Обобщены современные тенденции трансформации управления образованием с учетом распространения процессов децентрализации, диверсификации источников и механизмов финансирования системы образования.
Доказано изменение практики государственного финансирования образования в направлении формирования прозрачного, целевого, стимулирующего характера финансирования, с усилением элементов ответственности и уменьшением влияния субъективных факторов на процесс принятия финансовых решений в системе образования.
Проанализирована мировая практика использования гибких механизмов управления учреждениями не административно-командными, а экономическими, стимулирующими методами.
Выявлены преимущества применения экономичных методов, которые позволяют государству влиять на объемы финансирования, величину дополнительно привлеченных финансовых ресурсов, на уровень социального обеспечения преподавательского персонала и др. Всесторонне исследовано такое направление в совершенствовании механизмов государственного финансирования системы образования в мире как учет результатов деятельности учебных заведений.
Проанализирован опыт передовых стран мира, доказано, что критериями для дифференциации объемов государственного финансирования могут быть: типы учебных программ, численность учащихся, численность студентов очной формы, категории студентов, специфика заведения, численность выпускников и тому подобное. В системе общего среднего образования распространены механизмы финансирования на одного человека.
Обобщенная практика финансирования по результатам деятельности в США, где практически каждый штат применяет свои формулы результативного финансирования, но общей тенденцией является усложнение и введение стимулирующих механизмов выделения финансовых ресурсов на основе различных показателей успеваемости.
Обоснована необходимость в реализации такого базисного условия эффективного функционирования системы образования как повышение автономии учебных заведений, не только в образовательной деятельности, но и в части финансово-хозяйственной деятельности.
Ключевые слова: образовательные услуги, механизм финансирования, учебное заведение, финансирование по результатам деятельности, формы и методы финансирования, автономия учебных заведений.
Постановка проблемы. В современной сложной глобальной и информационно насыщенной среде страны мира находятся в поиске новых моделей управления образованием, новых гибких систем финансирования и форм эффективной организации образовательной деятельности.
Мировой опыт функционирования образовательных систем во многих странах свидетельствует об уходе от централизованного управления и организации системы образования и профессиональной подготовки. Распространение процессов децентрализации предусматривает усиление независимости учреждений и секторов, повышение гибкости механизмов функционирования и адаптации учебных заведений к изменениям среды.
В то же время, уход от методов жесткого администрирования не означает ослабление регулировочной роли государства, его прочность должна проявляться в гарантировании высокого качества образования, что может быть обеспечено только высокими образовательными стандартами. Ориентация на большую самостоятельность субъектов образовательной деятельности меняет и подходы к политике их финансирования.
Актуальность исследования. Практика государственного финансирования образования не остается постоянной и неизменной, постоянно меняющиеся внутренние и внешние условия функционирования отрасли диктуют необходимость совершенствования всего финансового механизма: налоговой базы, нормативного определения объемов финансирования, системы межбюджетных отношений.
Насущной является потребность формирования прозрачного, целевого, стимулирующего характера финансирования бюджетных сфер и образования, в том числе с усилением элементов ответственности и уменьшением влияния субъективных факторов (ручного руководства) на процесс принятия финансовых решений в системе образования.
Анализ последних исследований и публикаций. Проблемы финансирования системы образования актуальны для современной отечественной и иностранной науки и практики. В частности, в трудах В. Базилевича (V. Basilevich), Г. Беккера (G.Becker), Т. Боголиб (Т. Bogolib), З. Варналия (Z.Varnaliy), А. Вифлеемского (A.Viflejemskiy), О. Гришновой (О. Grishnova), Т. Ефименко (Т. Efimenko), В. Жамина (V. Jamin), Е. Жильцова (E. Jilcov), С. Костаняна (S. Kostanyan), С. Струмилина (С. Strumilin), И. Чугунова (I. Chugunov), А. Чухно (A. Чухно), Т. Шульц (Т. Shultz), С. Юрия (С.Yuriy), Л. Якобсона (L. Jakobson) и других поднят вопрос о роли образования в развитии общества, в выработке эффективных механизмов регулирования и финансирования системы образования.
Вместе с тем, неоднозначность экономической природы образования (как общественного и частного блага) предопределяет сложность построения его финансового механизма. Этот механизм может быть очень диверсифицированным по формам, методам и ресурсам. Для каждой страны остается чрезвычайно актуальной проблемой поиск собственного механизма, оптимального и эффективного с точки зрения интересов общества.
