В современных условиях процессы развития производительных сил активизируют поляризацию пространства. Социальным следствием этого является рост территориально-социальной дифференциации.
Такие негативные явления можно преодолевать, стимулируя различные виды самоорганизации населения. С этой целью в статье рассмотрены вопросы обеспечения местными локальными благами с точки зрения институциональной теории. Она доказывает, что создать оптимальную схему распределения полномочий и соответствующих финансовых ресурсов для предоставления общественных благ, возможно. При этом необходимо учитывать такие критерии как разнообразие спроса, влияние внешних эффектов и эффект масштаба.
Практическая сторона вопроса поставки территориально локализованных благ — зона компетенции местного самоуправления, поэтому эффективность его работы во многом определяет уровень развития территориальных общин, что возвращает нас к вопросу об уровне человеческого развития в населенных пунктах различного таксонометрического уровня.
Ключевые слова: человеческое развитие, пространственный аспект, территориальная организация, поляризация пространства, территориально-социальная сегрегация, местные общественные блага, самоорганизация населения, местное самоуправление.
Постановка проблемы. В Украине создано достаточно основательное научное наследие в сфере исследования регионального человеческого развития.
В частности, наработки института демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины относительно построения соответствующего интегрального индекса имеют методологическую ценность как для всего постсоветского пространства (из-за сходства социально-экономических проблем), так и других стран, которые характеризуются значительной дифференциацией состояния социально-экономичных процессов по регионам.
Как свидетельствуют последние исследования института, существует довольно значительная разница в уровне человеческого развития крупных городов, городских и сельских поселений.
Логичным следующим шагом после выявления региональной и поселенческой неоднородности является поиск причин ее возникновения и формулирование рекомендаций по преодолению. Исходя из этого, актуальным направлением исследований в сфере человеческого развития сегодня представляется рассмотрение его пространственных аспектов.
Актуальность исследования. В Украине процессы человеческого развития характеризуются значительным единообразием, заметим, что речь идет о статистических рядах данных 2004-2012 гг.
Если проанализировать временные ряды отдельных показателей-индикаторов социальных процессов для конкретной области, то окажется, что значения коэффициентов вариации являются достаточно низкими (при наличии значительной межрегиональной дифференциации). Здесь при условии сохранения тенденций течения социально-экономичных процессов, сформированных в течение последних лет, показатели человеческого развития не претерпели бы существенного улучшения.
Таким образом, можно сделать вывод, что тот социально-экономический «уклад» как правила игры, что сложились в экономике, конфигурация производительных сил (их природных, материальных и энергоемкости) и схема распределения бюджетных средств, не несли в себе значительного социально-экономического импульса развития, прежде всего человеческого.
Призывы как можно быстрее прибегнуть к реформированию экономики, ее модернизации, слому коррупционных схем в бюджетно-финансовой сфере в предыдущие годы остались не услышанными. В то же время, экономический кризис, разворачивающийся с конца 2013 года, безусловно, ухудшает социальный климат в государстве.
Следовательно, научное направление, в рамках которого происходит активное исследование процессов человеческого развития в Украине, нуждается в расширении за счет исследования особенностей соответствующих процессов на локальном уровне, а особенно с учетом специфики проблем поселений разного таксонометричного уровня.
Именно там, где скрыты самые существенные проблемы, нужно искать резервы улучшения показателей человеческого развития. Важно во время исследования человеческого развития на локальном (местном) уровне не оставить без внимания вопросы развития местного самоуправления и других форм самоорганизации населения.
Анализ последних исследований и публикаций. Вопросы реализации концепции человеческого развития стоят на повестке дня как в Украине, так в мире. Наше государство является активным участником этого процесса, который руководствуется ПРООН.
