Обоснованы методологические основы определения базового уровня и социальных полномочий органов местного самоуправления в условиях их децентрализации и развертывания в Украине административно-территориальной реформы; освещены факторы и проблемы их реализации в контексте становления организационно-экономичного механизма обеспечения качества жизнедеятельности территориальных общин.
Взаимодействие категорий макроэкономики, региональной экономики, экономики социальной сферы и сферы услуг определяет основные направления социальных полномочий местного самоуправления с учетом жизненной и социальной значимости удовлетворения соответствующих потребностей сообщества как ведущего фактора становления ее развития и оптимизации конкурентного потенциала.
Критерием выделения имманентных социальных полномочий местного самоуправления является удовлетворение потребностей социальных и возрастных категорий жителей общины, их функциональных групп, отдельных индивидов, мотивированных первоочередной жизненной необходимостью и организацией потребления общественно полезных услуг в основном повседневного и периодического спроса.
Делегирование социальных полномочий местному самоуправлению определяется ролью такой деятельности в выравнивании стартовых возможностей человеческого развития локального сообщества (по сравнению с региональными, обще — и межгосударственными параметрами); установлении процессов ее функционирования как конкурентоспособной социально-экономической подсистемы, в том числе благодаря реализации стимулов инновационной диверсификации хозяйства.
Ключевые слова: государственные социальные гарантии и стандарты; организационно-экономичный механизм социального обеспечения; факторы разграничения социальных полномочий; административно-территориальная реформа; местное самоуправление.
Постановка проблемы. Несовершенство организационно-экономичного механизма социального обеспечения населения Украины (в частности, по направлению удовлетворения его общественно необходимых и частных нужд) в последние годы стало одним из движущих факторов ускорения процесса его модернизации (среди прочего, на основе децентрализации социальных полномочий и обязательств социальной защиты в их составе), так и развертывания административной реформы.
Одной из ключевых целей этой реформы является укрупнение территориальных общин, сопряженное с усовершенствованием общественного и рыночного сегментов их социальных субкомплексов.
Реалии одновременного реформирования территориального устройства и организационно-экономичного механизма социального обеспечения в условиях макроэкономической нестабильности сопровождаются многочисленными негативами в сфере реализации гарантий удовлетворения общественно необходимых потребностей населения (прежде всего, низко — и средне-доходных слоев), а также признаками потенциального осложнения доступности социальной инфраструктуры (в частности, ее базовых сетей).
Из-за этого существенно нивелируется роль, как государственных стандартов, так и научно обоснованных факторов разграничения социальных полномочий по уровням власти и самоуправления, что является принципиальным недостатком отечественной социальной сферы.
Актуальность темы. Реформирование административного устройства Украины, сопровождаемое переносом ответственности за выполнение гарантий и стандартов социального обеспечения населения на местный уровень, должно основываться на научно взвешенных подходах к определению имманентных и делегированных социальных функций местного самоуправления низовых и укрупненных территориальных общин, административных районов в областях.
Значимым критерием обоснования имманентных социальных полномочий местного самоуправления является удовлетворение потребностей социальных и возрастных категорий жителей общины, их функциональных групп, отдельных индивидов, мотивированных первоочередной жизненной необходимостью и организацией потребления общественно полезных (целесообразных на конкретно-историческом этапе развития социума, государства и экономики как его институтов) услуг в основном повседневного и периодического спроса.
Делегирование социальных полномочий местному самоуправлению определяется ролью определенной деятельности в выравнивании стартовых возможностей человеческого развития локального сообщества (по сравнению с соответствующими региональными, обще — и межгосударственными параметрами); установлением процессов ее функционирования как конкурентоспособной социально-экономической подсистемы, в том числе благодаря реализации стимулов инновационной диверсификации хозяйства.
Анализ последних исследований и публикаций. Важные основы и подходы к разграничению социальных полномочий по территориальным уровням власти и самоуправления, установление спектра механизмов в обеспечении качества жизнедеятельности и усилении конкурентоспособности территориальных общин Украины в условиях прагматической конкретизации социальных гарантий освещены в трудах ряда специалистов.
