В статье изложены теоретические взгляды на государственное социальное страхование в контексте минимизации социальных рисков.
Компенсационная функция страхования представляет собой систему прав, обязанностей и гарантий, предусматривающая минимизацию финансовых рисков в случае болезни, частичной или временной потери трудоспособности, безработицы и в иных случаях, предусмотренных законодательством Украины. Разработана модель планирования и резервирования средств фондов социального страхования.
Ключевые слова: социальные риски, социальное страхование, единый страховой взнос.
Постановка проблемы. Страхование является одним из видов гражданско-правовых отношений по защите имущественных интересов граждан и юридических лиц в случае наступления определенных событий (страховых случаев), определенных договором страхования или действующим законодательством, за счет фондов, формируемых путем уплаты гражданами и юридическими лицами страховых платежей (страховых взносов) и доходов от размещения средств этих фондов.
Объектом социального страхования являются имущественные интересы граждан, связанные с компенсацией потери трудового дохода или оплатой расходов, которые внезапно возникли вследствие наступления социальных рисков. Социальное страхование распространяется на экономически активное население, то есть на лиц, имеющих трудовые доходы, на которые начисляются страховые взносы.
Поскольку социальное страхование выступает одним из компенсаторных механизмов, то вероятность наступления риска предполагается заранее. Гражданин становится застрахованным и попадает под защиту страховой системы еще до возникновения страхового случая, что дает возможность не только подготовиться к неблагоприятным событиям, но и предупредить большинство из них.
Государственный характер социального страхования вовсе не означает, что бюджетное финансирование должно быть основным источником расходов на социальное обеспечение, это может означать лишь обязательность этого механизма: обязательность уплаты страховых взносов, обязательность применения оснований, условий социального обеспечения и юридической ответственности.
Государственное страхование гарантирует необходимый уровень жизни, его источником являются, прежде всего, обязательные взносы работников и работодателей. В правовом контексте это — система прав, обязанностей и гарантий, которая предусматривает предоставление социальной защиты (включает материальное обеспечение граждан в определенных законом случаях).
Значительное усложнение структуры обязательного социального страхования вследствие расширения спектра действия социальных рисков с их объективно существующими взаимосвязями и взаимозависимостью, вызывает необходимость применения научно взвешенных, серьезно аргументированных подходов по совершенствованию имеющихся механизмов управления в этой сфере.
Степень разработки проблемы. Наиболее полным выглядит законодательно установленное определение, по которому социальное страхование является системой прав, обязанностей и гарантий, предусматривающее предоставление социальной защиты. Основами законодательства Украины «Об общеобязательном государственном социальном страховании», предусмотрены следующие виды общеобязательного государственного социального страхования.
Это пенсионное страхование; страхование в связи с временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными погребением; медицинское страхование; страхование от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, повлекшего утрату трудоспособности; страхование на случай безработицы; иные виды страхования, предусмотренные законами Украины.
Учитывая то, что национальные законодательства, регулирующие отношения социального страхования в странах-членах Европейского Союза, несколько отличаются тем, были ли разработаны общие правила координации социального страхования для всех стран.
Они были утверждены Регламентом совета Европейского Союза № 1408/71 «О применении схем социального обеспечения в отношении лиц, работающих по найму, и их семей во время передвижения в пределах сообщества». В документе не регламентировано, какие компенсации должно выплачивать то или иное государство, также не определяется размер пенсий и пособий.
Вместе с тем государство должно гарантировать, что лицо, которое перемещается из одной страны-члена ЕС в другую, не окажется в худшем положении, чем лица, которые всю жизнь работали и проживали лишь в данной стране. С 1 мая 2010 года (после ратификации всеми членами ЕС) вступили в силу новые постановления Евросоюза (№883/2004 и №987/2009), имеющие целью координацию систем социального страхования в странах ЕС.
