характера.
Поэтому объективно востребованной является система законодательно установленных регуляторов, использование которых позволит оптимально сочетать рыночные, финансовые и административные рычаги регулирования земельных отношений с целью максимально возможного удовлетворения государственных и общественных, территориальных интересов.
Причем основная роль в процессе финансового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве принадлежит государству, поскольку в иерархии субъектов регулирования земельных отношений в Украине именно государственные органы занимают доминирующую, определяющую и координационную роль.
Объективность приоритетности регулирования земельных отношений со стороны государства обусловлена его основной целью, сущность которой заключается в возможности направления процесса эволюции земельных отношений в направлении достижения единых общегосударственных целей.
В общем виде, финансовое регулирование — это воздействие на экономические и социальные процессы, направленные на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничение роста объема финансовых ресурсов в других.
Используя бюджетную, налоговую, таможенную, инвестиционную и денежно-кредитную политику, государство оптимизирует пропорции хозяйственного комплекса по видам экономической деятельности. Объектами финансового регулирования земельных отношений являются:
– формы собственности (государственная, частная, коммунальная);
– право на землю (владение, пользование, распоряжение);
– распределение результатов деятельности хозяйствующих субъектов в аграрном секторе;
— процесс хозяйственного использования сельскохозяйственных земель.
При этом к субъектам нужно отнести граждан и сельскохозяйственные предприятия. Некоторые международные законодательные акты, определяющие роль и составные части финансового регулирования в области земельных ресурсов.
Например, согласно рекомендациям Европейской комиссии ООН по вопросам управления земельными ресурсами, важными составляющими в части финансового регулирования земельными отношениями могут быть:
– определение на законодательном уровне сущности, форм и характера собственности на землю, форм пользования и прав на нее;
– коммерческое использование системы управления земельных отношений в соответствии с долгосрочной финансовой стратегией, системой нормативно-правового регулирования и административного управления;
– обеспечение прозрачности деятельности системы регулирования земельных отношений, надежного и свободного доступа к земельной информации всех субъектов рынка.
Направления применения финансового регулирования земельных отношений должны внедряться исходя из результатов анализа проблемных аспектов использования земельных ресурсов в Украине, сохранения почв и перспектив внедрения рынка земли.
Так, отсутствие эффективной государственной Стратегии развития землевладения и землепользования, учреждение несистемной земельной реформы и перманентные финансово-экономические кризисы повлекли существенные дисбалансы в использовании земельного фонда, что постепенно приводит к истощению почв и создает риски полного уничтожения наибольшего богатства государства.
Несмотря на то, что в существующих нормативно-правовых актах и законопроекте «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не имеется специальных норм о гарантировании использования почв в соответствии с технологией обеспечения их плодородия, а также не предусмотрена ответственность за истощение почв, финансовое регулирование земельных отношений также должно включать механизм финансовых санкций за неправильный севооборот и истощение почв субъектами хозяйствования.
Анализируя особенности использования земельного фонда Украины субъектами хозяйствования, в частности агрохолдингами, которые имеют большие финансовые ресурсы для возделывания земель можно выделить три угрозы, которые в недалеком будущем могут превратить самые плодородные черноземы в мире в засоленные почвы, непригодные для эффективного ведения земледелия и сельского хозяйства в целом.
Основной причиной, которая приводит к истощению почв в Украине, является увеличение площадей сельскохозяйственных угодий отведенных под технические и масличные культуры. Данные свидетельствуют, что общая посевная площадь сельскохозяйственных культур за последние 28 лет уменьшилась на 4,7 млн. гектаров, или на 14,5%, однако при этом площади технических культур, которые являются мучительными для почв, возросли на 5,5 млн. га или на 147% по сравнению с 1990 годом.
Особое внимание стоит обратить на объемы роста таких изнурительных культур для украинских почв как подсолнечник (273,9% роста), рапс (1057,8%) и соя (1745,2%), однако площади кормовых культур, которые используются, в том числе для эффективного севооборота уменьшились на 85,3%.
Кроме этого, нужно заметить, что используя химические удобрения, сельскохозяйственным производителям удалось повысить урожайность технических культур в 2,5 раза, что создает дополнительное негативное влияние на плодородие почв.