Последние исследования в сфере человеческого развития представлены рядом коллективных монографий Института демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, которые носят систематический характер. Разнообразные аспекты человеческого развития исследованы в работах Е. М. Либановой (E.M. Libanova), О. В. Макаровой (O.V. Makarova), О. М. Гладуна (O.M. Hladun), О. А. Гришновой (O.A. Hrishnova), Г. В. Герасименко (H.V. Herasymenko), О. М. Хмелевской (O.M. Khmelevs’Ka), С. В. Ничипоренко (S.V. Nychyporenko), Ю. В. Горемыкиной (Yu.V. Ногемукіпа).
В этих работах можно проследить упорную тенденцию к совершенствованию методологического аппарата оценки человеческого развития, что идет бок о бок с процессом переосмысления и расширения теоретического базиса этой концепции.
Целью статьи является систематизация теоретико-методологических подходов к исследованию человеческого развития в его пространственном измерении как определенного нового аспекта этой научной проблемы.
Изложение основного материала исследований. Рассмотрение пространственных аспектов человеческого развития требует введения в структуру методологического аппарата исследований новых подходов и понятий, в частности это понятие пространства, территориальной структуры и расселения, а также методов их исследования. Пространство характеризует протяженность, структуру и взаимное расположение материальных объектов.
Территориальный аспект изучения социально-экономических явлений позволяет выявить особые свойства, которые они приобретают в связи с размещением или ходом в определенных пространственных пределах, что имеет значительный эвристический потенциал.
В исследовании социально-экономичных процессов классическим является рассмотрение вопросов расселения и размещения производств. Ведущей тенденцией современного этапа территориальной организации общества ученые называют поляризацию пространства, по которому основным типом отношений, формирующих пространство расселения и производственной деятельности, являются отношения «центр» – «периферия».
Углубление пространственной неоднородности провоцирует явление территориально-социальной сегрегации как отрыва по основным социально-экономическим показателям крупных городских центров от близлежащих небольших городских и сельских поселений, входящих в зону их влияния. Причины этого явления заключаются в асимметричности этих отношений: периферия поставляет центру свои ресурсы, однако, используя их, центр провоцирует рост неравенства.
Региональная метрополия «расползается» по периферии и становится все более недоступной для взаимодействия с ней (через цены на жилье, деловую недвижимость, завышенную стоимость услуг, что предлагаются на территории города).
Таким образом, проблемы расселения тесно связаны с уровнем жизни, наличием или отсутствием определенных жизненных возможностей, с доступом к инфраструктуре. В конечном итоге это отражается на уровне показателей-характеристик человеческого развития, в частности тех, что входят в состав индекса регионального человеческого развития.
Так, если обратиться к показателям блока «воспроизводство населения», то одной из самых информативных можно считать пару – «вероятность мужчин дожить от 20 до 65 лет» и «вероятность женщин дожить от 20 до 65 лет».
По расчетам сотрудников Института демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, в 2013 году в целом в Украине для мужчин этот показатель составлял 0,603 для местностей всех видов, при этом в городах вероятность дожить до 65 лет – 0,621, а в сельской местности – 0,564, что на 9,2% меньше городского показателя.
Относительно женщин, то в 2013 году в целом по Украине этот показатель составлял 0,839 для местностей всех видов, при этом в городах вероятность дожить до 65 лет – 0,847, а в сельской местности – 0,817, что на 3,5% меньше от городского показателя. В то же время разрыв между вероятностью дожить от 20 до 65 лет между мужчинами и женщинами для населения городов составляет 26,7%, а в сельской местности – почти 31%.
Анализируя показатели блока «Комфортная жизнь» можно заметить, что обеспеченность жильем в сельской местности (общая площадь в расчете на 1 человека) несколько больше, чем в городах, и составляет 22,1 кв. м против 27,5 кв. м. Но на этом преимущества заканчиваются, поскольку уровень оборудования жилья удобствами в сельской местности значительно ниже.
