Постановка проблемы. Особенностями современной миграционной ситуации в Украине является стабилизация интенсивности стационарных миграций (которые связаны с изменением официального места жительства и фиксируются государственной статистикой) и переход к положительному миграционному балансу в 2005 году по сохранению значительных объемов внешних трудовых миграций.
Украина столкнулась с рядом угроз национальной безопасности государства, связанных с миграционными процессами. Это общее уменьшение численности населения, что при определенных условиях может привести к невозможности поддержания необходимого уровня хозяйственной освоенности территории.
В частности миграционное уменьшение количества лиц молодого и среднего возраста; эмиграция высококвалифицированных специалистов; приток и транзит нелегальных мигрантов из развивающихся стран, включая криминальные элементы; нелегальная миграция наших сограждан за границу, многие из которых оказываются в бесправном положении и лишены возможности пользоваться защитой государства.
На протяжении почти 18-летнего периода независимости в Украине принят ряд законов, направленных на регулирование миграционных процессов, соответствующие разделы включены в концепцию и стратегию демографического развития Украины на 2006-2015 годы, утвержденных Кабинетом министров Украины, однако в целом формирование миграционной политики государства до сих пор не завершено.
Конец первого десятилетия XXI века ознаменовался резким изменением макроэкономических и геополитических условий развития Украины. По сути, миграционная политика государства теперь будет формироваться в новых условиях, основными чертами которых являются:
— принятие мер по привлечению населения и рабочей силы в странах-реципиентах, в частности в России и Европейском Союзе;
— увеличение продолжительности пребывания за границей долгосрочных мигрантов, усиление тенденций перехода временной трудовой миграции в постоянную форму;
— мировой финансовый кризис, который, безусловно, отразится на тенденциях миграционных процессов;
— подготовка к проведению чемпионата Европы по футболу (Евро-2012), что связано с увеличением объемов строительных работ и потенциальным расширением возможностей занятости (в частности в туристической индустрии).
Все это повышает актуальность формирования комплексной миграционной политики и ее теоретического обоснования.
Проблемами миграций и, в частности, миграционной политики в Украине занимается ряд ученых, среди которых: Т. А. Драгунова, Е. М. Либанова, О. А. Малиновская, С. И. Пирожков, И. М. Прибыткова, М. Д. Романюк, С. Б. Чехович, М. А. Шульга и другие.
Целью данной статьи является обоснование основных направлений миграционной политики в новых макроэкономических и геополитических реалиях, в частности, определение системы приоритетов по привлечению иммигрантов в Украину и обоснование необходимости дифференцированного подхода к регулированию трудовых миграций.
Роль миграций как фактора социально-экономического развития значительно возрастает в условиях депопуляции, стабильного превышения численности умерших над количеством рожденных. Вследствие исчерпания потенциала демографического роста в Украине неизбежным является дальнейшее уменьшение общей численности населения, прежде всего в трудоспособном возрасте.
Согласно среднему (наиболее вероятному) варианту прогноза демографического развития Украины, разработанного Институтом демографии и социальных исследований НАН Украины, на начало 2051 года численность населения Украины сократится до 35,9 млн. лиц, или более чем на 22% по сравнению с началом 2008 года.
Особенно резко (почти в 1,5 раза) уменьшится численность населения трудоспособного возраста. Темпы уменьшения численности населения Украины не могут быть равномерными по всей территории: количество жителей Киева, других полифункциональных городов, основных курортных регионов практически при любых условиях существенно не уменьшится.
Следовательно, даже при полутора кратном уменьшении численности населения страны в целом, в отдельных регионах будет двух — трехкратное уменьшение количества жителей, некоторые районы (с благоприятными для жизнедеятельности людей условиями) станут безлюдными. Критически низкая для Украины численность населения находится в пределах 25-30 млн. лиц.