В связи с такой ситуацией, по данным ННЦ «Институт почвоведения и агрохимии» дегуминацией (потерей гумуса и питательных веществ) поражено 43 % общей площади, а переуплотнением почв охватывается около 39 % площади сельскохозяйственных угодий.
Следующей причиной истощения почв в Украине, является катастрофически низкий уровень внесения органических удобрений в течение длительного времени.
Такой низкий уровень внесения минеральных удобрений свидетельствует об абсолютном упадке животноводства в Украине, что обуславливает необходимость, наряду с финансовым регулированием, использовать земельные ресурсы и земельные отношения, создавать финансовые условия для развития животноводства, как одного из необходимых условий ведения эффективного сельского хозяйства. Подтверждением данного тезиса является тот факт, что за последние 28 лет количество крупного рогатого скота в Украине уменьшилось на 21 млн. штук.
Достаточно весомой причиной неэффективного использования почв в Украине является сырьевое экспортное направление развития сельского хозяйства, с целью получения сверхприбылей все подавляющее большинство отечественных агрохолдингов использует свои посевные площади и площади, которые находятся в аренде для выращивания технических культур.
Например, по данным Государственной службы статистики в 1990 году в Украине перерабатывалось 80,4% зерновых культур и 98,9% масличных культур, а в 2018 году 3,0% и 6,1% соответственно, все остальное сырье было отправлено на экспорт.
Таким образом, без надлежащего урегулирования ситуации с использованием почв, в том числе без разработки финансовых санкций, поспешное внедрение рынка земли, который предусматривает возможность продажи земли иностранцам, будет иметь пагубные последствия для качества почв в Украине, поскольку иностранные собственники будут использовать нашу страну как сырьевой придаток мира.
Исходя из проведенного анализа состояния использования почв в Украине и некоторых особенностей ведения сельского хозяйства можно сделать вывод о необходимости повышения роли государства в регулировании земельных отношений. В частности, в части финансового регулирования земельных отношений со стороны государства целесообразно выделение следующих составляющих:
– антимонопольное регулирование (функция антимонопольного комитета, заключается в обеспечении условий конкуренции и разграничении рынков);
– совершенствование системы налогообложения при осуществлении операций в процессе земельных отношений (подчинено министерствам финансов);
– регулирование финансовых услуг на рынке земли (министерство финансов, министерство экономики);
– стимулирование соблюдения экологических требований и сохранения почв;
– внедрение жестких финансовых санкций для сельскохозяйственных производителей за ненадлежащее использование почв и проведение севооборотов.
Инструменты финансового стимулирования земельных отношений характеризуются системой мер финансового и экономического воздействия, направленных на реализацию земельной политики государства, обеспечение прав землевладельцев и землепользователей, установление социально справедливых платежей за землю.
Что касается земельного налога, то соглашаемся с мнением Болдуева Н.В. о том, что земельный налог является основным инструментом в финансовом экономическом регулировании эффективности использования земель. Для того чтобы стимулирующая роль этого налога раскрылась в полной мере, надо решать возникающие противоречия в политике налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей. Это противоречие отражает различия в подходах к этому вопросу у сельскохозяйственных товаропроизводителей и у земельных учреждениях.
Сельскохозяйственные производители выступают за смягченную налоговую политику. Земельные учреждения настаивают на том, чтобы налог ориентировал всех землепользователей на получение максимальной отдачи от каждого гектара сельскохозяйственных угодий, что, в свою очередь, позволит повысить эффективность аграрного сектора.
В 2018 году произошли некоторые изменения в земельном законодательстве в части особенности платы за землю. Плата за землю является составной налога на имущество (ст. 265 НКУ). Согласно ст. 14.1.147 НКУ, плата за землю — обязательный платеж в составе налога на имущество, взимаемый в форме земельного налога или арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности.
Земельный налог уплачивают собственники земельных участков (паев) и постоянные землепользователи – физические и юридические лица (ст.14.1.72 НКУ, ст.269.1 НКУ). Ставки земельного налога устанавливают местные органы власти, поскольку плата за землю – местный налог. Так, согласно положениям обновленной статьи 288.5.1 НКУ, установленная в договоре годовая сумма арендной платы за земли государственной и коммунальной собственности не может быть меньше размера земельного налога:
– для земельных участков, нормативная денежная оценка которых проведена, – в размере не более 3% их нормативной денежной оценки для земель общего пользования – не более 1% их нормативной денежной оценки, для сельскохозяйственных угодий – не менее 0,3% и не более 1% их нормативной денежной оценки;
– для земельных участков, нормативная денежная оценка которых не проведена, – в размере не более 5% нормативной денежной оценки единицы площади пашни по области, для сельскохозяйственных угодий – не менее 0,3% и не более 5% нормативной денежной оценки единицы площади пашни по области.