Так, Л. М. Мельничук (L.M. Melnychuk) и О. Е. Бавико (O.Ye. Bavyko) исследовали методологию государственного управления социальным развитием, модернизация которого предусматривает усиление вертикальной и горизонтальной координации социального развития региональных систем.
А также согласование управленческой практики и других сфер деятельности социума по критерию единства интересов спектра властных, производственных, общественных структур, что основывается на понимании территории как пространства развертывания системы человеческих знаний и морально-культурных ценностей.
Г. М. Скриньковский (R.M. Skrynkovskyy) обосновал механизм реализации последовательной стратегии обеспечения социальной безопасности по ключевым составляющим (уровням жизни, охраны здоровья, образования, занятости, политики в сферах демографии, улучшения жилищных условий, смягчения социального неравенства).
О. Я. Малиновская (O.Ya. Malinovs’ka) и О. В. Демкович (O.V. Demkovych) изучали методологию социальных проектов, разработанных на основе программно-целевой организации бюджетов различных уровней и стратегических приоритетов регулирования социально-экономического развития, что балансирует эти проекты по критериям справедливого перераспределения общественных благ.
М. П. Петренко (M.P. Petrenko) предложил институциональную модель комодификации социально-экономического пространства как механизма сопряжения интересов и реализации потенциала креативности населения, структур местной власти и бизнеса.
В то же время довольно незначительное внимание в отечественной профессиональной литературе до сих пор уделяется научному обоснованию основ и приоритетов деятельности по кардинальному расширению социальных полномочий местного самоуправления как залога повышения эффективности и качества удовлетворения спектра потребностей территориальных общин.
В свою очередь, несмотря на устоявшуюся роль самоуправления в социальном развитии ведущих стран, актуальные зарубежные исследования освещают, в частности, факторы оптимизации социального обеспечения местных сообществ и его функции в формировании и реализации составляющих их социального капитала. Это Annen, K., Stolle, D., в становлении государства благосостояния с приемлемыми параметрами социальной стабильности и солидарности, в развитии институтов гражданского общества — Coleman, J.S., Inglehart, R.
Целью статьи является обоснование методологических основ выделения социальных полномочий и обязательств органов местного самоуправления базового уровня в условиях последовательного развертывания территориальной реформы в Украине. Это предполагает решение следующих задач:
— определение взаимосвязей научных категорий макроэкономики, региональной экономики, экономики социальной сферы и сферы услуг, характеризующих особенности развития институтов и механизмов социального обеспечения и защиты населения в нео — и постиндустриальных обществах;
— исследование структуры потребностей сообществ и индивидов по их назначению, доступности; обобщение факторов эволюции и корректировка этих потребностей в условиях отечественной неиндустриальной экономики переходного типа;
— выделение основных направлений приобретения органами местного самоуправления Украины социальных полномочий и обязательств в процессе их децентрализации; формулировка базовых подходов к локализации социальной инфраструктуры общин в региональном пространстве;
— определение проблем реализации имманентных и делегированных полномочий местного самоуправления базового и районного уровней, которые несут риски для упрочения развития и конкурентоспособности региональных сообществ и их хозяйства.
Изложение основного материала. Учитывая основные характеристики систем социального обеспечения и защиты населения в нео- и постиндустриальных государствах, а также опыт децентрализации таких полномочий и обязательств, методология выделения и реализации гарантий удовлетворения потребностей территориальных общин в услугах и инфраструктуре социального назначения основывается на следующих категориях.
Это «общественные, общественно необходимые, частные услуги социального назначения», «государственные социальные гарантии и стандарты», «товары и услуги, что торгуются, не торгуются». А также «доступность социальной инфраструктуры», «отраслевая, внешняя, экономическая, социальная эффективность функционирования материально-бытовых и социально-культурных звеньев», «иерархическая организация социальной инфраструктуры».