По данным Государственной службы статистики Украины, удельный вес квартир (одноквартирных домов), оборудованных централизованной канализацией и водоотводом в городах Украины составляет 75,8%, в сельской местности 23,3%; оборудованных централизованным газоснабжением или напольной электроплитой в городах Украины составляет 88,3%, в сельской местности 84,2%.
Среди показателей блока «Добробут» особо выделим показатели уровня бедности по относительному критерию и наличию базового набора длительного пользования. Уровень бедности по относительному критерию характеризует удельный вес населения, эквивалентные совокупные расходы которого не превышают 75% от медианного уровня в 2013 году.
По расчетам сотрудников Института демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, его среднее значение в городах Украины составило 22,37%, аналогичный показатель для сельской местности – 34,09%.
Наличие базового набора длительного пользования показывает удельный вес домохозяйств, в которых имелись все товары базового набора (телевизор, холодильник, стиральная машина), в 2012 году его среднее значение в городах Украины составило 85,13%, в сельской местности – 79,68%.
По обеспеченности населения инфраструктурой образования, то наибольшие проблемы в селах с обеспечением дошкольными учреждениями. Чистый показатель охвата дошкольными учреждениями детей в возрасте 3-5 лет для городских поселений Украины составляет 92,5%, в сельской местности – 58,2% (данные за 2013 год).
Из приведенных статистических данных видно, что существует определенный разрыв значений показателей человеческого развития между городскими поселениями и сельскими. Однако взвешенная социально-экономическая политика способна влиять на территориальную организацию общества, предотвращая негативные последствия поляризации территорий и формируя условия для полноценного человеческого развития независимо от места проживания.
Среди таких инструментов оживления территориального развития называют кластерные стратегии, которые предусматривают формирование или поддержку имеющихся кластерных объединений предприятий.
Анализируя комплекс эффектов-выигрышей, которые сопровождают функционирование промышленных кластеров, – эффект масштаба, синергетический, агломерационный эффекты и тому подобное, по аналогии можно прийти к выводу, что в период формирования и расцвета идеальным кластером являются поселения, то есть населенный пункт, поскольку в определенный период он представляет собой единство социального, экономического, ресурсно-природного компонентов.
Как правило, первичное возникновение поселения – это момент пересечения удачного сочетания выгодного географического расположения, удобного и «привлекательного» ландшафта, наличия природных ресурсов, достаточных для жизнеобеспечения и хозяйственной деятельности.
В дальнейшем развитие системы расселения активно стимулировалось необходимостью освоения определенной территории, ее природных богатств. Функционирование экономической среды (экономической системы) характеризуется значительно большей динамичностью, чем социальная жизнь.
Развитие отдельного населенного пункта очень часто сталкивается с проблемой исчерпания природно-ресурсной базы, технического, морального старения и свертывания деятельности отдельных производств и целых отраслей промышленности.
Высокая инертность системы расселения по отношению к динамичности развития экономической сферы ведет к тому, что в пространственно-временных координатах система расселения выступает, созвучно с идеями В. И. Вернадского, костной тканью – базисом развития социальной и экономической сфер общества. Недаром, когда речь идет о расселении, употребляют понятия «каркас расселения», «поселенческая сеть», «поселенческая структура» и т. п.
Таким образом, сеть поселений, сформированная под влиянием факторов размещения производительных сил и энергоинформационных циклов, со временем определяет расположение производств.
Ведь при современных условиях фирмы (независимо от формы собственности и размера) принимая решение о базировании нового производства, привязываются к имеющейся инфраструктуре, рабочей силе нужной квалификации и возможности обеспечения оптимальной логистики ресурсов, что непосредственно связано с поселенческой сетью.
Процессы трансформации структуры производительных сил на соответствующей территории стимулируют либо поиск и нахождение новых видов специализации, или ведут к упадку экономической жизни в поселении. В любом случае такая ситуация требует повышения социальной активности жителей соответствующего населенного пункта.
