Раскрыта сущность понятия «социальная уязвимость» в ее современной трактовке и показана ее связь с понятием «социальный риск». Охарактеризованы индивидуальные факторы социальной уязвимости, такие как возраст, пол, уровень образования, место проживания, а также факторы общественного характера: социальная сплоченность, качество государственного управления, эффективность общественных институтов.
Определены некоторые факторы глобального характера. Определены формы проявления социальной уязвимости: бедность, социальное отторжение и дискриминация. Выявлены группы повышенной социальной уязвимости в Украине и оценено их положение на фоне общих социально-экономических тенденций.
Представлены результаты оценки зависимости уровня заработной платы от пола и возраста, а также данные, подтверждающие повышенную уязвимость многодетных семей, пожилых людей, сельских жителей.
Осуществлен анализ экономической активности населения Украины, который показал наличие многочисленных групп с неоправданно низкой активностью. Сформулированы стратегические приоритеты социальной политики, основанной на принципах баланса интересов и баланса распределения ответственности. Предложено применение проактивных мер снижения социальной уязвимости. Обобщен международный опыт реализации активной социальной политики.
Особый акцент сделан на необходимости применения политики социального и экономического привлечения по отношению к людям, которые живут на социальную помощь, а также меры по предупреждению попадания в состояние нищеты.
Ключевые слова: социальная уязвимость, риски, социальная поддержка, экономическая активность, социальная политика, эффективность социальной защиты.
Постановка проблемы и актуальность исследования. Сегодня системы социальной поддержки многих европейских стран (за исключением наиболее развитых) испытывают значительное напряжение, обусловленное демографическими факторами, замедлением экономического роста, значительными масштабами безработицы. В то же время сокращаются бюджетные возможности, что приводит к необходимости вводить меры жесткой экономии средств на социальную поддержку.
В повестке дня действий правительств в большинстве стран ЕС рассматриваются вопросы повышения эффективности социальных расходов и эффективности предоставления социальных услуг.
Но ситуация в Украине, даже на фоне неблагоприятных европейских тенденций, выглядит слишком драматично. В современных кризисных условиях население Украины остро ощущает нестабильность – в семьях, личной безопасности, в социальном окружении, а также в глобальной политике. Определенное улучшение ситуации после кризисного 2008 года, в 2014 г. было подорвано новой волной общественно-политического и экономического кризиса, который быстро разрушил предыдущие достижения.
Социальное неравенство в стране значительно углубилось, ухудшилось состояние социального окружения. В такой ситуации больше всего пострадали социально уязвимые группы населения: семьи с детьми, люди, которые живут в нищете, лица пожилого возраста, люди, которые имеют низкую конкурентоспособность на рынке труда. Сегодня почти 60% украинцев оказались за чертой прожиточного минимума (рассчитанного по текущим ценам), растет преступность, углубилось чувство незащищенности.
В то же время в Украине растет численность категории людей, которые живут исключительно за счет социальной помощи и не пытаются искать выход из состояния бедности. С одной стороны распространение этого явления связано с неспособностью таких людей к самостоятельному выходу из ситуации, с другой стороны – действующее законодательство, регламентирующее правила выплат малообеспеченным семьям, не стимулирует активности получателей помощи.
Целью статьи является определение ключевых направлений формирования активной социальной политики, направленной на повышение потенциала социально уязвимых групп и снижения рисков уязвимости в обществе.
Анализ последних исследований и публикаций. Уязвимость не является четко определенным понятием. Этим термином пользуются специалисты разных областей знаний (социологи, демографы, психологи, экономисты, экологи, медики и т. п.), трактуя его в соответствии с особенностями собственной деятельности. Уязвимость может касаться отдельных людей, групп людей, сообществ, организаций, общества, экологических систем.
И выражается она в неспособности противостоять определенным стрессовым ситуациям. В той или иной степени социально уязвимыми являются все люди перед природными катаклизмами или техногенными катастрофами. Уязвимость значительных групп населения повышается в периоды экономического спада или политической нестабильности. Однако для разработки политики, как правило, выделяют группы, которые подвергаются более высоким рискам уязвимости, чем все остальные.