Цель статьи — исследование основных подходов к финансированию системы образования и выявление перспективных направлений трансформации механизма государственного финансирования в контексте современных требований глобальной среды.
Изложение основного материала. Ключевой проблемой усовершенствования финансирования системы образования (и не только ее) является повышение эффективности государственных расходов, что обуславливает поиск новых подходов и механизмов. Очевидно, что этот процесс должен предусматривать, во-первых, четкое представление того, за что и на какие цели поступают государственные средства.
Во-вторых, методы и формы выделения средств. В-третьих, определение статуса заведения, которое получает бюджетное финансирование, что также охватывает вопросы его полномочий и ответственности за результаты деятельности. Именно нечеткое понимание этих вопросов является основой не то что неэффективности, а, скорее, отсутствия внутренней логики направления бюджетного процесса на прозрачность и результативность.
Для ответа на первый вопрос важно выяснить, что именно является результатом деятельности в области образования. Теоретические подходы понимания природы ее результатов предусматривают разграничение внутренних и конечных целей. Первичными, наглядными являются результаты, определенные внутренними целями самой образовательной деятельности.
Такими внутренними целями могут быть: полный охват детей школьного возраста общим средним образованием, подготовка необходимого количества квалифицированных рабочих и специалистов высшей квалификации для национального и региональных рынков труда и тому подобное. Эти показатели являются ориентирами для определения результатов функционирования образования как специфической области человеческой деятельности.
Количественные параметры системы образования: величина затрат на образование (в общем и по уровням), количество учебных заведений, количество учащихся и студентов, количество учителей и преподавателей и многие другие, характеризуют внутренний процесс производства в этой области.
Формой организации предоставления услуг — образовательных услуг, является осуществление разнообразной (педагогической, воспитательной, научной) деятельности работниками сферы образования для удовлетворения потребностей отдельных лиц и всего общества в получении знаний, информации, достижение высших образовательно-квалификационных уровней.
Конечные цели образовательной деятельности намного шире: это рост образованности, благосостояния населения, улучшение общих показателей социально-экономического развития страны. Рассмотрение этих результатов выходит за рамки нашего исследования.
Такие результаты лишь подчеркивают особо важное значение образования в жизни общества. Для государства как субъекта, обеспечивающего предоставление образовательных услуг как общественного блага, важным является повышение результативности расходования средств и наработка эффективных механизмов их реализации.
В современном мире происходит концептуальная трансформация роли государства. Патерналистскую модель государства во всем мире несет концепция роли государства как службы, которая должна предоставлять услуги в пределах своих основных функций. Такая позиция позволяет четче подойти к выяснению того, что именно и в каких пределах должно предоставлять государство. Более того, в процессе оказания услуг очевидной становится необходимость обеспечения качества услуг и, главное – их результативности (должен быть достигнут определенный эффект, результат после их получения).
Определение ответственности государства за предоставление образовательных услуг урегулировано законодательными нормами. Обязанностью государства является гарантирование получения общего среднего образования для каждого гражданина страны.
Что касается дальнейших уровней образовательной подготовки, то такие права распространяются на всех членов общества, однако механизмы их реализации зависят от национальных условий и специфики финансового взаимодействия государственного и негосударственного секторов.
Такие условия устанавливают возможность существования различных механизмов предоставления образовательных услуг, вместе с тем, не ограничивая количественные параметры государственных услуг и создавая определенное пространство для государственного сектора, который уже имеет сформированную материально-техническую и кадровую базу.
В такой ситуации задачей государства становится обеспечение стабильного функционирования и развития имеющейся отрасли образования, что не снижает актуальности исследования эффективности расходования и использования государственных средств.
Именно поэтому в современной экономической науке и практике государственного управления насущной является задача разработки «стандартов услуг как совокупности требований к качеству взаимодействия государства с внешней средой». Как указывает А. В. Яцкин, «задача оптимизации деятельности государства в предоставлении услуг как общественных товаров – удовлетворение спроса населения на нерыночные товары – во многом решается путем внедрения стандартных процедур результативного управления».
Общий подход «управления по результатам» заключается в том, что каждый орган государственной власти должен определить свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых целей, показателей результативности и целевых значений по ним, персонализировать ответственность за достижение указанных целей и мотивировать ответственных, обосновывая достижения цели получением премии или санкциями. Цель этого — измеряемое обязательство государства по предоставлению той или иной государственной услуги (здесь и далее перевод мой – И. Каленюк).