Перед каждым человеком встает определенный выбор относительно стратегии поведения (саморганизации). В современных условиях люди очень часто предпочитают жить там, где им приятнее, а работать там, где есть такая возможность. Примером такого выбора является маятниковая миграция, трудовая миграция. Вне других факторов такой социальный выбор поддерживает и стимулирует процессы поляризации пространства.
Поселенческая сеть несет в себе пространственный аспект социального и человеческого развития. Для его характеристики И. М. Прибыткова использует понятие «пространство возможностей» или «пространство стимулов» и замечает, что формирование у населения преференций относительно различных участков территории отражает экономически и социально обусловленные реакции жителей на определенную совокупность свойств среды их существования.
Территориальные перемещения населения происходят в социально-пространственном континууме, каждая точка которого характеризуется определенным набором жизненных благ: возможности трудоустройства, приобретения жилья, получения образования, содержательного досуга, общения, отдыха; различными экологическими характеристиками, уровнем политической стабильности и личной безопасности, гарантиями реализации прав человека.
Такой подход является схожим с либеральной концепцией местных локальных благ, по которой одно из проявлений равенства (и, соответственно, при его отсутствии – неравенство) заключается в возможности свободного и равного доступа к благам. Они потребляются, чаще всего, по территориальному принципу (являются территориально локализованными).
Термин локальное (местное) общественное благо (lokal publik goods – LPG), был введен в научную экономическую литературу Чарльзом Тибу (Charles Tiebout). Ядром концепции локальных общественных благ является идея о существовании отдельного класса общественных благ, которым свойственна не исключительность в потреблении, однако они не конкурентные в потреблении, то есть частично конкурентные.
David M. Nowlan, замечает по этому поводу, что «городской парк, участок проезжей части дороги, пожарные, школы доступны для всех в сообществе, но, для любого заданного уровня инфраструктуры, чем больше людей, которые используют определенный объект и чем интенсивнее он используется, тем менее доступным или полезным он является для других».
Среди примеров таких благ сторонники этого подхода называют: дошкольное и школьное образование, медицинское обслуживание, качество окружающей среды, в том числе питьевой воды, криминальная ситуация социальной среды, наличие дорог и качество дорожного покрытия, удобного транспортного сообщения и тому подобное.
По идеальной модели, предложенной Ч. Тибу, каждая местная община в рамках своей юрисдикции обеспечивает для себя такое сочетание общественных благ, которое является для нее самым приемлемым.
Жители определенной территории получают выгоды от потребления этих местных благ и оплачивают их через налоги, которые равны для каждого плательщика. Те, кому более необходимыми выдаются хорошие школы (и они готовы больше платить за них из своих налогов), будут находиться в одной общине, а те, кто за это благо предпочел бы платить меньше и готов мириться с бедными школами, будут в другом сообществе.
Таким образом, «голосование ногами» выступает заменой политике обеспечения оптимального уровня общественных благ. При достаточном многообразии вариантов сочетания различных благ, которые предлагают отдельные территории, каждая община в конечном итоге будет состоять из людей, имеющих идентичные ценности и преимущества.
Граждане с высокими требованиями к уровню обеспечения общественными благами будут концентрироваться в общинах с высоким уровнем публичных услуг и высокими налогами, в то время как люди с низкими требованиями будут выбирать другие общины с низким уровнем публичных услуг и низкими налогами.
Конкуренция между отдельными территориями (в рамках юрисдикции местной власти) в итоге должна привести к формированию однородных сообществ, для жителей которых все услуги общественного назначения аналогичны. Здесь достигается состояние равновесия, при котором ни один человек не может осуществить лучшего для себя перемещения (в координатах «объем услуг – затраты на услуги»), и рынок является эффективным.
При этом Ч. Тибу предполагал отсутствие транзакционных расходов при переходе из одной территориальной общины в другую и отсутствие взаимодействий между отдельными территориями – не существует никаких внешних эффектов взаимодействия выгод между общинами, а увеличение расходов ведет к получению дополнительных услуг.
