Постановка проблемы. Проблема преодоления бедности для Украины очень актуальна, ведь она охватывает почти треть населения – для 13 млн. человек бедность является одной из главных социальных проблем украинского общества, о чем отмечается в национальных целях развития тысячелетия и в нынешнем Послании президента Украины к украинскому народу.
Бедность рассматривают как социально-экономическое явление, характеризующее состояние общественного развития страны. Проблема бедности является многообразной, многофакторной, поскольку неразрывно связана с целым спектром аспектов человеческой жизни. Бедность существенно сужает человеческое развитие, углубляет общее обнищание населения, и, как следствие, происходит маргинализация определенных социальных групп и деградация общества.
Бедность порождает угнетение инициативы, ослабление веры в собственные силы, вместо этого формирует социальный патернализм, завышенные ожидания от государства, возложение на него проблем в обеспечении определенного уровня жизни. Долговременная бедность превращается в проблему будущего. Массовая бедность ведет к усилению социального напряжения, к угрозе социальной стабильности и национальной безопасности государства.
Преодоление бедности во многом зависит от системы социальной защиты населения, ее адекватных компенсационных и превентивных мер.
Анализ последних исследований и публикаций. Вопросы преодоления бедности длительное время изучают отечественные и зарубежные ученые в области экономики, социологии, демографии, государственного управления. Различные аспекты этой проблемы освещены в трудах авторитетных ученых, таких как Н. Власенко, М. Волгин, В. Гошовская, С. Кадомцева, И. Курило, В. Латик, Е. Либанова, О. Макарова, А. Палий, Н. Рингач, Л. Черенько, М. Шаповал и других.
Автор не претендует на комплексный анализ проблемы бедности в Украине, считая ее слишком глобальной, а также одной из ключевых для государства. Целью статьи является попытка анализа причинно-следственных механизмов, которыми обусловлены бедность и государственная политика в сфере социальной защиты населения в украинском обществе, и определение путей решения проблем.
Изложение основного материала. Как известно, в Украине низкая эффективность экономического реформирования и недейственность законодательного механизма социальной направленности вызвали расслоение населения по уровню материального обеспечения, привели к распространению бедности, маргинализации граждан.
Произошло обострение кризиса занятости, сужение воспроизводства человеческого потенциала, ухудшение состояния здоровья и жизнедеятельности населения, что стало угрозой для развития человеческого, трудового и интеллектуального потенциалов украинского общества.
В стране с относительно однородным составом населения за короткий срок образовалась узкая прослойка богатых и очень богатых людей одновременно с массовым обнищанием граждан. Большинство людей не имеют даже того уровня доходов и социальных гарантий, которые были раньше, что продуцирует физическую деградацию и моральную дезориентацию народа.
При распределении социальных благ и реальном доступе к ним имеет место нарушение принципов равенства прав. Общей является тенденция невыполнения конституционных гарантий относительно безвозмездности социальных услуг в государственных учреждениях здравоохранения, образования, предоставления социального жилья и тому подобное.
Как свидетельствуют результаты социологических исследований, более двум третям населения Украины не хватает стабильности в обществе и социальных гарантий, которые обеспечивают чувство уверенности в завтрашнем дне.
Существующая система социальной защиты, в частности, социальная помощь и социальные компенсации не защищают малообеспеченные слои населения от бедности. Неэффективное перераспределение доходов и несправедливое распределение государственных трансфертов, направленных на социальную поддержку граждан, провоцируют завышенные ожидания от государства.
Государственная политика по преодолению бедности через механическое выравнивание доходов социально уязвимых групп населения не имеет комплексного характера и дает лишь временный эффект, что, в конечном счете, приводит к большим социальным расходам из государственного бюджета, но не решает проблему масштабной бедности.
Таким образом, в Украине является актуальным создание такой системы социальной защиты населения, которая способна адекватно реагировать на социально-экономические риски и будет способствовать уменьшению бедности во всех группах населения.
На наш взгляд, основополагающими причинами бедности в украинском обществе выступают государственно-управленческие и социально-экономические факторы, а также противоречия между требованиями рыночной системы хозяйствования и социальными ценностями, жизненными установками и ориентациями, присущими постсоветскому массовому сознанию.