Итак, подход к государственному финансированию с точки зрения предоставления услуг позволяет осуществить четкую структуризацию этого процесса: условия, процесс, результат, эффект. Условия — это нормативная база, которая регулирует возможности и границы предоставления определенных услуг. Процесс оказания услуги начинается с обращения гражданина (что фиксируется заявлением или соглашением) и заключается в получении потребителем указанных услуг.
Результат всегда фиксируется определенным нормативным документом, а эффект заключается в воздействии как на самого получателя, так и на реализацию целей государственной политики, государственных планов, программ, стратегических документов.
Формирование нормативно-правовых условий для предоставления услуг (в том числе и образовательных) предусматривает установление перечня услуг и их четкой стандартизации.
Что касается перечня, то, несмотря на внешнюю простоту, остаются еще нерешенные вопросы. Обусловлено это тем, что существует очень много услуг, тесно связанных с основной – образовательной деятельностью. Но совершенно не определено, и, к сожалению, даже не сформирован вопрос практического определения того, что именно должно относиться к государственной услуге и, соответственно, – финансироваться.
Например, группы продленного дня в школах являются привычными для родителей и учеников. Но должны ли они относиться к стандартным государственным услугам? Содержание опытных хозяйств, автомобилей, общежитий и тому подобное – являются ли они частью государственной услуги по предоставлению образования в высших учебных заведениях? Тот факт, что сейчас государство не выделяет средств для этого, объясняется только нехваткой средств, а не сущностными признаками этих расходов.
Именно поэтому насущной необходимостью является установление четких перечней государственных услуг, где конкретно будет определено, какие услуги должно обеспечить (и соответственно финансы) государство. Это касается всех видов услуг, которые предоставляет государство, с административными услугами ситуация сейчас в значительной степени выяснена, а вот относительно услуг, которые относятся к общественным благам, методологические подходы отсутствуют.
Безусловно, эти перечни должны быть структурированными и разделенными на две части: государственные услуги (предоставляются органами общегосударственного управления) и коммунальные (которые должны быть предоставлены местной или региональной властью). После законодательного установления перечня государственных услуг следующей важной задачей будет разработка стандартов услуг.
В РФ уже сделаны конкретные шаги в этом направлении. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» упорядочены вопросы определения государственных услуг, их ключевые признаки, виды, оплата и т. д.
Этим законом расширено понимание государственных услуг, деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, осуществляемая по запросам заявителей в пределах установленных правовыми актами РФ полномочий органов, оказывающих государственные услуги.
В Украине вопрос относительно предоставления административных услуг упорядочен постановлениями КМУ от 17.07.2009 № 737 «О мерах по упорядочению административных услуг», от 27.05.2009 № 532 «Об утверждении положения о реестре государственных и административных услуг», законом Украины «Об административных услугах» с изменениями, внесенными законом № 399-VII от 04.07.2013 г. и других.
Вместе с тем, требует определения не только четкий перечень государственных услуг, но и установление их стандартов – системы условий и критериев качества. Должно быть законодательно установлено содержание услуги. Например, услуга по предоставлению базового высшего образования предусматривает подготовку бакалавра в течение четырех лет в высших учебных заведениях III–IV уровней аккредитации.
Стандартами высшего образования предусмотрены определенные требования к учебно-методическому, кадровому, информационному и материально-техническому обеспечению процесса подготовки. Эти требования касаются высших учебных заведений, то есть декларируют критерии соответствия и способности заведения предоставлять эти услуги.
Стандарт предоставления базового высшего образования как государственная услуга предусматривает, что государство должно обеспечить финансирование этой услуги на уровне, который позволит учебным заведениям привлекать высококвалифицированные кадры, закупать и постоянно обновлять необходимую литературу, компьютерное оборудование, содержать и развивать соответствующую материально-техническую базу.
К сожалению, современные вузы в нашей стране не получают достаточных ресурсов даже на оплату коммунальных платежей, не говоря уже о расходах на развитие. Именно поэтому стандартизация государственных услуг необходима для установления ответственности государства как гаранта финансового обеспечения услуг и субъектов предоставления государственных услуг, которые должны обеспечить определенный уровень их качества.
В. В. Коняева указывает на необходимость четкого разграничения полномочий профильных министерств, местных государственных администраций и органов самоуправления.
