09.12.2019 – Полная перепись населения не реже одного раза в 10 лет – минимальное требование, необходимое для внутренних целей каждой страны и международных сравнений. Как она должна проходить?
Из каждой тысячи гривен доходов госбюджета – 1,6 грн. уходит на сбор статистических данных. В 2019 году на эти цели Украина планирует потратить 1,7 млрд. грн. Как и от каждой налоговой гривны, мы все ждем от этих вложений наиболее эффективного результата. Чего для этого не хватает?
В феврале (еще до выборов) была принята Программа развития государственной статистики до 2023 года, которая сдержанно, но честно обозначает проблемы.
Сайт ведомтсва является устаревшим и неудобным. Пользователи не могут получить данные. В частности, микроданные (анонимные данные в разрезе отдельных респондентов), являющиеся бесценным материалом для государственников и ученых, являются недоступными. Растет уровень отказов респондентов от участия в опросах.
С таким диагнозом мы встретили 2019 год. Год цейтнота в разработке принципиальных реформ социальной сферы, что невозможно без качественной статистики. Год запуска переписи-2020. Год политических изменений в эпоху пост-правды, когда реальные факты добываются из коммуникаций как кровавые алмазы с месторождений Сьерра-Леоне.
И этот тяжелый год дал несколько подсказок о том, почему при понятном диагнозе мы все-таки не становимся более эффективными. Это лучше всего демонстрируют две свежие, похожие между собой истории.
Первая история – это история реформы прожиточного минимума. В этом году правительство рассматривало несколько амбициозных моделей изменений; тема была приоритетной как политически, так и с фискальной точки зрения. Но разработать такую реформу гораздо труднее без доступа к микроданным об условиях жизни домохозяйств, объеме и структуре их доходов и расходов.
Эти данные позволяют изучить распределение этих показателей по типам домохозяйств, типам населенных пунктов, и таким образом доказательно определить или спрогнозировать влияние альтернативных вариантов реформы на уровень социальной защищенности и на распределение экономического роста в обществе в целом.
Эти данные собирает Госстат путем ежеквартальных выборочных обследований. Такие обследования стоят достаточно дорого, в том числе из-за доплаты респондентам за участие в опросе. Госстат публикует определенный перечень обобщенных показателей, но не предоставляет доступа к анонимным микроданным, т.е. данным в разрезе каждого респондента, обработанным таким образом, чтобы невозможно было определить персональную информацию об одном человеке.
Именно микроданные нужны исследователям, аналитикам и разработчикам политик, потому что именно они позволяют проводить статистическое моделирование. Утвержденная правительством Программа развития госстатистики четко определяет, что Украина держит курс на открытие анонимных микроданных.
Они должны стать доступными – это наш официальный девиз. Фобии раскрытия личных данных остались в прошлом, специалисты получили знания и поддержку международных организаций в подходах к анонимизации. Это – первый кровавый бриллиант.
Правда о возможности безопасного распространения микроданных без риска для персональной информации существует в знаниях специалистов и правительственных документах. Но ее иногда трудно получить, а главное – получить без искажений со стороны заинтересованных сторон.
Несмотря на задекларированный курс изменений, пока реально получить эти данные не может никто. Их не может получить ни научное сообщество, ни Всемирный Банк, ни Минфин.
Официальное объяснение заключается в неготовности к передаче данных именно на этом этапе, потребности во времени и ресурсах, чтобы наладить процесс анонимизации, необходимость внести эту деятельность в соответствующие планы и документы.
Мы теряем огромные возможности от использования данных, собранных за значительные бюджетные средства. И мы теряем их из-за неясности маршрута изменений, через откладывание этих изменений до условного момента идеальной готовности.
Вторая история – история переписи-2020 и дебатов о формате ее проведения. Правительство озвучило идею использования реестровых данных, ряд специалистов выступили в пользу традиционного тотального опроса.
Еще один кровавый бриллиант – это понимание позиции ООН и мирового профессионального сообщества. Эта позиция является более нюансированной, чем простое требование переписи каждые 10 лет. И ее можно добыть из многочисленных технических документов, доступных онлайн.
Как и для бриллиантов, эта добыча требует определенного усилия и осложняется тем, что немало конфликтующих между собой сторон заинтересовано в использовании этих фактов манипулятивным способом.
Итак, согласно рекомендациям ООН, полная перепись всего населения страны, по крайней мере, один раз в 10 лет остается минимальным требованием, что считается необходимой как для внутренних целей каждой страны, так и для международных сравнений. Но начиная с 1970-х годов, методология и философия проведения общенациональной переписи эволюционировала не меньше, чем технологии в других отраслях.
И главная современная тенденция – это именно уход от непосредственных опросов и переход на реестровый сбор информации.