Исследования социальной уязвимости часто связаны с исследованиями социальных рисков. Многие работы зарубежных ученых посвящены исследованиям социально-экологических факторов уязвимости.
Например, уязвимость исследуется совместно с устойчивостью социально-экологических систем, поскольку уязвимость отражает меру способности системы противостоять (оставаться цельной) разнообразным стрессовым явлениям. Ее исследовал Нил Аджер (W.N. Adger). В ряде публикаций рассмотрена взаимосвязь между понятиями риск, уязвимость и управление рисками в контексте их использования в политике социальной защиты Дж. Алванг (J. Alwang), П. Б. Зигель (P. B. Siegel).
Вопросам бедности, социальной уязвимости и повышению эффективности социальной поддержки посвящено довольно значительное количество публикаций отечественных ученых, которые рассматривают особенности социальной уязвимости в периоды экономических кризисов, выделяют группы повышенной социальной уязвимости, предлагают направления политики по уменьшению социальной уязвимости. Например, Л. Г. Стожок (L.G. Stozhok), Е. Е. Савин (E.E. Savin), О. Ф. Новикова (O.F. Novikova), М. М. Руженский (M.M. Ruzhenskyi), С. И. Бандур (S.I. Bandur ).
Изложение основного материала. Наиболее острыми проявлениями уязвимости являются дискриминация и бедность. По данным исследования Киевского международного института социологии, в 2015 г. в Украине 9% респондентов чувствовали предвзятое отношение к себе в течение последнего года.
Тремя наиболее распространенными видами дискриминации, по мнению респондентов, являются, дискриминация по возрасту (11%), сексуальной ориентации (10%) и инвалидности (7%). Меньше всего проявляется дискриминация по признаку пола (3%). Больше всего от дискриминации страдает бедное население.
Они чаще всего выделяют дискриминацию по возрасту – 21%, на втором месте – дискриминация по инвалидности – 15%. Среди респондентов этой группы 17% испытывали дискриминацию в течение последнего года.
Наиболее масштабные формы уязвимости преимущественно связаны с бедностью, то есть отсутствием необходимых ресурсов для обеспечения удовлетворительного образа жизни, который является приемлемым в конкретном обществе и в определенный период времени. Однако состояние относительно коротких периодов снижения доходов, когда человек (или семья) может их компенсировать за счет собственных сбережений или имущества не может считаться состоянием бедности.
Также не может считаться бедностью, если такой образ жизни люди выбирают добровольно (например, из философских побуждений). Здесь состояние бедности характеризуется достаточно длительным отсутствием ресурсов, и человек не в состоянии компенсировать их за счет собственных возможностей.
Основными факторами бедности на индивидуальном уровне, как правило, являются низкое образование и потеря трудоспособности. Исследования зависимости между размером заработной платы, уровнем образования и полом доказывают, что риску бедности больше подвергаются (из-за низкого уровня заработной платы) женщины с низким уровнем образования.
Наиболее уязвимой по бедности группой населения Украины являются многодетные семьи.
По самооценке своих доходов, более 14% общего количества многодетных семей (имеющих троих и более детей) в 2015 г. сообщили, что им не хватало даже на достаточное питание. Многодетные семьи составляют подавляющую часть получателей государственной социальной помощи малообеспеченным семьям.
По данным Государственной службы статистики, в общем количестве лиц, учтенных для назначения помощи, 60% составляют дети. Но существенным фактором социальной уязвимости является также возраст человека.
Помимо общих объективных проблем старения, связанных с ухудшением состояния здоровья и физической активности, уязвимость этого контингента зависит от состояния их социальной защищенности. Анализ состояния граждан пожилого возраста указывает на то, что в период экономического спада они оказались, чуть ли не самой уязвимой группой населения (наверняка после многодетных семей).
По данным Пенсионного Фонда, по состоянию на 1 января 2017 г. средняя пенсия в Украине составляла 1828 грн. Даже учитывая все субсидии и льготы, размеры доходов пенсионеров не способны обеспечить даже минимальных стандартов жизни.