Так, к полномочиям профильных министерств должно принадлежать: «утверждение минимальных стандартов услуг, создание и администрирование Государственного реестра поставщиков и получателей услуг; стратегического планирования; оказание высококвалифицированных услуг, научно-методического обеспечения; определение объемов бюджетного финансирования государственных услуг, планирование и осуществление капитальных расходов на высококвалифицированные услуги».
Основная миссия местной исполнительной власти в этой сфере должна заключаться в инспектировании, повышении квалификации кадров в сфере государственных услуг, осуществлении проверок использования бюджетных средств и прочее.
Значительная часть полномочий должна быть делегирована непосредственно на уровень органов местного самоуправления. Именно они должны непосредственно регистрировать поставщиков и получателей услуг; утверждать порядок отбора поставщиков этих услуг; проводить ответственный отбор, определять порядок предоставления и порядок финансирования государственных услуг.
Государственное финансирование учебных заведений может осуществляться с помощью следующих методов: сметного, нормативного, по результатам деятельности и программно-целевого. Сметное финансирование осуществляется на основе расчета установленных групп расходов, причем учитывается уровень прошлого года.
При сметном финансировании действуют основные базовые нормативы (например, соотношение численности преподавателей и студентов). Нормативное финансирование предусматривает системный учет различных нормативов для определения объемов финансирования учебных заведений.
Нормативы могут касаться отдельных параметров функционирования учреждений (соотношение преподавателей и студентов различных профилей и уровней подготовки) или отдельных категорий затрат (на приобретение оборудования, мебели, автомобилей, компьютеров и других). Финансирование в данном случае должно осуществляться ежегодно по нормативам, но фактически цифры прошлого года всегда остаются ориентирами для органов, осуществляющих финансирование.
Программно-целевой метод финансирования не противоречит и может дополнять другие практики. При данном подходе финансирование осуществляется в рамках внедренных крупных целевых программ, с четко определенными целями, этапами и исполнителями. Эти программы объединяют в единый комплекс ресурсы, исполнителей и сроки осуществления образовательных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на эффективное решение конкретных задач.
В рамках программно-целевого подхода сочетается пространственное (направление субъектов определенного региона на достижение определенных целей) и временное (этапы и сроки достижения целей) взаимодействие. Эффективная реализация целевых программ в значительной степени зависит от четкости и согласованности организационного, финансового и контролирующего механизмов их построения.
Именно поэтому программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Актуальным направлением совершенствования механизмов государственного финансирования высшего образования в мире является построение таких механизмов, которые бы учитывали результаты деятельности учебных заведений.
Вычисление объемов финансирования учебных заведений на основе учета результатов их деятельности актуализирует несколько вопросов, среди которых:
1 – определение тех результатов, которые могут стать индикаторами для финансирования; 2 – проработка механизмов распределения финансовых ресурсов.
Учет результатов деятельности как основы финансирования, бесспорно, означает усложнение самой процедуры предоставления финансовых средств. Поэтому не менее сложным вопросом является внедрение в практику бюджета принципов учета результатов образовательной или хозяйственной деятельности учебных заведений.
Для определения объемов финансирования в разных странах применяют также дифференцированные критерии по учебным программам. Учебные заведения реализуют образовательные программы, которые могут в значительной степени различаться по объемам расходов. Технические, медицинские специальности стоят гораздо больше из-за необходимых значительных затрат на оборудование.
Интересен опыт Великобритании по учету указанных различий между заведениями. Здесь расчет объемов финансового обеспечения текущей деятельности выполняет специальный Совет по финансированию высших учебных заведений Великобритании (HEFCE) на основе четырех групп специальностей: медицинские и ветеринарные специальности; точные и естественные науки, технологические и инженерные специальности; специальности, требующие лабораторного оборудования; специальности, не требующие лабораторного оборудования.
Для каждой группы рассчитывается стандартный или базовый объем финансового обеспечения каждого вуза (на основе численности студентов очной формы специальностей, категорий студентов, специфики учреждения). Стандартный объем финансового обеспечения вуза является расчетной величиной, которая корректируется в зависимости от фактического объема полученных учреждением средств.
Проработка механизмов финансирования по результатам деятельности актуализирует вопрос, какие именно результаты могут стать индикаторами? Если мы вернемся к понятию государственной услуги, то определение результата будет зависеть от того, на каком этапе он фиксируется.