Среди последних публикаций, посвященных проблемам социального риска и развития национальной системы общеобязательного государственного страхования, целесообразно отметить труды Е. Либановой (E. Libanova), О.Коваля (O. Koval) и Л. Ткаченко (L. Tkathcenko).
Е. Либанова, исследуя влияние тенденции постарения населения Украины на ее социально-экономическое развитие, отмечает, что эти процессы создают серьезную проблему дополнительного давления на государственный бюджет. Рассматривая закономерности взаимосвязанного влияния постарения и социально-экономичных процессов, происходящих в обществе, автор сделала сравнение современных особенностей старения населения в Украине и в отдельных странах Европы.
А. Коваль обосновывает рекомендации по совершенствованию системы социального страхования в части унификации организационно-правовых статусов, структуры и распределения компетенций органов управления.
В частности, автор считает, что администрирование единого социального взноса Министерством доходов и сборов Украины является несвойственной последнему функцией. Государственное регулирование и надзор над деятельностью фондов целесообразно оставить за Минсоцполитики и другими органами государственной власти в пределах их компетенций.
Вопрос администрирования единого социального взноса на сегодня остается предметом широких дискуссий. С одной стороны, логику в передаче функции администрирования ЕСВ в Министерство доходов и сборов отдельные эксперты видят в создании дополнительных условий для дальнейшего упрощения системы отчетности, в том числе ее интеграции с отчетностью по налогу на доходы физических лиц.
С другой, как заявила министр социальной политики Людмила Денисова, в настоящее время готовится законопроект, в котором функция администрирования единого социального взноса будет возвращена Пенсионному фонду Украины, поскольку эти средства не являются налогами, а страховыми взносами.
Л. Ткаченко считает, что наибольшим разрывом существующего информационного обеспечения Государственного реестра общеобязательного государственного социального страхования является практически полное отсутствие данных по уровню привлечения в систему социального страхования различных категорий населения и динамики приобретения страхового стажа.
Как следствие, деятельность фондов планируется преимущественно по методу «от достигнутого» и не выходит за пределы однолетнего бюджетного процесса.
Целью статьи является уточнение функций общеобязательного государственного социального страхования в контексте минимизации социальных рисков и разработка математического инструментария в модели резервирования средств фондов социального страхования.
Результаты исследования. Риск определяется как возможность негативного влияния определенных факторов и событий с нежелательными последствиями. Риск измеряют математическим путем с оценкой вероятности возникновения рисковых событий. Для определения уровня риска привлекают аналитический аппарат теории вероятности и математической статистики, что позволяет оценить уровень риска и его приемлемую величину.
Здесь риск – это такое явление (событие), которое может произойти, а может и не произойти, что будет зависеть от силы факторов, других обстоятельств. Риском можно управлять, то есть использовать различные подходы по прогнозированию наступления нежелательного явления, его предупреждения и устранения. Риск субъективная категория, имеет три характерные черты: связан с неопределенностью, случайный характер событий и альтернативность вариантов принятия решений.
При социальном аспекте исследования понятие риска обычно связывают с неопределенностью или непредсказуемостью явлений, результатом которых может быть снижение уровня благосостояния.
Главная идея концепции социальных рисков состоит в том, что отдельные лица и домохозяйства в целом являются уязвимыми перед многочисленными рисками, имеют различные источники, − природные (землетрясения, наводнения, болезни и тому подобное) или антропогенные (например, безработица, ухудшение состояния окружающей среды, войны), которые приводят к потере дохода и снижению благосостояния.
Неформальные и формальные страховые механизмы характеризуются участием в риске (то есть объединением риска) нескольких индивидов, риски каждого из которых незначительно или вовсе не коррелирует. Формальные институты непосредственно влияют на регулирование страховых отношений на всех уровнях общественного развития, чаще всего они рассматриваются в контексте прав собственности.
Неформальные институты возникают там, где имеет место «сбой» в функционировании формального института и вызывает нарушение функций, важных для жизнедеятельности всего социального организма.