Наряду с этим концептуальные основы передачи социальных обязательств местных органов власти и самоуправления и усиление их роли в определении перспектив социально-экономического развития территориальных общин и регионов составляют принципы и механизмы деятельности указанных властных структур, направленные на обоснование и реализацию таких долгосрочных целей:
— достижение и укрепление социально-культурной идентичности, социального и этнонационального согласия и солидарности низовых и объединенных общин (как базового элемента административного устройства Украины в более близкой перспективе);
— диверсификация сферы занятости, повышение уровня экономической активности местного населения;
— развитие, концентрация, специализация сферы услуг объединенных общин в рамках становления региональных кластеров материально-бытового и социально-культурного обслуживания производства и населения (в частности, в пределах СЭЗ, трансграничных регионов, международных транспортных коридоров, рекреационных зон общегосударственного и регионального значения);
— внедрение процессов воспроизводства, содействие наращиванию демографического и профессионально-квалификационного потенциала объединенных общин и регионов на основе доступных ресурсов;
— нормирование и выполнение положений Концепции устойчивого развития социума, хозяйства и окружающей среды, призванных сбалансировать параметры и взаимодействие экономической, социальной, ресурсной подсистем жизнедеятельности территориальных сообществ;
— внедрение нормативно-правовых документов, стратегий, программ осуществления гарантированных социальных стандартов, улучшение условий проживания и объема реальных доходов, повышение уровня продуктивной занятости населения низовых и объединенных общин.
Во временном (историческом) измерении содержание обязательств и полномочий местных властных и самоуправленческих структур корректируется рядом факторов и закономерностей социального развития, которые одновременно являются основными факторами развития и актуализации социальных потребностей территориальных общин, социальных и функциональных групп в их общественно-экономическом пространстве.
Ведущим критерием иерархии и структуризации потребностей целесообразно признать их назначение для обустройства жизнедеятельности и реализации системы ценностей определенного социума. Это общественных идеалов, эталонов должного как основы формирования и регуляции: ценностных ориентаций личности в процессе ее социализации; целей общества, социальных групп, путей и средств их достижения. Итак, в социально-экономичном контексте среди совокупности потребностей обобщенно можно выделить:
— по функциональному назначению:
1) обустройство жизнедеятельности – жизненно необходимые, социально генерируемые; 2) реализация указанной системы ценностей социума – материально-бытовые, социально-культурные;
— в соответствии с исторически выработанными механизмами удовлетворения потребностей. В их составе находятся общественные потребности, реализация которых обеспечивает целостность и законность функционирования государства и его институтов в определенных границах.
Общественно необходимые, обосновываются политэкономической целесообразностью в контексте воспроизводства технологического уклада, поддержания эффективности хозяйственного комплекса государства и укрепления факторов его конкурентоспособности, в том числе обусловленных социальной стабильностью и солидарностью.
Частные. Согласно теории государства благосостояния, они разнообразят сферы и виды жизнедеятельности рядового индивида/сообщества, повышают его качество и удовлетворяют более действующие законодательные гарантии социального обеспечения, определяясь социальным статусом, шкалой приоритетов, жизненным и профессиональным опытом и т. п.;
— неотложностью для индивида и социальных групп – повседневные, периодические, эпизодические. Это, в свою очередь, сформировало подходы к организации соответствующей инфраструктуры, нормированию стандартов потребления таких благ, учитывая необходимость поддержания определенной рентабельности в условиях госзаказа и рынка.
Круг общественно необходимых услуг, удовлетворяющих повседневные и периодические потребности населения низовых и объединенных общин, определяется действующими социальными гарантиями и урегулированными стандартами их реализации.
А также направлениями вмешательства государства в рыночную экономику с целью упрочения хозяйственной деятельности, компенсации негативов свободного рынка, сбалансирования социально-экономических параметров и индикаторов развития регионов, санации и стимулирования оживленного роста депрессивных территорий.
Важным фактором определения как параметров ответственности местного самоуправления по социальной защите населения, содержания и восстановления базовой инфраструктуры по удовлетворению общественно необходимых потребностей, так и остальных неотъемлемых направлений его социальных полномочий (относительно обеспечения приемлемого качества среды жизнедеятельности, оптимизации и реализации спектра аспектов конкурентного потенциала общества) является определение сфер влияния самоуправляющихся структур на производство и рынки благ, что торгуются или не торгуются.