Еще одним важным элементом финансового регулирования земельных отношений является арендная плата за пользование земельными ресурсами. Подконтрольность государственным органам со стороны арендаторов, по нашему мнению, станет основным фактором в решении проблем экологии, продовольственной безопасности страны и эффективного использования земель.
Особое внимание необходимо обратить на размер и формы выплаты арендной платы, что является важным моментом при стимулировании арендаторов к установлению долгосрочных арендных отношений.
Мы соглашаемся, что арендную плату необходимо определять как процент от денежной стоимости земельного участка, но при условии, что эта стоимость будет иметь реальную основу — качество почвы и месторасположение.
При этом дальнейшее развитие арендных отношений в Украине должно осуществляться в направлении усиления ответственности арендатора за выполнение договорных обязательств, обеспечение контроля над сохранностью и рациональным использованием арендованных земель. Все это требует создания необходимого правового поля для дальнейшего развития арендных земельных отношений и налаживания действенного механизма их финансового регулирования.
В 2018 году на уровне законодательства были внесены некоторые изменения и в части арендной платы за использование земли. Сейчас, арендную плату за землю согласно заключенному договору аренды уплачивают арендаторы — субъекты хозяйствования, которые арендуют землю государственной или коммунальной собственности (ст. 288.2 НКУ).
Размер платы за землю зависит от вида земли, местоположения земельного участка (в пределах населенного пункта или за его пределами), категории землепользователя, нормативной денежной оценки участка, ставки налога.
Надо отметить специфичность регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве Украины. Причиной этого является базирование такого регулирования на праве государства вмешиваться в отношения в плане ограничения права на собственность собственника земли в части владения, использования и распоряжения объектами этой собственности, то есть фактически выраженный административный характер.
На сегодня подавляющая часть земельного фонда является практически недоступной для легального рыночного оборота и вызывает фактическую оторванность земли как главного средства производства в сельском хозяйстве от явления и процесса предпринимательства. Назначением его и является эффективное использование этого средства, а ограниченность реальных прав собственника земли вызывает его низкую заинтересованность в последствиях ее использования.
Существует много задач и программ, касающихся отдельных проблем и вопросов в области земельной политики. Но наряду с такими программами, земельные отношения в Украине, к сожалению, остаются еще не до конца урегулированными, потому что, полноценное правовое поле для регулирования земельных отношений до сих пор не создано. Необходима перестройка системы контроля над использованием земель со стороны государства.
Основным направлением трансформации системы регулирования земельных отношений путем создания соответствующего нормативно-правового обеспечения должно быть изменение характера этого обеспечения в сторону создания основы для применения указанных ограничений права собственности не к собственникам земельных участков, а к нарушителям этого права в том или ином аспекте. Потому что существующая на сегодня практика ограничений права порождает доминирование нерыночных или квазирыночных механизмов доступа к земле.
В настоящее время положительные изменения, которые произошли в финансовом регулировании земельных отношений, – появление открытых аукционов, которые будут определять судьбу земельных участков сельскохозяйственного назначения и их реальную цену. Все это обеспечивает прозрачность земельных отношений и увеличит поступления дополнительных средств в бюджет.
Не менее важным инструментом регулирования земельных отношений, является рыночная цена земли. Но существует много разногласий во мнениях о немедленном введении рынка земли, без четких правил продажи земли и цены на важный ресурс.
Считаем, что процедуру продажи земли, необходимо вводить постепенно. Так, за счет поэтапного внедрения изменений можно избежать глобальных ошибок, определиться с ценовой политикой, избежать социального недовольства и не рисковать всеми сельскохозяйственными землями. Ограничения при продаже земли нужны чтобы выгода от открытия рынка была одинаково распределена между собственниками и сельхозпроизводителями.