Политика Украинского государства по преодолению бедности обусловлена противоречиями общественного развития, вызванными формированием и последствиями рыночной экономики. Произошло превалирование характерных черт и механизмов либеральной модели общественных отношений, которой присуща субсидиарная государственная политика, помогающая исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами.
В то же время отечественная система социальной поддержки, социальной защиты тяготела к социал-демократической модели с высокими социальными гарантиями не только для малообеспеченных граждан, но и для всего населения. Подтверждением последнего является украинская система социальных и профессиональных льгот, которая сейчас охватывает почти половину населения.
Если рассчитать все количество льгот, которые содержатся в нынешнем законодательстве, то для их обслуживания необходима сумма, соразмерная примерно половине государственного бюджета Украины.
Хаотичное сочетание различных моделей общественных отношений, несистемное, фрагментарное применение их компонентов в стратегических направлениях привели к несогласованности между собой цели, средств и механизмов ее достижения.
Диагностика патологических явлений в общественной и политической жизни Украины свидетельствует, что готовые рецепты различных моделей общественного развития противоречили между собой, попытка их ввести на отечественных просторах происходила без учета заметной разницы в экономических ресурсах, традициях, социальном опыте, ментальности и тому подобное.
Соответственно, невозможным оказалось применение механизмов социальной защиты населения, присущих промышленно развитым странам с высоким уровнем жизни и социальных гарантий.
В таких государствах эффективную борьбу с бедностью ведут в условиях стимулирования национального производства и использования источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономические, финансовые и другие инструменты макроэкономической и региональной политики должны быть направлены на это оживление.
Однако Украина вынуждена была применить подход, характерный для развивающихся стран. Поскольку доходы значительной части людей слишком низкие, распределение социальной помощи, в том числе продовольственной, медицинской, коммунально-бытовой, образовательной и т.п., становится, по сути, основным методом поддержки миллионов бедствующих.
Такой подход является тупиковым, не стимулирующим и, на наш взгляд, ошибочно положен в основу нынешней государственной политики в сфере социальной защиты населения Украины.
Следовательно, государство оказалось неспособным проводить полноценную социальную политику и адекватно решать проблемы.
С другой стороны, амбивалентность массового сознания, отсутствие новой парадигмы социальных ценностей украинского общества привела к тому, что бедные слои населения пользуются прежними нормами и ценностями, которые оправдывают их пребывание в таком состоянии.
Государственный патернализм, обусловленный авторитарным административным стилем управления и советской действительностью, породил установки на социальное иждивенство, ограниченность потребностей, слабую экономическую активность, отсутствие мотивации достижения и тому подобное.
Следствием традиционного патернализма является перекладывание решения имеющихся проблем на государство и пассивное ожидание позитивных изменений и реформ, отсутствие воли, инициативности и желания изменить ситуацию, отказ человека от собственной активности в отношении своей жизни, инертность, стереотипность мышления и поведения. В сознании этой части граждан прочно закрепилось убеждение, что благосостояние – это предмет ответственности государства.
Следовательно, часть населения перекладывает решение собственных проблем исключительно на органы государственной власти, что ведет к социальной пассивности, формированию безответственности за себя и за свое будущее.
Как следствие, меры, которые осуществляло государство для снижения масштабов бедности, не давали нужного социально-экономического эффекта. По нашему мнению, стратегия преодоления бедности от 15 августа 2001 года содержала рецепты преодоления последствий бедности, а не преодоления причин ее углубления и распространения в украинском обществе. Были предложены основные принципы государственной политики по борьбе с бедностью, а не ее механизмы.
Правильно очерчены объекты помощи от государства, а субъекты, где ключевым является человек труда, не приобрели должной роли и места в соответствующих процессах. Комплекс мер по преодолению бедности в Украине, на наш взгляд, ограничивался лишь пассивными методами социальной политики, которые неспособны кардинально изменить ситуацию.
Те меры, которые механически повышают размеры социальной помощи на небольшие проценты до мизерной суммы государственной помощи, которая выплачивается малообеспеченным слоям населения, не просто не обеспечивают ожидаемый эффект, но и препятствуют возможностям действительно повысить уровень жизни этим категориям граждан.
Соответственно, гуманистическая цель и предложенные средства не согласовывались между собой. Поэтому стратегия преодоления бедности в Украине и не достигла поставленной цели, ее нереально было реализовать в полной мере задекларированными мерами.