В основе механизма их компенсации лежит определенная общность интересов организации и ее членов. Неформальные институты основываются на выборе индивидом или организацией общественных связей, предполагают неформальные отношения, отсутствие четко закрепленных стандартов.
Для функционирования неформальных страховых механизмов обязательным условием является добровольность участников. В то время как формальное страхование имеет свои преимущества в виде значительного числа участников (из-за чего риски становятся менее коррелированными), плюсы неформального страхования заключаются в меньшей асимметричности информации.
Практические механизмы предупреждения и минимизации социальных рисков нашли соответствующее место в системе социального страхования, которое имеет свои особенности в понимании социального риска. Социальный риск в сфере социального страхования определяется как возможные последствия несвободного и дифференцированного попадания людей в условия, которые оказывают негативное влияние на их жизнь или жизненные возможности.
Организационно-административное обеспечение функции социального страхования (за исключением медицинского) в Украине осуществляют соответствующие фонды, функционирование которых обусловлено единым страховым принципом и предусматривает социальную помощь гражданам, которые по определенным причинам оказались в сложных жизненных условиях в результате потери заработка.
В качестве базовых принципов социального страхования выступают: обязательность, четкая зависимость между участием в финансировании системы и размером пенсий и пособий, обеспечение уровня выплат, сопоставимого с доходом застрахованного лица в течение трудовой жизни; обособленность средств; участие социальных партнеров в управлении. Социальное страхование является результатом развития социально-трудовых отношений и важным инструментом минимизации социальных рисков.
На социальное страхование в государстве возложен ряд функций. Основной из них является компенсационная функция, заключающаяся в возмещении страхователем нанесенного ущерба. Социальное страхование выполняет еще и превентивную функцию, то есть финансирование из того или иного страхового фонда профилактических мероприятий по предотвращению вредного влияния стихийных сил природы и других негативных последствий.
Контрольная функция проявляется в том, что страховые фонды имеют целевую направленность: страховые взносы аккумулируются на намеченной цели, используются в строго определенных случаях и четко очерченным кругом лиц.
Социальное страхование можно представить в форме своеобразной организационно-финансовой системы, деятельность которой направлена на защиту от социальных рисков потери дохода или необходимости оплаты определенных услуг или других расходов, связанных с потерей здоровья, трудоспособности или наступлением безработицы, за счет специальных фондов. Они формируются через уплату взносов работающими, работодателями и государством.
Объектом правоотношений по общеобязательному государственному социальному страхованию в широком смысле выступает именно страховая защита от социальных рисков. Последний актуализируется для лица в рамках системы взаимосвязанных правоотношений, участниками которых являются страхователь, страховщик и застрахованное лицо.
Целевое назначение указанных взаимодействующих связей заключается в обеспечении страховой защиты экономически активного населения в случае наступления социально-рисковой ситуации, ее предупреждения и компенсации последствий.
Рисковая функция страхования трансформируется в определенную плату страховщику материальной ответственности за последствия риска, обусловленного событиями, перечень которых предусмотрен действующим законодательством. В случае наступления страхового случая, страхователь выдвигает страховщику требование о возмещении убытков (выплате страховых сумм).
Материальным воплощением категории страховой защиты является соответствующий фонд. Это совокупность выделенных и зарезервированных запасов материальных благ, предназначенных для реализации страховой защиты – не только компенсации, но и преодоления последствий социальных рисков.
Социальные риски при таком подходе предусматривают вероятность наступления материального затруднения вследствие отсутствия заработка из-за объективных социально значимых причин и в связи с дополнительными расходами по содержанию детей или других членов семьи, а также по удовлетворению потребностей в медицинских или социальных услугах. Они могут быть охарактеризованы с помощью таких признаков:
— имеют исключительно объективный характер, поскольку не могут наступить по субъективным причинам;
— значительно ограничивают жизнедеятельность человека, приводя к его социальной необеспеченности;
— закрепленные соответствующим образом в законодательстве обстоятельств, вследствие наступления которых лицо может претендовать на помощь государства или общества;
— потенциально закономерные для каждого человека, они наступают обязательно или вследствие определенных обстоятельств;
— основной функцией является предупреждение возможных материальных потерь для человека или членов его семьи.