В этих условиях активная миграционная политика остается едва ли не единственной возможностью наращивания общего количества населения Украины. Именно миграционный приток может в определенной степени компенсировать естественное уменьшение населения и обеспечить сбалансирование его половозрастной структуры.
Украина вполне может рассчитывать (при соответствующей обстановке) на миграционный приток, поскольку уровень и условия жизни в Украине лучше, чем в большинстве стран Азии и Африки, с другой стороны – проблемы перенаселения в развивающихся странах делают этот регион мира практически неисчерпаемым источником мигрантов.
Следовательно, основные рычаги влияния на демографическое развитие лежат в области миграций населения. При этом, как показывает мировой опыт, успех политики интеграции иммигрантов существенно зависит от соотношения численности последних и принимающего населения.
Небольшие группы иммигрантов, как правило, быстро интегрируются в общество страны — реципиента, в то время как многочисленный контингент лиц общего этнического происхождения (особенно если они прибыли в принимающую страну в течение небольшого отрезка времени) обычно формирует устойчивую диаспору, живущую по своим законам, по сути, вне правового поля страны-реципиента.
Демографический дефицит в Украине, особенно в отдельных регионах, настолько значителен, что при масштабах миграции, необходимых для его покрытия, могут возникнуть опасность нарушения единства и внутреннего равновесия общества, трудности взаимной адаптации коренного и прибывшего населения.
Как показывают расчеты, стабилизация численности населения Украины на современном уровне (46 млн. человек) потребует привлечения значительных контингентов мигрантов – 300-400 тыс. человек ежегодно, преимущественно (учитывая реалии) — из стран Азии и Африки.
Прибытие такого большого количества мигрантов приведет к образованию в Украине достаточно многочисленной прослойки населения иностранного происхождения, которое за такой короткий период не успеет интегрироваться в украинское общество.
Если произойдет такое резкое увеличение объемов иммиграции, это, во-первых, приведет к нарушению ментальной целостности населения Украины вследствие прибытия многочисленных контингентов носителей культурных норм, которые являются нетипичными ни для этнических украинцев, ни для представителей других народов, длительное время проживающих на территории Украины.
Во-вторых, может отразиться в усилении ксенофобии среди коренного населения и повышении общего уровня напряженности в обществе вследствие отсутствия достаточного опыта сосуществования с представителями афро-азиатских этносов.
Следовательно, хотя миграция остается единственным источником замедления темпов уменьшения в численности населения Украины, удовлетворения потребностей экономики в рабочей силе и поддержания необходимого уровня хозяйственного освоения территории, целью регулируемой иммиграции в Украину должно быть не преодоление депопуляции, а обеспечение замедления ее темпов.
Вместе с тем следует признать, что следствием жесткой миграционной политики неизбежно станет уменьшение численности населения до критического уровня и усиление неблагоприятных деформаций его половозрастной структуры.
Соответственно надо определить минимально необходимые объемы (по годам) привлечения мигрантов из развивающихся стран при различных вариантах демографического развития Украины.
В зависимости от тенденций рождаемости и смертности, степени эффективности мероприятий по иммиграции этнических украинцев и представителей депортированных народов из стран СНГ, и категории лиц, которым отдается приоритет при иммиграции в Украину (по странам происхождения, этническим, конфессиональным, профессионально-квалификационным группам), а также разработать меры по поощрению иммиграции в Украину.
В частности, важными являются проведение информационных кампаний в странах выхода потенциальных мигрантов, внедрение интеграционных программ для различных категорий иммигрантов, разработка механизмов легализации части иммигрантов из афро-азиатских стран на гуманитарных основаниях, формирование в обществе толерантного отношения к мигрантам.
Украина должна сделать выбор: либо совместное проживание на ее территории европейских и афро-азиатских этносов с перспективой формирования новой многочисленной единой украинской нации вроде наций т. н. переселенческих стран, либо сохранение современной ментальной среды при стабильном уменьшении численности его носителей. Причем второй вариант не решает имеющейся проблемы, а ”передает» ее будущим поколениям в гораздо более острой форме.