Может возникнуть мнение, что Ч. Тибу в своей модели постулирует принцип неравенства в потреблении благ между различными «юрисдикциями».
А также определенными административными территориями, но стоит помнить, что его научной целью было найти пути преодоления провалов государства по обеспечению благами, которые характеризуются одновременно частичной конкуренцией в потреблении, и достижения при этом эффективного распределения ресурсов. Поэтому ценность его идей заключается в обосновании того факта, что именно на местном уровне и под патронатом местной власти имеет смысл управлять предоставлением определенных общественных благ.
При этом гражданин рассматривается как полноценный субъект – как заказчик услуг, транслятор своих преимуществ, личность, которая осуществляет выбор и взвешивает соотношение своих запросов и финансовых возможностей и субъект, который может легко поменять место жительства.
В реальной жизни миграции с одной территории на другую сопровождаются определенными транзакционными издержками, иногда весьма существенными для рядового гражданина. Именно это образует проблемное поле неравенства по территориальному принципу, при этом мы не учитываем географические особенности территорий.
Безусловно, в реальной жизни имеет место достаточно активный процесс «голосования ногами». Но значительная часть населения, которая не склонна к такому виду социальной активности, при этом может чувствовать себя лишенной доступа к определенным видам инфраструктуры по месту постоянного проживания, или считать, что их налоги не обеспечивают им адекватного уровня местных общественных благ.
Идеальная модель Тибу служила основой для создания разнообразных модификаций, которые учитывают некоторые виды факторов влияния на распределение местных благ, проигнорированных в первичной модели, в частности политические решения (региональная социальная политика и социальные мероприятия на местном уровне), а также стоимость земли, размер местного налога на недвижимость и тому подобное.
В современном понимании локальные общественные блага — это услуги, которые предоставляются инфраструктурой населенных пунктов. В случае города – это система водо-, электро-, тепло — и газоснабжения, общественный пассажирский транспорт и дорожная сеть, очистные системы, противопожарная служба, муниципальные услуги (охрана правопорядка, медицина, образование). Локальные общественные блага доступны другим лишь тогда, когда они находятся на соответствующей территории.
Создать оптимальную схему распределения полномочий и соответственно финансовых ресурсов для предоставления общественных благ можно, учитывая такие критерии, как разнообразие спроса, учет внешних эффектов и эффект масштаба.
Транслируя свой общественный запрос, жители города или другой территориальной общины непосредственно или через своих представителей в местном самоуправлении выбирают те или иные уровни расходов на общественные блага, то есть реализуют принцип разнообразия спроса.
Выигрыш от предоставления общественного блага на локальном уровне редко можно ограничить интересами соответствующего населенного пункта. Именно из-за этого возникает такой внешний эффект как переливание выгод. Примером этого является школьное образование, территориально локализованное в процессе приобретения и неограниченное в процессе «использования» его результатов молодым человеком, который может изменить место проживания – работать и рожать детей в другом месте.
Эффект масштаба при предоставлении местных благ существенно влияет на их себестоимость. По аналогии с клубным благом, которое является очень чувствительным к количеству членов в группе, что его финансируют, местное локальное благо для обеспечения экономической эффективности его предоставления нуждается в оптимизации численности членов общины, что ее финансируют и одновременно рассчитывают им воспользоваться.
Именно с этим связано требование и упорная работа по укрупнению (разного рода объединения) территориальных общин, проводимая Европейским Союзом.
В реальных условиях распределение местных благ имеет смешанный характер и объединяет черты локальных общественных благ, финансируемых из общественных фондов – местного, а также государственного бюджета (средства на осуществление делегированных полномочий, социальные трансферты, дотации выравнивания и т.п.) и клубных благ (частных по источникам финансирования).
Примерами такого сочетания является соседство государственных медицинских учреждений и частных медицинских клиник, массивов массовой жилой застройки и элитных коттеджных городков.