Социальная уязвимость также может быть связана с местом жительства. Наиболее уязвимыми лицами по обеспечению возможности поддерживать определенные стандарты жизни, как правило, являются жители сел и малых городов. С уменьшением размера населенного пункта сужаются возможности получения социальных услуг, ограничивается свобода выбора, снижается качество.
Крупнейшая разница между городом и селом в сфере экономических деприваций наблюдалась в возможности оборудовать жилье водопроводом, ванной или душевой комнатой, а также туалетом со сливом внутри жилья (доли сельских домохозяйств, которые страдали от таких лишений, были в 7,1–5,4 раза больше, чем среди городских).
Больше половины сельских домохозяйств страдали от отсутствия заведений, что предоставляют бытовые услуги (среди городских – 6%). А 40% – от необеспеченности населенного пункта услугами скорой медицинской помощи (3%), 26% – от отсутствия вблизи жилья медицинского учреждения (6%), 23% – от отсутствия регулярного ежедневного транспортного сообщения с другими населенными пунктами, где в большей степени развита инфраструктура.
Кризисное состояние многих малых городов также обуславливает социальную уязвимость их жителей. Стагнация производства, депрессивный рынок труда, изношенная инфраструктура обуславливают низкие доходы и крайне неудовлетворительное качество жизни большинства населения таких городов.
Специфической социально уязвимой группой населения Украины являются внутренне перемещенные лица из зоны проведения антитеррористической операции (АТО). Кроме общих проблем, присущих местам их нынешнего пребывания, спецификой их состояния являются внезапные материальные потери, психологические травмы, чувство нестабильности.
Оказавшись в состоянии бедности, человек, как правило, нуждается в помощи. В большинстве цивилизованных стран мира существуют специальные виды помощи бедному населению. Чаще всего государство устанавливает официальную черту бедности, то есть размер среднедушевого дохода, который дает основание для получения пособия.
Ситуация с бедностью в Украине довольно сложная, значительные масштабы ее распространения сочетаются с острым дефицитом финансового ресурса для оказания помощи. Такая ситуация заставила правительство практически «заморозить» величину основного социального стандарта – прожиточного минимума, который является ориентиром для установления размера адресной помощи малообеспеченным семьям и некоторых других видов социальной помощи.
Таким образом, реальные размеры помощи значительно снизились, что не могло не повлиять на материальное положение уязвимых слоев. Очередная серия увеличения тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) также вызвала значительный рост потребности в жилищных субсидиях. По данным Государственной службы статистики Украины, около 7,7 млн. домохозяйств Украины (или 44% их общего количества) в 2016 г. получило субсидии.
Доля домохозяйств, которые получали субсидии в феврале 2017 г., составила 42,3%, но в некоторых регионах этот показатель превышал 60%. Например в Сумской и Полтавской области (62,6% и 61,4% соответственно). Это бесспорно является свидетельством несостоятельности значительного количества украинских семей к самостоятельному обеспечению основных жизненных потребностей.
Проблемой являются не только значительные масштабы бедности, но и значительная продолжительность пребывания в таком состоянии, что грозит социальным отторжением, ограничивает возможности нормального воспроизводства работоспособности, ухудшает здоровье вследствие невозможности поддерживать здоровый образ жизни.
Образование анклавов застойной бедности сопровождается деструктивным изменением психологии человека, демотивацией к трудовой деятельности, формирует явление наследственной бедности.
Факторами, которые повышают социальную уязвимость в украинском обществе является низкая социальная сплоченность, плохое государственное управление, слабость и неэффективность общественных институтов. Худшим показателем, характеризующим слабость общественных институтов, является индекс восприятия коррупции. Коррупция в Украине превратилась в национальное бедствие.
Ведь по признанию Конвенции Совета Европы, распространение этого явления «угрожает верховенству закона, демократии, правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции; тормозит экономическое развитие, угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества». Значит, это явление повышает уязвимость всего украинского общества.
Помимо факторов внутреннего характера необходимо учитывать действие глобальных факторов. В наибольшей степени социальная уязвимость присуща бедным странам. Сокращение явления уязвимости, как правило, происходит там, где наблюдается устойчивый экономический рост и улучшение качества жизни.
Углубление неравенства между богатыми и бедными странами, которое происходит в современном мире, провоцирует попадание значительной численности их населения в состояние социальной уязвимости.