Численность обучающихся лиц в заведении на данный момент – это промежуточный результат. Количество выпускников, которые успешно завершили обучение и получили соответствующие документы об образовании, количество выпускников, трудоустроенных по специальности, или тех, кто остались без работы – это также важные промежуточные результаты.
Конечным результатом или эффектом является вклад в рост ВВП и развитие экономики, который вносят своим трудом квалифицированные работники, выпускники данного заведения. Из всех приведенных примеров результатов образовательной деятельности только первый дает возможность для учета результатов при определении объемов финансирования. Учет всех остальных результатов как итоговых показателей пока слишком сложен.
В сфере общего среднего образования эту задачу решить проще. Основная цель – обеспечить общий охват детей соответствующего возраста средним образованием. Соответственно, четко сформулирован и желаемый результат — все дети в возрасте 6-17 лет должны учиться в общеобразовательных учреждениях. Тем не менее, и здесь существует потребность усовершенствования механизма финансирования с целью повышения его результативности.
Распространенным в мировой практике является механизм по финансированию на одного человека.
Определение бюджета школы происходит на основе двух параметров: численности учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика, что позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств. Цель внедрения этой модели финансирования — эффективное распределение бюджета (в расчете на одного ученика) на базе прозрачной формулы.
В то же время, как утверждают специалисты, реализация этой модели в Российской Федерации показала, что она будет эффективной только в комплексе с другими инструментами – оптимизацией сети, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования.
Мировой опыт финансирования высших учебных заведений по результатам деятельности является чрезвычайно разнообразным и интересным для изучения.
Так, в Соединенных Штатах Америки практика финансирования по результатам деятельности очень разнообразна и в каждом штате применяются другие формулы результативного финансирования, которые к тому же, постоянно совершенствуются. Практически каждый штат применяет собственные формулы, но общей тенденцией является усложнение и введение стимулирующих механизмов выделения финансовых ресурсов, основой этого являются показатели успеваемости.
Например, в штате Мэн начиная с 2014 года, базовое финансирование заведения растет от 5% до 30% в год на основе успеваемости. Для этого основными являются следующие показатели: количество присужденных дипломов (дополнительные баллы за выпускников колледжей в возрасте свыше 30 лет, которые получают социальные стипендии); численность выпускников по естественным, техническим, математическим, инженерным специальностям (STEM).
А также в сфере здравоохранения и других приоритетных отраслях; количество исследовательских грантов и других контрактов за год; объемы исследовательских грантов и других контрактов за год; количество присужденных дипломов на 100 тыс. долл. доходов от платы за обучение, государственных ассигнований и других доходов.
В Массачусетсе двухгодичные колледжи получают финансирование таким образом: базовое финансирование на основе численности студентов и дополнительное финансирование по формуле – 50% составляет базовое финансирование на основе завершенных семестровых кредитных часов, остальные 50% – на основе показателей успешности.
К таким показателям отнесены: полученные сертификаты о пройденном обучении; социальные трансферты; завершенные 30 кредитов; полностью завершенные курсы математики и английского языка; полученные дипломы и сертификаты на 100 студентов приведенного контингента; полученные дипломы и сертификаты, присужденные студентам, получавшим социальные стипендии или в важных отраслях.
В Аризоне с 2013 года все университеты получили дополнительно 5 млн. долл. США на основе формулы успешности. Начиная с 2016 года, все финансирование будет осуществляться на основе новой формулы успеха, которая учитывает количество присужденных дипломов (65% бонус за каждый диплом); завершенные студентами 24-часовые кредиты; поступления от внешних научных исследований и оказанных услуг.
Во Флориде в январе 2014 года руководящий орган принял новую формулу финансирования на основе успешности. Каждое заведение получает от 1 до 5 баллов в зависимости от успеваемости по десяти показателям. Для получения базового финансирования заведения должны заработать не менее 25 баллов.
Если заведения набрали более 26 баллов, они получат дополнительное финансирование. Любое заведение, что не набрало 25 баллов и три заведения с наименьшим количеством баллов не получат дополнительного финансирования. А также постепенно их финансирование будет сокращаться на 1% в год.
К показателям успеваемости относятся: процент бакалавров, трудоустроенных лиц или тех, кто продолжает свое образование в течение года после окончания; медианная средняя заработная плата выпускников, работающих во Флориде в течение года после окончания.