Согласно рыночной теории размещения производства и подходам транзакционного анализа к товарам и услугам, что не торгуются, поскольку их не перемещают от производителя к потребителю (или технология не позволяет переместить потребителя к производителю), а механизмы ценообразования обусловливают локализацию рынков, в частности, относятся следующие объекты недвижимости.
Это услуги в сфере реализации (розничной торговли, ресторанном хозяйстве); начальное и общее среднее образование; часть коммунальных услуг (за исключением деятельности по поставке газа и электроэнергии, то есть такой, которая использует региональную и магистральную инфраструктуру).
А также ряд услуг связи (почты, проводной связи и радиовещания); спектр услуг здравоохранения (в частности, первичной, экстренной, медико-социальной помощи, санитарно-эпидемиологического надзора и контроля). Ряд финансово-кредитных услуг (кредитования, добровольного страхования населения).
Влияние местных органов власти на ценообразование в рамках общественно необходимого потребления и регулирования рынков указанных товаров и услуг способно корректировать уровень платежеспособности социальных групп, целевых категорий и функциональных сообществ территориальных общин в сравнении с другими регионами и странами. В корне, определяя базовые параметры уровня и качества их жизни во внутригосударственном и международном измерении.
Другим аспектом регулирования и индикативного программирования процессов устойчивого социально-экономического развития территориальных общин является действенность рычагов влияния органов местного самоуправления на местные рынки товаров и услуг. Это торгующихся (товаров длительного использования, полуфабрикатов, услуг в сфере НИОКР, здравоохранения, профессионального образования – высшего и профессионально-технического, основных услуг индустрии туризма, банковских учреждений).
Возможность перемещать эти виды продукции от производителя к потребителю (или перемещать потребителя к производителю) определяет специализацию поселений и регионов в государственном разделении труда, следовательно:
— служит фактором динамики местного рынка труда и уровня оплаты труда для занятых лиц; прогнозирования, планирования, оценки перспектив диверсификации и кластеризации как местного, так и регионального хозяйства;
— обусловливает сравнительно незначительные колебания цен в разрезе местных, региональных рынков как сегментов рынка страны (в условиях открытой экономики – включительно до приближения их к мировым), что кардинально влияет на долю соответствующих товаров и услуг в структуре потребления местного населения.
В контексте освещенных методологических подходов к формированию и реализации гарантий доступности жизненно необходимых и социальных благ, полномочия местного самоуправления в первую очередь должны быть распространены на общественно необходимые услуги, удовлетворяющие повседневные и периодические потребности территориальных общин, а их функции контроля, одновременно, могут охватить:
— процессы потребления субъектами территориальной общины товаров и услуг, что не торгуются. Учитывая приоритет устойчивого развития, критерии достаточности полномочий и рычагов влияния местных властных и самоуправленческих структур на указанные процессы является эффективность механизма:
1) сбалансирования спроса и предложения соответствующих местных рынков;
2) их интегрирование во внутри региональные социальные субкомплексы – коммунальные, культурно-образовательные, общественной охраны и воспроизводства здоровья;
— отслеживание, формирование запросов и предложений для инстанций высшего уровня. А также реализация согласованных планов мероприятий по корректировке утвержденных индикаторов качества среды жизнедеятельности (общественно-политических, социально-экономических, экологических).
Приоритетом второго порядка (в контексте совершенствования условий и механизмов воспроизводства и использования факторов экономической состоятельности, генерируемых непосредственно звеньями социального комплекса, креативным потенциалом общества) является проработка и оптимизация механизмов и рычагов влияния самоуправляющихся структур на разработку региональных и общегосударственных программ усовершенствования инфраструктуры общественного назначения.
А также на местный рынок товаров и услуг, торгующихся; перспективы создания и нормирования спектра деятельности СЭЗ, структур и объектов инновационной инфраструктуры.
Следовательно, подходы к локализации инфраструктурных объектов и сетей в социальных субкомплексах объединенных общин и социальных комплексах регионов конкретизируются в соответствии с их назначением. И они необходимы для удовлетворения жизненных, общественно необходимых и частных нужд.