Украина сейчас также страдает из-за зависимости от внешних интересов и находится в невыгодной экономической позиции. Этот фактор необходимо учитывать как во внутренней, так и во внешней политике государства.
Политика управления рисками уязвимости (снижение уязвимости/защита уязвимых слоев) может основываться на проактивных или реактивных стратегиях. Эти стратегии могут быть использованы на уровне отдельного человека (или домохозяйства), на уровне сообщества или на общенациональном уровне.
Реактивные стратегии предусматривают осуществление определенных действий под влиянием внешних обстоятельств. Более популярным в терминах политики социальной защиты в данном случае является термин «пассивная политика».
Проактивная (или активная) политика направлена на предупреждение социальных неурядиц, например попадание в состояние бедности или социального исключения.
Если идет речь об общенациональном уровне, то, согласно теориям общественного договора, человек должен получать от общества (государства) определенные блага взамен на выполнение обязательств по соблюдению законов, уплаты налогов и тому подобное.
Наиболее известным документом глобального значения, где говорится об обязанностях человека, является Всеобщая декларация прав человека, в ст. 29 которой указано: «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности».
Обычно государственная политика стремится к соблюдению баланса между интересами отдельного человека и общества в целом. Для выполнения своих обязательств человек должен иметь определенные возможности, которые, как правило, обеспечиваются современными государствами: право на безопасность, труд.
В конституциях некоторых стран труд признается не только правом, но и обязанностью (Италия, Испания, Греция). Например, в Конституции Италии 1947г. в первой статье Италия определяется как «демократическая республика, основанная на труде».
Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями или по своему выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции, способствующие материальному или духовному прогрессу общества. Тем не менее, обязанность работать – это моральное обязательство, поскольку за его невыполнение не наступает какая-либо юридическая ответственность.
Следовательно, приоритетным направлением социальной политики должно стать обеспечение полной занятости, поскольку ее социальная ценность выходит далеко за пределы материального вознаграждения. Всеобъемлющий доступ к достойному труду является ключевым элементом формирования жизнестойкости и прогресса в масштабах общества.
Государственная политика и сеть социальной поддержки на уровне общин способны существенно влиять на жизнеспособность людей и их способность противодействовать кризисным явлениям в экономике. Люди, независимо от места проживания и состояния, должны иметь доступ к основным социальным услугам – образовательным, медицинским, коммунальным. Повсеместное предоставление этих услуг должно обеспечить сохранение и развитие социальных компетенций и уменьшить экономическую уязвимость.
Повышение эффективности системы социальной защиты должно базироваться на активизации трудоспособных лиц, содействии социальной адаптации уязвимых семей и повышения их способности к выходу из состояния бедности. Средства, применяемые для предупреждения или выхода из состояния бедности – это программы повышения образования, приобретение определенной квалификации.
Такие программы должны стимулировать бедных к более активной жизненной позиции, создать условия для их самостоятельного выхода из затруднительного положения.
Однако в условиях слабо развитого рынка труда с дефицитом рабочих мест такие меры не меняют ситуации, поскольку, даже получив профессию, человек не может найти рабочее место. Парадоксальным является тот факт, что, несмотря на экономический спад статистика рынка труда Украины не фиксирует роста уровня безработицы. Уже длительное время он является почти неизменным и не слишком высоким (за 9 месяцев 2016 г. – 9,2%, за 2015 г. – 9,1%, за 2014 г. – 9,3%).
Вместе с тем вызывает опасения низкий уровень экономической активности населения, который в последние годы (2013-2015 гг.) еще сократился – с 64,9% до 62,4%. Итак, почти 30% населения трудоспособного возраста не являются экономически активными. В еще достаточно активной возрастной группе (50-59 лет), неактивными являются 25% мужчин и 39% женщин. Высокой также является экономическая не активность сельской молодежи 25-29 лет – почти 25%.
Среди лиц, учтенных для назначения помощи малообеспеченным семьям, почти 37% являются трудоспособными лицами. Очевидно это те группы, которые потенциально обладают способностью к труду, но являются социально уязвимыми в отношении получения подходящей работы.