Исходя из приведенных признаков, социальные риски можно классифицировать как страховые, то есть которые обеспечиваются в пределах системы социального страхования (государственного или негосударственного), и не страховые, обеспечиваемые по государственным программам социальной поддержки.
В соответствии с законом Украины «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование» – единый взнос на общеобязательное государственное социальное страхование это – консолидированный страховой взнос, сбор которого осуществляется в систему общеобязательного государственного социального страхования в обязательном порядке и на регулярной основе.
Это происходит с целью обеспечения защиты в случаях, предусмотренных законодательством, прав застрахованных лиц и членов их семей на получение страховых выплат (услуг) по действующим видам общеобязательного государственного социального страхования.
Размер единого взноса для каждой категории плательщиков, определенных этим законом, и пропорции его распределения по видам общеобязательного государственного социального страхования устанавливаются с учетом того, что они должны обеспечивать застрахованным лицам страховые выплаты и социальные услуги, предусмотренные законодательством об общеобязательном государственном социальном страховании.
А также финансирование мероприятий, направленных на профилактику страховых случаев; создание резерва средств для обеспечения страховых выплат и предоставления социальных услуг застрахованным лицам; покрытие административных расходов по обеспечению функционирования системы общеобязательного государственного социального страхования.
Страховые взносы работодателей и застрахованных лиц играют роль основного источника, обеспечивающего выплату компенсаций при утрате дохода пропорционально его величине (он в большинстве случаев имеет законодательно ограниченный уровень), а бюджетные средства предназначены для выплат общего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий в случае недостаточности накопленных страховых взносов.
Простое механическое уменьшение начисления в фонд оплаты труда приведет к полному сворачиванию предоставления социальных услуг застрахованным лицам, поскольку все социальные подсистемы не являются независимыми финансово и фискальными. Бюджетное пространство или сумма налогов и взносов, которые наше общество готово платить, являются весьма ограниченными.
Паритетное участие работников и работодателей в уплате страховых взносов соответствует нормам Концепции дальнейшего реформирования заработной платы в Украине и Конвенции МОТ по социальному обеспечению, которыми допускается перераспределение уплаты страховых взносов между работодателями и наемными работниками в равных размерах.
Однако перераспределение страховых взносов между работодателями и наемными работниками можно осуществлять лишь при условии предотвращения уменьшения реальных доходов работников в связи с увеличением для них размера страховых взносов и установления размера минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума.
В 2013 году застрахованным лицам фонды социального страхования выплатили 25 840,4 млн. грн, что на 3 891,0 млн. грн больше страховых выплат, чем за аналогичный период 2012 года. С 1 марта 2013 года повышен на 14,9% размер ежемесячных страховых выплат пострадавшим на производстве и членам их семей, в результате чего средний размер ежемесячной страховой выплаты на одного человека составляет по Украине 1390 грн.
В Украине около 20 млн. занятых граждан, из них, по данным Минсоцполитики, только 13 млн. платят социальные взносы, а остальные – это неформальная и теневая занятость, которая не дает возможности усовершенствования соответствующих действенных механизмов социального страхования. Верховная рада Украины в 2013 году внесла изменения в закон «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование» (относительно уплаты единого взноса).
Принятый закон меняет пропорции распределения сумм ЕСВ между видами соцстрахования для бюджетных учреждений, предприятий, учреждений и организаций на общеобязательное государственное социальное страхование на случай безработицы – 5,0906%; на общеобязательное государственное социальное страхование в связи с временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными погребением, – 5,7410%.
На общеобязательное государственное социальное страхование от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, повлекшие утрату трудоспособности, – 3,6354%; на общеобязательное государственное пенсионное страхование (в солидарную систему) – 85,5330%.