Поэтому более прикладным аспектом этой концепции является размещение на территории – в городах и на прилегающих территориях (районах) учреждений по обслуживанию населения. В частности, эта проблематика близка последователям неовеберовской школы, которые исследуют вопросы размещения различных видов деятельности в новых экономических условиях (например, в работе П.А. Дерика, Г. Жильбера «Экономика локального общественного сектора»).
Среди основных факторов качества поставки территориально локализованных благ – наличие соответствующей инфраструктуры. В случае социальной инфраструктуры распределение заведений во многом имеет привязку к административному делению территории Украины, а финансирование в основном ориентировано на душу населения, его объемы зависят от размера заложенных социальных стандартов.
Немногочисленные попытки реформы административного деления, направленные на улучшение финансового состояния местных бюджетов путем изменения конфигурации территорий, которые входят в их состав, были неудачными: оказалось, что существующая административная сеть является крайне инерционной структурой.
Попытки налогового реформирования до последнего времени обходили стороной местные финансы – ни одного «полновесного» налога в распоряжение местных бюджетов так и не было передано, что делает невозможным их финансовую самостоятельность. Среди путей улучшения своего состояния одним из самых реальных для местного самоуправления был путь улучшения менеджмента муниципального имущества, но этот рецепт действенный, когда у общины есть коммунальное направление, которое может приносить доходы.
К тому же существует ряд проблем в сфере законодательного обеспечения деятельности системы местного самоуправления в Украине, которые провоцируют конфликт интересов между различными уровнями и ветвями публичной власти, а также между отдельными местными общинами. В частности, до сих пор не устранено такое явление как «матрешки» общин, когда, например, в большом городе община района в городе является составляющей общины города и тому подобное.
В конце концов, многолетнее игнорирование проблем локального уровня привело к кризису, который наблюдаем сегодня. Преобладание регионального разреза, как в административном управлении, так и в научных исследованиях, откладывало во времени решение местных проблем.
В то же время, потребители местных локализованных благ являются их заказчиками. Трансформируя в социальный заказ свои интересы и запросы, и оставаясь неудовлетворенными в течение определенного периода времени, они лишены стимулов к поддержке этой местности своими средствами, как в виде налогов, так и частных инвестиций.
Местное самоуправление без реальных ресурсов оказалось неспособным реализовать достойные стандарты жизни. Действенное местное самоуправление тесно связано с развитием гражданского общества, а украинцы еще не научились четко формировать свой социальный запрос в виде требований к местной власти. Большинство населения остается пассивным, и эта пассивность сказывается на качестве жизни в общине.
Возвращение проблем местного развития и, соответственно, местного самоуправления как механизма их реализации, в центр внимания общественности, государственного управления и науки дает возможность осовременить этот социальный институт, учитывая передовой зарубежный опыт.
Выводы. Текущий момент развития социально-политических и социально-экономичных процессов в Украине характеризуется многократным ростом внимания к проблемам местного развития и обеспечения равного доступа населения к общественным благам вне зависимости от места проживания.
В то же время, при наличии значительного количества научных работ, посвященных исследованию социально-экономического регионального развития, проблематика местного (локального) развития, в том числе и в сфере человеческого развития, изучена не достаточно. Для реализации такого актуального направления исследований необходимо обоснование его как теоретических, так и методологических основ, формирование соответствующего статистического обеспечения.
Конечной целью этой работы должны быть научно-практические рекомендации по формированию социальной политики на основе пространственного человеческого развития в Украине.
По нашему мнению, служить основой для решения этих актуальных вопросов текущей повестки дня в Украине должен имеющийся научный задел в области человеческого развития. А также дальнейшие исследования, направленные на выявление закономерностей распределения территориально локализованных благ и ресурсов, особенностей самоорганизации населения на местном уровне, доступ населения к социальным услугам, что является одной из ключевых задач концепции человеческого развития.
Автор: Т.Н. Калашникова, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института демографии и социальных исследований имени М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: tnkalashnikova@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.