Главным критерием обязательного наличия отдельных элементов инфраструктуры в низовой системе расселения является создание условий для удовлетворения повседневных потребностей жителей, тогда как для удовлетворения потребностей высшего ранга (периодических, эпизодических) соответствующие объекты создаются на определенных уровнях административного устройства и организации поселенческой сети, нормированных:
— гарантиями и стандартами социальных обязательств (в рамках определения структуры и механизмов функционирования госпитальных, образовательных округов, базовых сетей учреждений культуры местного и общегосударственного значения, системы экстренной медицинской помощи, санаторно-курортных зон, сети объектов природно-заповедного фонда, где законодательство позволяет ведение хозяйствования);
— платежеспособным спросом населения Украины, зарубежных государств, в том числе тех, с которыми поддерживаются тесные социально-экономические отношения в рамках отдельных проектов трансграничного сотрудничества, а также функционирования СЭЗ.
Сеть предприятий, учреждений, сооружений социального назначения на территории объединенных общин, городских и сельских систем расселения в их пределах формируется как межпоселковая с иерархической структурой центров обслуживания.
Социальная инфраструктура, удовлетворяющая повседневные потребности населения, состоит из набора невзаимозаменяемых элементов по месту жительства. Объекты, удовлетворяющие потребности, присущие части жителей в отдельные периоды жизни или по признаку их социальной принадлежности:
— распределяются по регионам, несмотря на поселенческую сеть, возрастной состав, численность соответствующих категорий населения, его социальную структуру;
— нуждаются в корректировке сети (в том числе на принципах дифференциации общегосударственных нормативов на региональном и местном уровне), смотря как на указанные выше факторы, так и на платежеспособный спрос в рамках коммерческого потребления услуг.
Наряду с этим внедрение процессов жизнедеятельности, воспроизводства и реализации социального капитала территориальных общин требует внедрения механизмов эффективного влияния на соблюдение вектора инноваций социально-экономического развития во взаимодействии подсистем воспроизводства и использования рентного потенциала генерации общества, экономической деятельности в сфере образования и научного обслуживания, специализации, организационного и технологического обеспечения хозяйства.
Среди ведущих направлений работы местного самоуправления в сфере стимулирования инновационной экономики стоит указать:
— инновационную модернизацию МТБ и методического обеспечения процессов функционирования учреждений образования, профессиональной подготовки, научного обслуживания и государственного управления низовых объединенных общин и регионов;
— становление региональной сети ресурсных центров в сферах профильного профессионального образования и прикладных НИОКР на базе местных учреждений профессионально-технического, высшего образования, научного обслуживания, библиотечного и архивного дела;
— обоснование и реализацию предложений по развитию региональной сети инновационной инфраструктуры, в частности, ориентированной на содействие малому предпринимательству, создание высокотехнологичных видов специализации, а также спектра видов деятельности по обслуживанию;
— повышение уровня комплексного образования местного и регионального хозяйства в направлениях их диверсификации, а также расширение представительства в основных кластерах и обслуживающих видах деятельности, сформированных в общегосударственном и внешнеэкономическом масштабах.
Учитывая освещенные закономерности, критерии и факторы оптимальной организации среды жизнедеятельности территориальных общин, а также уже накопленный в Украине опыт децентрализации полномочий их социального обеспечения, к наиболее дискуссионным вопросам этого процесса следует отнести:
— концептуальные основы и нормативную основу распределения полномочий между органами власти и самоуправления различных уровней с учетом доступного наполнения спектра местных бюджетов. От сельских и поселковых до областных. По компетенциям, прежде всего, связанным с организацией профессионально-технического образования, узко-профильной медицинской помощи в амбулаторных и больничных учреждениях районного уровня, медико-социальной помощи, в том числе паллиативной;
— совершенствование механизма обеспечения защищенности субвенций в сферах образования и здравоохранения как статей расходов государственного бюджета, а также межбюджетных трансфертов между местными бюджетами (ст. 55, 97, 101 Бюджетного кодекса);
— нормирование временных измерений доступности объектов в пределах, как социального пространства объединенных территориальных общин, так и их систем и сетей регионального уровня, представленных, в том числе образовательными, госпитальными округами, региональными системами экстренной медицинской помощи, соответствующими сетями инфраструктуры культуры местного подчинения;
— разработку и утверждение количественно-качественных параметров предоставления социально-культурных и материально-бытовых услуг, отнесенных к компетенции объединенных общин, в том числе показателей контроля эффективности такой деятельности в измерениях уровня ее финансирования и удовлетворения потребностей рядового потребителя;
— механизмы представительства и реализации потребностей низовых систем расселения в развитии и обеспечении надлежащего функционирования социальной инфраструктуры на уровне объединенных территориальных общин;
— механизмы сотрудничества местных органов власти с негосударственными коммерческими и некоммерческими структурами, привлекаемыми к материально-бытовому и социально-культурному обслуживанию населения. В том числе к оказанию сопутствующих услуг по обслуживанию профильной деятельности низовых звеньев и региональной социальной инфраструктуры в рамках партнерства государства и частного сектора.