Для того чтобы строить политику активизации в отношении социально уязвимых слоев необходимо определить, какие существуют барьеры для их занятости. Их условно можно поделить на две группы:
1) слабые и разбалансированные рынки труда с низким уровнем оплаты труда;
2) отсутствие мотивации или способностей в неработающих трудоспособных лиц.
Соответственно, должны быть реализованы следующие две группы направлений политики:
1) создание рабочих мест, повышение стандартов оплаты труда; поддержка малого и среднего бизнеса;
2) создание мотивационных механизмов повышения экономической активности; внедрение программ обучения и получения необходимой квалификации для социально уязвимых групп.
Образование является одним из основных, и, наверное, наиболее эффективным средством управления рисками бедности. Как правило, дети из бедных семей не получают необходимого уровня образования, который обеспечивал бы их конкурентоспособность на рынке труда, и это значительно ограничивает их возможности по выходу из состояния бедности.
Именно поэтому политика всеобъемлющего базового образования должного уровня является залогом хороших стартовых возможностей для детей из бедных семей. Для активизации неработающих трудоспособных получателей социальной помощи должны быть введены специальные образовательные программы.
Другим фактором демотивации экономического поведения являются условия и правила выплаты государственной социальной помощи малообеспеченным семьям.
Сейчас складывается такая ситуация, что разница между размером этих выплат и размером заработка, на который может претендовать получатель помощи в случае трудоустройства, является совершенно несущественной, и, как правило, при выборе между трудом и пассивным получением помощи трудоспособные неработающие получатели помощи выбирают последнее.
Недостатком системы социальной поддержки является также отсутствие комплексного подхода к работе с получателями помощи. Здесь помощь назначается при наличии формальных признаков, которые дают на нее право, и почти никогда не выполняется работа по активизации таких контингентов по поиску выхода из затруднительного положения собственными силами. Это также провоцирует к консервации контингентов получателей и обуславливает их длительное пребывание в программе помощи.
Однако в мире существует довольно успешный опыт применения механизмов активизации получателей социальной помощи, который целесообразно было бы адаптировать для Украины.
Одной из первых в систему обусловленной социальной помощи перешла Франция еще в 1980-х гг., введя подписание контракта активной адаптации для получателей адресной социальной помощи. Начиная с 1990-х гг. переход в систему обусловленной социальной помощи прослеживается в большинстве европейских стран.
Хотя стратегии стран различны, как правило, они сочетают требование обязательного участия в программах занятости и применения санкций, направленных на изменение поведения получателей помощи.
Среди стран, которые образовались после распада Советского Союза, есть интересный опыт Казахстана, где с 2013 г. продолжается работа по внедрению социальных контрактов, которые могут предусматривать поддержку в повышении квалификации и переобучении, трудоустройстве в инфраструктурные проекты, содействия развитию предпринимательства и тому подобное.
Выводы. Исходя из специфики проявлений и предпосылок формирования социальной уязвимости в Украине, можно сделать вывод о целесообразности введения хорошо продуманной политики активизации, которая будет способствовать росту занятости, более эффективному функционированию рынка труда, увеличению поступлений в бюджет, и, как следствие, – сокращению масштабов и глубины бедности.
Такая политика имеет гораздо больше преимуществ, чем пассивная политика денежной поддержки бедных семей. Она способна значительно уменьшить социальную уязвимость, по крайней мере, тех групп населения, которые имеют способность к труду.
Для внедрения механизмов активизации необходимо осуществить следующие действия: внести изменения в действующее законодательство, регламентирующее условия выплаты социальной помощи, которые будут предусматривать обязательное участие в программах активизации для трудоспособных получателей помощи малообеспеченным семьям.
Такие программы должны предусматривать как собственное трудоустройство, так и участие в общественных работах, неоплачиваемой социальной деятельности, мотивационные тренинги и тому подобное. В то же время необходимо расширять возможности местных рынков труда по обеспечению занятости этим контингентам населения.
Автор: О.В. Макарова, Член-корреспондент НАН Украины, доктор экономических наук, старший научный сотрудник, зам. директора по научной работе, Институт демографии и социальных исследований имени М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: makarova_h@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.