Практику регистровых переписей начали нордические страны. Однако уже во время проведения переписи в 2000 году ее подхватили несколько Европейских стран. А в 2010 году реестровые переписи или их промежуточную реестровую традиционную версию применяли большинство из 56 стран-членов Европейской экономической комиссии ООН (UNICE), что также включает страны Северной Америки, Центральной Азии и Израиль.
При подготовке официальных рекомендаций по переписи 2020 г. (начавшейся после переписи 2010 г.), UNICE создала отдельную рабочую группу по этому вопросу и в 2018 г. выпустила отдельное руководство по использованию реестров и административных данных при проведении переписи.
Переход на регистровые переписи – это не просто привлечение новой и дешевой технологии, а полная смена философии переписи как таковой. Основным преимуществом реестрового подхода является не столько низкая стоимость, сколько возможность наладить постоянное отслеживание параметров населения в реальном времени (скорее, чем один раз в десятилетие).
Как отмечают датские статистики, первая реестровая перепись 1981 года стала последней опубликованной переписью в Дании. С тех пор, Дания совершает официальную перепись каждые десять лет лишь для того, чтобы выполнить международные обязательства. Для целей разработки внутренней политики система реестрового сбора популяционной статистики фактически лишила идею переписи содержания и важности.
Важно понимать, что реестровый сбор информации – это не создание идеального реестра. Это современный алгоритм анализа и сравнения большого количества баз данных с целью отслеживания реальных параметров населения. Этот алгоритм позволяет моделировать настоящий состав населения исходя из «признаков жизни» человека в нескольких реестрах и сводить вероятность ошибок и двойных включений до минимума.
Развитие технологий анализа больших данных стремительно повышает прицел этих методов, в то время как уровень ошибок и исключений при традиционных опросах ежегодно растет (в том числе – из-за растущего уровня отказов респондентов от участия в непосредственных опросах везде в мире).
Также важно понимать, что реестровый сбор информации не означает отказ от сбора данных о показателях, которые не могут учитываться административно.
Все страны, перешедшие на реестровый учет населения, продолжают и развивают сбор других данных – но через репрезентативные выборочные исследования.
И хотя для построения выборок действительно важна информация о величине генеральной совокупности (всего населения), получить эту информацию иногда намного эффективнее именно по административным данным, потому, что ошибка там может оказаться меньшей, чем при традиционном формате (ведь имеются риски неверного охвата в обоих сценариях).
Какова ситуация в Украине? Программа развития госстатистики до 2023 года черным по белому описывает будущее: пересмотр традиционных подходов сбора данных, дальнейший переход на выборочные (а не тотальные) наблюдения, расширение практики использования альтернативных источников информации, административных и реестровых данных, применение методов моделирования в процессе обработки данных и использования современных технологий сбора данных.
Датский идеал – это не шутка и не профанация, это официальная мечта украинских специалистов.
Сегодня основным аргументом по выбору методологии переписи 2020 года является неготовность к реестровому или комбинированному подходу именно сейчас, именно на этом этапе.
Реестры – слишком фрагментированы, общество не готово к отказу от советского принудительного сбора данных о национальности, уже началась подготовка к набору дополнительных кадров для тотального опроса.
Независимо от того, какой будет перепись-2020, с точки зрения эффективности расходования средств ко всем причастным сейчас стоит два ключевых вопроса:
– что мы сделали за последнее десятилетие, а особенно – за время существования соответствующих установок UNICE и программы развития госстатистики – для перехода на постоянный реестровый учет украинского населения и прощания с практикой традиционных переписей;
– что еще можно сделать, чтобы не потерять возможность хотя бы какого-то движения в этом направлении в 2020 году.
Чего же нам не хватает для эффективной закупки сбора статистических услуг за бюджетные средства? Долгосрочное видение изменений является понятным, технически согласованным и политически приоритетным даже, несмотря на смену правительств в тяжелые времена (ведь программа развития статистики принималась еще до выборов).
Но изменения тормозятся нормативом неготовности. Не столько самой неготовностью, сколько значимостью, которую этот аргумент приобретает в нашей реальности. Любой, кто хоть когда-то и немного причастен к любой реформе, покажет, что состояние готовности к изменениям не наступает никогда.
Мы были не готовы к введению ЕГЭ, к объединению общин, к новой системе финансирования первички, к монетизации субсидий.
Норматив неготовности парадоксально отдаляет нас от того, чтобы когда-нибудь узнать правду, был ли у нас шанс.
Потому что мы тратим бесценные минуты до возможного старта на демонизацию целевой модели. Этот норматив создает иллюзию, что мы движемся в ложном направлении и ставит под угрозу долгосрочный прогресс как таковой.
Автор: Юрий Джигир, заместитель министра финансов
Источник: Экономическая правда
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.