Итак, Украина стоит перед дилеммой: либо привлечение в страну иммигрантов на основе взвешенной миграционной политики, либо неконтролируемый их приток после достижения критически низкой численности населения государства.
При этом следует различать проблемы возвращения украинских граждан и проблемы иммиграции иностранцев и лиц без гражданства. В отношении первых недопустимы никакие ограничения, тогда как принятие вторых должно опираться на определенные квоты, иметь селективный характер в отношении отбора желаемых категорий иммигрантов и определения территорий их расселения.
Безусловно, в первую очередь следует способствовать иммиграции лиц украинского происхождения и тех, кто имеет связи с Украиной. В частности, значительные контингенты потенциальных иммигрантов, которые по ментальным признакам почти не отличаются от основной массы населения Украины, сосредоточены в Приднестровье.
Важным направлением государственной иммиграционной политики является содействие дальнейшей репатриации представителей ранее депортированных народов, продолжение обустройства репатриантов, которые уже вернулись в Украину.
Однако очевидно, что даже массовое возвращение этнических украинцев из стран бывшего СССР, Европы, Америки и Океании не позволит существенно улучшить демографическую ситуацию, численность украинцев за пределами Украины оценивается в 8-9 млн. чел.
Но, учитывая репродуктивные наставления и уровень старения украинской диаспоры можно утверждать, что ее возвращение не повлияет на рождаемость в Украине. Возможно полное завершение репатриации крымских татар, хоть и будет способствовать улучшению показателей рождаемости, однако будет несущественным из-за малочисленности этого этноса.
Исходя из интересов государства и украинского общества, а также мирового опыта, можно предложить такую систему приоритетов по привлечению иммигрантов в Украину:
- украинцы по национальности;
- представители народов, ранее депортированных с современной территории Украины;
- лица, имеющие связи с Украиной (дети граждан или бывших граждан Украины, лица, родившиеся в Украине и т.п.);
- лица, получившие образование в украинских вузах. Как свидетельствует мировой опыт, иностранные студенты являются одним из самых желанных контингентов иммигрантов, поскольку хорошо осведомлены о законодательстве страны обучения и обычаях принимающего общества;
- мужья (жены) граждан Украины;
- деятели науки и культуры, лица, имеющие специальность и квалификацию, потребность в которых есть в Украине;
- лица, имеющие высшее образование;
- беженцы;
- представители европейских этносов;
- лица, принадлежащие к восточным христианским конфессиям. Это православие, близкие к нему монофизитского и несторианского вероисповеданий, а также униатских церквей;
- другие иностранцы, которые фактически живут в Украине более 5 лет и не были привлечены к уголовной ответственности;
- лица, согласные на долгосрочное проживание на территориях демографического упадка (должны определяться в зависимости от региональных тенденций демографического развития);
- лица, происходящие из стран, граждане которых в предыдущие календарные годы были не представлены или мало представлены среди вышеперечисленных категорий иммигрантов.
Надо осознавать, что устойчивое желание иммигрировать в Украину может сформироваться только у представителей этносов развивающихся стран. В связи с этим следует, во-первых, отдавать предпочтение привлечению ряда небольших групп выходцев из разных стран перед иммиграцией многочисленного контингента лиц одного этнического происхождения.
Во-вторых, уже к началу массовой иммиграции готовить коренное население Украины к перспективе сосуществования с представителями нетипичных этносов. Успешная интеграция первых групп мигрантов облегчает адаптацию к принимающему обществу последующих контингентов.
В условиях социально-экономического кризиса значительно возрастает роль трудовых миграций как источника снижения напряженности на местных рынках труда. Трудовая миграция должна учитываться при разработке государственной социально-экономической стратегии и, особенно – при формировании общегосударственной и региональных программ занятости населения.