А также средние расходы на одного выпускника; норма выпуска за шесть лет; академическая норма прогресса; количество выпущенных бакалавров стратегических направлений; университетская норма доступа (процент выпускников, получивших социальные стипендии); количество присужденных дипломов по стратегическим направлениям.
Государственное финансирование может поступать в виде прямого финансирования – это государственный заказ, дополнительные ассигнования по категориальным программам (поддержка одаренной молодежи, малообеспеченных слоев населения, лиц с ограниченными возможностями и др.). Дополнительных ассигнований по результатам деятельности (количество выпускников с отличием, сокращение нормы выбытия т. д.). Выделение материальных ресурсов, например, международной технической помощи, предоставления льгот, субсидий, субвенций и тому подобное.
Базисным условием эффективного функционирования системы образования должно быть повышение автономии учебных заведений, которое должно быть реальным не только в образовательной деятельности, но и в части финансово-хозяйственной деятельности, обязательной составляющей которой являются полномочия учреждений по управлению собственными ресурсами.
Мировая практика уже накопила огромный опыт использования гибких механизмов управления учреждениями не административно-командными, а экономическими, стимулирующими методами. Именно экономичными методами государство может влиять на объемы финансирования (если учитывать результаты деятельности вуза), на размер и количество дополнительно привлеченных финансовых ресурсов (если определить минимально возможный объем уставного фонда для частных заведений), на уровень социального обеспечения преподавательского персонала и тому подобное.
В РФ согласно закону от 8 августа 2010 г. № 83-ФЗ все государственные учреждения делятся на государственные, бюджетные и автономные (ранее только на бюджетные и автономные). Для всех заведений изменен порядок государственного финансирования. Государственные заведения финансируются на основе сметы (как ранее финансировались бюджетные), а бюджетные и автономные – на основе бюджетных субсидий, в которых учтен государственный заказ на предоставление образовательных услуг. Права новых бюджетных учреждений максимально приближены к правам автономных заведений.
Они сходны в части порядка закрепления имущества, финансового обеспечения, распоряжения доходами, ограничения на крупные сделки, создания предприятий, ответственности. Вместе с тем, для бюджетных учреждений существуют запреты на некоторые виды деятельности (сделки с ценными бумагами).
В автономных учреждениях несколько иная система управления, их права шире, но они обязаны обнародовать всю информацию о своей деятельности. Для бюджетных учреждений также расширенные возможности (их доходы от платной деятельности считаются собственными доходами, они могут создавать предприятия) и в то же время повышена ответственность за надлежащее им имущество.
Во многих странах мира сформирована собственная модель финансовой автономии субъектов хозяйствования. Можно встать на позицию выделения таких видов автономии как минимальная, частичная и полная. В условиях минимальной автономии субъект хозяйствования полностью обеспечивается имуществом и финансовыми ресурсами за счет государственных средств, не имеет права собственной инициативы на получение и использование дополнительных финансовых ресурсов.
Частичная автономия предусматривает частичное финансирование за счет государственных средств, а субъект хозяйствования имеет право по своему усмотрению получать и использовать дополнительные финансовые ресурсы. Большинство университетов в мире работают в рамках различных вариантов модели частичной автономии, которые могут быть существенно разными в зависимости от конкретного набора полномочий и ограничений.
В условиях полной автономии для субъекта хозяйствования отсутствует организационная подчиненность, финансовое обеспечение деятельности может осуществляться за счет собственных, заемных и привлеченных средств.
В условиях полной автономии заведения могут не только самостоятельно привлекать дополнительные финансовые ресурсы, но и использовать их по своему усмотрению. Также максимально расширены права распоряжения имуществом, даже до его продажи и покупки. Такие широкие возможности рядом с высокой ответственностью создают реальные стимулы для развития учебного заведения.
В ЕС вопрос автономии университетов является одним из самых главных. Во время создания Европейской ассоциации университетов в 2001 году автономия с ответственностью (autonomy with accountability) была определена важнейшим принципом.
В дальнейшем в Лиссабонской Декларации 2007 года четко определены четыре вида автономии: академическая (решения относительно учебной деятельности), финансовая (получение и распределение финансирования, решения по оплате обучения, использованию прибыли и т. д.), организационная (определение структуры университета, заключение контрактов, выборы ректора и других менеджеров) и кадровая (набор, оплата труда и карьера персонала).