А также нормативные основы, рычаги влияния и параметры контроля деятельности этих структур, прежде всего в сферах ЖКХ и общественного транспорта;
— сбалансирование обязательств, полномочий и ресурсов местных органов власти и самоуправления в сфере организации стационарной и выездной торговли товарами первой необходимости (в частности, торговле медикаментами и изделиями медицинского назначения в поселениях, где функционирует ФАП или нет ни одного учреждения здравоохранения), а также укрепление кадрового обеспечения соответствующих объектов и видов экономической деятельности;
— полномочия местного самоуправления по разработке генеральных планов зонирования и застройки подчиненных территорий, профильного использования и изменения целевого назначения социальных объектов коммунальной собственности, а также распоряжение объектами историко-культурного наследия, природно-рекреационными территориями, объектами природно-заповедного фонда;
— соблюдение надлежащей экологической ориентированности процессов развития и эксплуатации систем и сетей жизнеобеспечения (инфраструктуры жилищно-коммунальной, здравоохранения, общественного транспорта, сотовой связи, в том числе в сфере обращения с их отходами и защиты жилой и общественной застройки систем расселения от других негативных воздействий такого генезиса).
Выводы. Взаимодействие категорий макроэкономики, региональной экономики, экономики социальной сферы и сферы услуг определяет научные основы децентрализации социальных полномочий в Украине в условиях ее реформирования административного устройства в направлении создания объединенных общин.
Такой подход, в частности, определяет основные направления передачи указанных функций на уровень местного самоуправления с учетом жизненной и социальной значимости удовлетворения соответствующих потребностей общин как ведущего фактора становления их развития и оптимизации конкурентного потенциала.
Общим критерием определения полномочий и обязательств органов местного самоуправления в отношении содержания, воспроизводства, развития социальной инфраструктуры, как и утверждения, ими общественно-политических, социально-экономических, экологических индикаторов качества среды жизнедеятельности, играет роль объектов, сетей, услуг в обеспечении достойного существования населения, в совершенствовании и капитализации составляющих социально-гуманитарного потенциала сообществ.
Критерием объемов выделения целевых государственных субвенций должно служить соблюдение действующих стандартов потребления и качества жизнедеятельности. Прежде всего, в измерениях обеспечения гарантий доступности для населения, как самой инфраструктуры, так и материально-бытовых и социально-культурных услуг приемлемого качества.
Итак, основные цели и принципы оптимизации пространственной организации, материально-технической и экономической базы социального обеспечения населения в процессе децентрализации соответствующих властных полномочий актуализируют выработку механизмов и путей построения иерархической социальной инфраструктуры территориальных общин, обоснованных по критерию сбалансированности отраслевой и внешней, экономической и социальной эффективности ее функционирования.
Механизмы и уровень имплементации освещенных в статье целей, критериев и факторов, определяющих основы децентрализации социальных полномочий в условиях отечественной территориальной реформы, требуют дальнейших исследований.
Прежде всего, по направлениям стандартизации качества жизнедеятельности и финансовой обеспеченности территориальных общин в спектре социальных и функциональных групп их обитателей; выполнения определенной Конституцией Украины роли институтов социальной сферы в формировании социально-культурной идентичности объединенных общин и регионов.
Автор: Л. Г. Богуш, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, первый научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, E-mail: bogush_lg@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.