Чрезмерное участие государственного бюджета в финансовом обеспечении системы обязательного социального страхования является макроэкономической предпосылкой формирования и обострения различных социальных рисков не только с точки зрения его дефицитности и увеличения государственного долга. Исходя из идеи социального страхования как системы коллективной социальной защиты, система социального страхования должна быть сильной, сбалансированной и самодостаточной.
Доходы и расходы социальных фондов составляют довольно значительную долю в государственном перераспределении общественного продукта. По данным отчетности за 2013 год, сумма расходов Пенсионного фонда Украины на пенсионные и другие запланированные выплаты составила 250,3 млрд. грн, что на 16,7 млрд. больше по сравнению с 2012 годом.
Объем поступлений средств в Пенсионный фонд Украины за 2013 год составил 250,5 млрд. грн. При этом собственные поступления составили 166,9 млрд., что на 5,6% больше по сравнению с показателем предыдущего года.
Украина имеет достаточно значительный уровень старения населения — доля населения в возрасте 60 лет и старше более 20%. Все это обуславливает очень напряженное финансовое состояние системы социального страхования, а из-за значительного уровня неформальной занятости в стране, численность плательщиков взносов практически сравнялась с количеством пенсионеров.
Необходимость покрытия пенсионных и социальных расходов в условиях прогрессирующего старения населения и огромного количества программ социальной помощи, наоборот, может обусловить потребность в усилении налоговой нагрузки как на сектор финансовых и нефинансовых корпораций, так и на сектор домохозяйств, и в увеличении объемов государственного долга с соответствующими инфляционными последствиями.
Но главной долгосрочной тенденцией демографического развития Украины, как и большинства стран мира, является процесс старения населения, что проявляется в росте доли лиц пожилого возраста, а особенно – в изменении соотношений между численностью поколений.
По крайней мере, в первой половине текущего века в Украине будет продолжаться действие депопуляционных тенденций, причем сокращение численности населения будет происходить преимущественно за счет контингентов лиц трудоспособного возраста, в меньшей степени – детей.
Однако численность лиц пенсионного возраста будет стабильно расти. По прогнозным оценкам Института демографии и социальных исследований НАН Украины, в 2061 г. доля лиц в возрасте 60 лет и старше в населении Украины составит 31,2% (в 2013 г. – 21,4%) детей – 14,9%.
Возрастная структура имеет тенденцию потерять форму пирамиды. Она будет содержать в своих контурах три геометрические четко обозначенные группы (0-28, 29-59 и 60 и старше), доля которых составит соответственно 30,2%, 38,6% и 31,2%. Значит, лиц в возрасте 60 лет и старше может быть больше, чем детей и молодежи в возрасте 0-28 лет. Что, в частности, будет иметь следствием значительное уменьшение демопроизводственного и трудового потенциала.
По среднему варианту прогноза Института демографии и социальных исследований имени М. В. Птухи НАН Украины, к 2061 году в Украине нагрузка пожилыми людьми на трудоспособных вырастет с 22% до 45 процента. Соответственно коэффициент потенциальной поддержки уменьшится с 4,6 до 2,3 процента.
Согласно закону Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании», за счет средств единого социального взноса должны выплачиваться пенсии только в пределах предусмотренных им сумм, а все другие выплаты (пенсии военнослужащим, доплаты, надбавки, предусмотренные другими специальными законами) выплачиваются за счет бюджета.
Из Государственного бюджета Украины на финансирование пенсионных программ в течение 2013 года было выделено 83,2 млрд. грн, в том числе 61,5 млрд. грн – дотация на выплату пенсий, надбавок и повышений к пенсиям, назначенных по разным пенсионным программам, 21,8 млрд. грн – средства на покрытие дефицита Пенсионного фонда Украины для выплаты пенсий. Из фондов общеобязательного социального страхования на финансирование соответствующих выплат поступило 130,9 млн. гривен.