Для каждого типа автономии установлены показатели, согласно которым определяется ее уровень. Так, для финансовой автономии установлены такие показатели: продолжительность и тип финансирования, возможность получать прибыль, возможность получать кредиты, возможность владеть недвижимостью, возможность устанавливать уровень оплаты для местных и иностранных студентов.
В Украине одним из основных источников финансирования бюджетных учреждений остаются средства бюджетов разных уровней. Бюджетные учреждения не имеют права свободно распоряжаться дополнительно полученными финансовыми ресурсами от осуществления хозяйственной деятельности.
Следовательно, можно сделать вывод, что бюджетной сфере присуща модель минимальной автономии. Бюджетные учреждения в рамках указанной модели ориентируются только на систему нормативов, доведенных органами управления и лишенных экономических стимулов по расширению объемов деятельности и повышения качества предоставления услуг.
Государственные высшие учебные заведения имеют значительно меньшую автономию, чем частные, так как они подконтрольны многим учреждениям, прежде всего – государственному казначейству, что контролирует каждый платежный документ и по любому поводу (который часто не касается сути платежа) может не позволить осуществить платеж. Ограниченные многочисленными требованиями государственные вузы не могут свободно распоряжаться даже средствами, заработанными предоставлением образовательных услуг сверх государственного заказа и от других видов деятельности.
Финансовый менеджмент будет эффективным только тогда, когда руководитель, то есть лицо, которое принимает решения по использованию финансовых средств, будет иметь возможность маневра. То решение, которое было заложено в смете еще в прошлом году, не всегда является наиболее эффективным.
Ситуация может меняться и руководитель должен иметь возможность направлять средства таким образом, чтобы распорядиться ими эффективно и с точки зрения экономии, и с точки зрения развития учреждения. Сейчас высшие учебные заведения практически не получают от Министерства образования и науки Украины финансовых ресурсов для обеспечения развития и поэтому необходимо дать им возможность зарабатывать и использовать средства.
Для нашей страны является крайне актуальным внедрение практики финансирования учебных заведений по результатам деятельности. На уровне общего среднего образования совершенствование механизма финансирования должно происходить в направлении решения проблем малокомплектных сельских школ и обеспечения доступа детей к качественному образованию.
В такой ситуации более рациональным является не введение финансирования на одно лицо, а создание опорных школ, что сейчас реализуется Министерством образования и науки Украины. Укрепление, таким образом, школьной инфраструктуры в комплексе с решением транспортных проблем позволит повысить качество обучения.
На уровне после среднего образования (профессионально-технического и высшего) введение принципов финансирования по результатам деятельности считаем необходимым. Собственно в этом направлении уже осуществляются определенные шаги, в 2016 году МОН Украины даже был предложен для обсуждения проект финансирования вузов по результатам деятельности.
Вместе с тем, формула финансирования не может учитывать очень много переменных, поскольку это нивелирует стимулирующий эффект. Пример других стран доказывает, что основных показателей, которые будут рассматриваться в качестве результатов (ориентиров для финансирования), должно быть несколько. К тому же, определять их нужно исходя из стратегических приоритетов государственной политики: увеличения численности студентов (в целом или конкретных специальностей), повышения качества обучения, трудоустройства, инновационного развития, привлечения иностранных студентов и тому подобное.
Наиболее весомыми показателями в качестве ориентиров для финансирования должна стать мощная поддержка отдельных специальностей (ИКТ, технические, медицинские, аграрные специальности т. д.), численность выпускников, рейтинговые показатели вуза.
Выводы. Совершенствование механизма государственного финансирования является насущной необходимостью современного развития системы образования и требует четкого понимания желаемых результатов, целей и механизмов их достижения.
Если государство хочет обеспечить развитие образования и активизацию его как фактора повышения конкурентоспособности страны, оно должно определиться с приоритетами, создать особые условия для лидеров национального образования и поддержать все другие отраслевые или региональные учреждения, которые каждое на своем месте будут вносить свою лепту в укрепление экономики Украины.
Актуальной проблемой для современной образовательной практики в Украине является дальнейшая проработка механизмов финансирования по результатам деятельности, разработка простых, понятных и четких целей, которые можно фиксировать и определять в качестве результатов и ориентиров для финансирования учебных заведений.
Автор: И.С. Каленюк, доктор экономических наук, профессор, директор Научно-исследовательского института экономического развития ГВУЗ «Киевский национальный экономический университет имени Вадима Гетмана», E-mail: kalenuk@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.