По оценке ученых НАН Украины, реализация указанной стратегии и государственная политика по преодолению бедности не дали ожидаемых результатов, ведь за весь период не было решено двух основных проблем: уменьшения рисков бедности среди домохозяйств с детьми и среди сельского населения.
Такое положение обусловило принятие Указа президента Украины «О неотложных мерах по преодолению бедности». Новый Указ президента Украины подчеркивает необходимость создания общегосударственной программы преодоления и предотвращения бедности в Украине на 2010-2015 годы.
Если снова ограничиться планом мероприятий без конкретных механизмов их реализации, то, по нашему мнению, разработка очередной программы борьбы с бедностью будет лишена принципиально новых подходов к решению этой проблемы, будет свидетельствовать о фрагментарности государственной политики, сужении ее до возможности преодоления последствий, а не ликвидации причин.
Меры не должны исходить из упрощенного понимания рисков бедности для отдельных категорий населения, ведь это приводит, с одной стороны, к неэффективному расходованию бюджетных ресурсов на социальную защиту, а с другой – к нарушению структурных соотношений в экономике и разбалансировке экономической системы.
Для решения конкретных практических задач по преодолению бедности в Украине необходимо осуществить анализ основных рисков бедности и состава бедного населения, исследовать причины нынешнего состояния и предсказать последствия и перспективы на будущее.
Украинскому обществу присущ высокий уровень бедности среди экономически активного населения, что связано как с высоким уровнем безработицы, так и с низкой заработной платой или длительной задержкой ее выплаты. Сегодня 79% бедных составляют домохозяйства, в которых проживает хотя бы одно работающее лицо. Широкомасштабная бедность сформировалась в работающих лиц в бюджетной сфере и в отраслях промышленности, где имеется стагнация.
Бедность остается обычным явлением среди семей с детьми с обоими работающими родителями — почти треть семей с детьми являются бедными, что в 1,7-2,0 раза выше, чем в домохозяйствах без детей.
Среди домохозяйств без детей наихудшая ситуация традиционно наблюдается в домохозяйствах, где все лица старше 75 лет, ведь лица старших возрастных групп не могут заработать дополнительный к пенсии доход.
На дифференциацию населения по доходам влияют также регион проживания и размер населенного пункта. Самый высокий уровень бедности наблюдается в сельской местности, в столице уровень бедности традиционно самый низкий. Проблема бедности имеет еще и инфраструктурное измерение — жители сел и малых городов значительно ограничены в доступе к качественным медицинским, культурно-образовательным и бытовым услугам.
На фоне стабилизации показателей относительной бедности всего украинского населения растут уровень и глубина бедности крестьян.
Если в 1999 году уровень бедности, глубина бедности и уровень бедности между городом и деревней существенно не отличались, то в 2008 г. уровень бедности в сельской местности составлял 38,2%. Это почти в два раза превышает уровень бедности в городе; уровень бедности в сельской местности составил 22,2% против 9,5% в городе; глубина бедности в сельской местности составила 26,3%, в городе – 20,9%.
Кроме проблемы монетарной бедности для Украины характерны значительные масштабы депривации, то есть бедности по условиям жизни. Самыми актуальными аспектами депривации различных категорий населения специалисты определяют ненадлежащие жилищные условия, высокую стоимость услуг по охране здоровья, невозможность полноценного отдыха, отсутствие социальной инфраструктуры.
Определяя дальнейшие пути преодоления бедности в Украине, следует исходить из того, что трудоспособная часть населения должна быть обеспечена работой и достойной заработной платой. Это позволит искоренить бедность среди работающих граждан и значительно снизить уровень бедности среди малообеспеченных, социально уязвимых слоев населения, а также станет основой для формирования среднего класса – основы стабильности общества.
Необходима принципиальная коррекция политики доходов через перенос акцентов с поддержки социально уязвимых слоев населения на стимулирование эффективной экономической деятельности трудоспособных граждан. При этом актуальными мерами являются уменьшение безработицы, сокращение низкооплачиваемой и «теневой» занятости.
А также устранение хронической диспропорции между результативностью труда и заработной платой, обеспечение роста реальной заработной платы как основного источника денежных поступлений населения и важного стимула к трудовой активности в соответствии с ростом ВВП.
Важным остается комплекс мер по содействию укреплению позиций среднего класса через развитие малого и среднего бизнеса.