Такая тенденция имеет долговременный и системный характер, что обуславливает необходимость формирования своеобразной резервной системы общеобязательного социального страхования, основу которого составляет единый социальный взнос. Как один из методологических подходов к построению соответствующей модели целесообразно использовать элементы теории выбора в условиях неопределенности, в частности математический аппарат теории временных рядов.
По финансовым результатам года теоретически возможны следующие варианты: если реальные поступления превысят ожидаемые (профицит), почти будут соответствовать друг другу (баланс) и последний сценарий является наиболее вероятным – возникает дефицит средств, для покрытия которого необходимо формирование резерва.
Он рассчитывается методом аналогий по данным предыдущих лет и служит компенсационным механизмом рисков возникновения дефицита бюджета в отдельные страховые периоды. При благоприятных условиях априори резерв может накапливаться, а на практике он служит средством покрытия имеющегося дефицита.
Для практической реализации предложенной модели необходимо внести коррективы в информационное обеспечение системы социального страхования, в частности, относительно показателей уровня приобщения отдельных категорий населения и динамики приобретения ими законодательно установленного страхового стажа.
Большинство развитых стран мира планирует проект бюджета не только на следующий год, но и на среднесрочную перспективу. К этим странам, в частности, относятся Австралия, Австрия, Канада, Дания, Финляндия, Германия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, США, Венгрия. Не во всех странах среднесрочный бюджетный план становится законом, но он является обязательным элементом закона, который принимается во внимание и подлежит ежегодной корректировке и уточнению.
Выводы. Результаты исследования дают возможность уточнить функции социального страхования, кроме законодательно определенных задач, выступает также специфическая децентрализованная форма денежных отношений через финансы страховых фондов. Реализация этих функций базируется на вероятности наступления страховых событий, однако, они не в состоянии уменьшить социальные риски.
Социальное страхование является одним из главных механизмов регулирования социальных рисков, что обуславливает ряд его характеристик: данная форма социальной защиты, в большинстве случаев, распространяется на лиц наемного труда, для которых основным и часто единственным источником средств существования является заработная плата.
Во-вторых, понимание социального риска как закономерного и объективного массового явления, затрагивающего определенные, достаточно значительные социально-демографические и профессиональные группы, слои населения.
В-третьих, финансирование социального страхования в той или иной мере осуществляют все основные социальные партнеры – работники, предприниматели и государство, расходы которых по социальному страхованию являются общественно необходимыми для воспроизводства рабочей силы и отнесения их к себестоимости продукции, что является признанием неналогового характера этих расходов.
Современная система социального страхования в Украине по своему содержанию не является страховой в классическом понимании. Поскольку сохраняет и выполняет функции социального обеспечения (помощи) – размер страховых взносов не согласуется с уровнем социального и профессионального риска, объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных, имеет место их отчуждение от участия в управлении фондами и тому подобное.
Социальное страхование не только выполняет компенсаторные функции актуализации социальных рисков, то есть преодоления неблагоприятных последствий рисковой ситуации, но и функцию их предупреждения. В этом заключается основное отличие социального страхования от социального обеспечения, которое предоставляется только в неблагоприятных жизненных ситуациях.
Поскольку социальные риски связаны с неблагоприятными событиями, вероятность наступления которых можно заранее предсказать, то их можно предупредить или, по крайней мере, подготовиться к ним; необходима разработка ряда соответствующих методик, которые предоставят возможность не только оценить степень вероятности наступления неблагоприятных событий, но и создать систему резервирования средств для социальных фондов.
Имеющиеся на сегодня тенденции в сфере финансового обеспечения социальных фондов в среднесрочной перспективе могут привести к обострению ситуации по защите населения от социальных рисков, особенно в пенсионном обеспечении, что обуславливает поиск механизмов резервирования соответствующих средств. Предложенный математический инструментарий позволит сформировать механизм повышения финансовой устойчивости страховых фондов.
Автор: В.И. Надрага, кандидат наук по государственному управлению, доцент, первый научный сотрудник Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: nadraga-vasil@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.