Также при покупке земель, важным моментом является наличие у покупателя соответствующей квалификации, опыта работы. Вопрос введения рынка земли должен быть достаточно взвешенным. Механизм функционирования рынка должен быть прозрачным, а его основой должна стать эффективная и действенная финансовая политика. Приведем некоторые примеры мировой практики финансового регулирования земельных отношений.
Например, в США работает механизм, при котором приобретение банками земли может быть ограничено требованием продать в течение двух лет землю должника, приобретенную вследствие невозврата предоставленного кредита. В Австралии для продажи земли необходимо разрешение специальных органов на заключение земельных сделок.
Кроме того, запрещается на законодательном уровне неоправданное измельчение участков или чрезмерная концентрация земельного ресурса. В таких странах, как Дания, Германия, Франция, Испания, Норвегия и Италия установлены максимальные размеры концентрации земли в собственности юридических или физических лиц.
В Великобритании, Швеции, Голландии и других странах внедрены эффективные финансовые регуляторы – высокие налоги на добавленную стоимость и высокие ставки на прибыль, которые являются разницей между покупкой и продажей земли, которые не допускают спекуляцию в процессе купли-продажи. Учитывая все вышеприведенное, нами были обособлены основные составляющие финансового регулирования земельных отношений, которые актуальны для Украины:
– внедрение принципа оплаты за пользование земельными ресурсами, что заключается в налогообложении землепользования с учетом результатов мониторинга рынка земель;
– корректировка и совершенствование системы санкций за нарушение земельного законодательства;
– переориентация возмещения убытков, путем их компенсации землевладельцами и землепользователями на возмещение ущерба за совершенное правонарушение по результатам государственного контроля над использованием и охраной земель, за порчу земель, за уничтожение или повреждение мелиоративных сооружений;
– совершенствование комплектного нормативно-правового обеспечения для реализации стимулирующей функции регуляторов земельных отношений;
– дифференциация ставок государственной пошлины согласно срокам осуществления рыночных операций с земельными участками на вторичном земельном рынке;
– совершенствование институционального обеспечения в реализации использования инструментов государственного регулирования земельных отношений.
Особое место в системе финансового регулирования земельных отношений в Украине должны занять программы стимулирования развития семейного фермерства с целью повышения конкурентоспособности отечественного сельскохозяйственного производителя на случай введения рынка земли и его способности приобрести необходимое количество земельных участков по рыночной цене.
Повышение конкурентоспособности мелких фермеров, сельскохозяйственных предприятий и семейных ферм является залогом сохранения земельного фонда Украины, а также суверенитета страны.
С этой целью на государственном уровне целесообразно создать Государственный специализированный банк развития сельского хозяйства, который будет предоставлять льготные кредиты на покупку земли отечественным фермерам и семейным фермам, а также на покупку техники и прочего сельскохозяйственного инвентаря.
В этом контексте целесообразным является создание отдельной Государственной лизинговой компании или модификации работы лизинговой компании «Укрлизинг» с целью создания условий для предоставления в лизинг сельскохозяйственной техники украинского и иностранного производства.
Использование комплексного подхода к построению системы финансового регулирования земельных отношений в Украине и сельского хозяйства является одним из необходимых условий повышения благосостояния нации и развития отечественной экономики.
Выводы и перспективы дальнейших исследований
Предложенные автором новые концептуальные аспекты в области финансового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве представлены такими составляющими, как совершенствование системы антимонопольного регулирования, регулирования финансовых услуг на рынке земли, стимулирование соблюдения экологических требований.
Что позволяет раскрыть механизм финансового регулирования через его инструменты. Это совершенствование системы налогообложения в процессе земельных отношений (земельный налог, экологические налоги, налоговые льготы, штрафные санкции и тому подобное).
Это установление размеров и форм выплат арендной платы, которые бы стимулировали арендаторов к установлению долгосрочных арендных отношений, совершенствованию правового поля для регулирования земельных отношений, к налаживанию поэтапной процедуры продажи земли с прозрачным механизмом, при учете необходимости одинакового распределения выгоды между собственниками и сельскохозяйственными производителями.
Автор: Василий Мороз, аспирант, кафедра финансов имени С.И. Юрия, Тернопольский национальный экономический университет.
Источник: Сборник научных трудов «Экономический анализ», том 29, №4 (2019) (издается Тернопольским национальным экономическим университетом).
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.