Насущным вопросом уменьшения бедности нынешних и будущих пенсионеров является проведение пенсионной реформы, а именно постепенный переход от выплаты пенсий, назначаемых на льготных условиях или за выслугу лет из солидарной системы в негосударственные пенсионные фонды, а также введение обязательной накопительной пенсионной системы.
Для недопущения распространения бедности среди социально уязвимых слоев населения целесообразно расширить спектр возможностей для трудоустройства людей с особыми потребностями и занятости пожилых людей. В этой связи стоит заимствовать проверенный временем опыт экономически развитых стран.
С целью преодоления бедности в украинском обществе должны быть пересмотрены подходы к платным медицинским и образовательным услугам для малообеспеченных категорий населения, особенно для детей, нуждающихся в разработке механизма реализации конституционных прав граждан на бесплатное образование и здравоохранение.
В то же время необходимо обеспечить доступ экономически активного населения к предоставлению качественных медицинских услуг через формирование полномасштабной системы медицинского страхования.
Решение проблемы бедности в Украине невозможно без модернизации системы государственной социальной помощи и создания современной системы социальных услуг. Требует кардинального реформирования система предоставления льгот, должны быть пересмотрены подходы по жилищной политике, в том числе строительство и предоставление социального, льготного жилья.
Для предотвращения распространения хронической бедности необходимо обеспечить такое распределение имеющихся социальных средств, при котором их получат именно те, кто остро нуждается.
Важно усилить предоставление адресной социальной помощи, прежде всего, в социально неблагополучных, депрессивных регионах, где наблюдаются большие масштабы бедности и уровень жизни населения значительно ниже среднего, а также предоставить больше полномочий местным органам власти по предоставлению целевой адресной помощи.
Снижению уровня бедности также будет способствовать совершенствование системы государственных социальных стандартов и гарантий. В частности актуальным является пересмотр методики расчета прожиточного минимума, учитывая региональные особенности уровня и глубины бедности.
В целях предотвращения распространения бедности на селе необходимо улучшать социальную инфраструктуру в сельской местности.
Особого внимания на современном этапе преодоления бедности требуют вопросы поляризации доходов, то есть увеличения разрыва между бедными и богатыми слоями населения.
В этой связи соглашаемся с отечественными учеными в том, что избежание чрезмерной дифференциации доходов и достижение их более справедливого распределения требует кардинального реформирования системы первичного перераспределения доходов, в частности, не облагать доходы в пределах прожиточного минимума, а ввести ряд налогов на богатство, чрезмерную недвижимость, наследство и тому подобное.
Стоит применить опыт европейских стран, где больше налогов на потребление, меньше – на заработную плату.
Выводы. Преодоление бедности невозможно без учета особенностей общественного развития Украины, что обуславливает современные подходы к разработке и осуществлению соответствующей государственной политики.
Анализ причин нынешнего состояния бедности в украинском обществе свидетельствует, что ее преодоление должно происходить через повышение уровня и качества жизни трудоспособных лиц, а не только самых бедных слоев населения. Это требует комплексной системы мер и соответствующих изменений в социальной защите.
Решение проблемы бедности и низкого уровня социальной защиты населения в Украине следует связывать не только с экономическим развитием, но и с существующей системой социальных ценностей, эффективностью деятельности государственных институтов, действенностью механизмов государственного управления социальным развитием, результативностью сотрудничества органов государственного управления, местного самоуправления и общества, граждан.
Отсутствие системного подхода к реализации политики государства нивелирует усилия органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления, тормозит общественный прогресс, приводит к разочарованиям и снижению доверия населения к власти, формирует в массовом сознании социальный пессимизм.
Государственное мышление предполагает аналитику, прагматичность и стратегии развития. Без системного, стратегического мышления невозможно осуществлять комплексные реформы, трудно координировать взаимные обусловленные составляющие государственной политики, формировать перспективы общественного развития.
Следовательно, преодоление бедности требует концептуальной стратегии системы социальной защиты населения. Соответственно, целостность, разработка концепций и прогнозируемость государственной политики в сфере социальной защиты населения приведет к значительному снижению уровня бедности в Украине.
Автор: М.В. Кравченко, кандидат наук по государственному управлению, доцент кафедры социальной и гуманитарной политики Национальной академии государственного управления при президенте Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.