На нынешнем этапе ключевыми направлениями государственной политики по регулированию трудовых миграций являются:
— расширение возможностей легального трудоустройства украинских граждан за рубежом;
— усиление социальной защиты украинских граждан в странах-реципиентах;
— обеспечение обратимости внешних трудовых поездок;
— стимулирование инвестирования заработанных мигрантами средств в экономику Украины.
Для улучшения возможностей легального трудоустройства украинских граждан за рубежом и усиления их социальной защиты первоочередное внимание должно уделяться расширению системы межгосударственных договоров о взаимном трудоустройстве граждан и их социальной защите.
В том числе относительно пенсионного страхования, создания механизмов выполнения заключенных соглашений, увеличения квот для трудоустройства украинцев в тех странах, с которыми договоры уже заключены, включения в соответствующие соглашения положений о взаимном признании дипломов о высшем образовании.
С другой стороны, необходимо усиливать информирование лиц, желающих работать за рубежом, о законодательстве стран назначения, особенностях ментально-культурной среды, предоставлять им юридические консультации, содействовать профессиональной и языковой подготовке. Ко времени внедрение специальных должностей в дипломатических и консульских представительствах за рубежом в странах назначения мигрантов, создание специальных приемных.
Для стимулирования инвестирования заработанных мигрантами средств в экономику Украины и обеспечения возвратности миграций необходима разработка и внедрение специальной программы адаптации трудовых мигрантов к украинскому обществу, которое меняется за период их отсутствия, стержнем которой должно быть стимулирование самозанятости и микро предпринимательства для лиц, возвращающихся после трудовой деятельности за рубежом.
В этой программе следует, в частности, предусмотреть льготные условия налогообложения в течение стартового периода, разрешение на беспошлинный ввоз средств производства гражданами Украины из-за рубежа, содействие повышению квалификации и переквалификации, оказание юридической и консультационной помощи.
Эта программа должна быть дополнена местными программами развития малого бизнеса, созданием новых рабочих мест, в том числе и за счет средств, заработанных украинскими гражданами за рубежом, на сегодня эффективность привлечения „миграционных” средств в экономику Украины, в частности в малый бизнес, является крайне низкой.
Причем для внедрения таких программ реально (при соответствующем направлении усилий правительственных структур Украины) получить поддержку от стран-реципиентов отечественной рабочей силы, которые в условиях кризиса, очевидно, будут заинтересованы в возвращении украинских заробитчан на родину.
Перспективным, прежде всего для западных регионов, является использование коллективных денежных переводов – выделение средств группой трудовых мигрантов-земляков на решение конкретной проблемы города (или села) их происхождения (реставрация памятника архитектуры, закупка компьютеров для школы, построение церкви и т.д.). Эта практика, в частности, распространена среди мексиканцев, работающих в США.
При формировании политики трудовой миграции следует иметь в виду, что этот процесс в Украине продолжается уже более десяти лет. Как показывает мировой опыт, чем длиннее продолжительность трудовых поездок и чем чаще они происходят, тем больше вероятность оседания мигранта в стране-реципиенте.
Если на рубеже 1990-х годов случаи перехода трудовой миграции украинских граждан в постоянную форму были редкими, то сейчас они становятся распространенными.
Необходимо осознавать, что часть наших мигрантов, уже не вернется в Украину. Отношения с этими контингентами следует выстраивать как со „старыми” диаспорами – максимально способствовать поддержанию их связей с Украиной, помогать в формировании украинской национально-культурной среды в странах-реципиентах, в частности оказывать поддержку в открытии воскресных школ.
Известно, что наличие мощных диаспор, лояльных к стране их происхождения, является фактором влиятельности этой страны. Здесь необходим дифференцированный подход к регулированию трудовых миграций.
Лицам, которые возвращаются в Украину, следует содействовать в адаптации к украинскому обществу и в трудоустройстве; политика в отношении тех мигрантов, которые еще не определились относительно возвращения, должна быть направлена на обеспечение обратимости их поездок; со сложившимися новыми диаспорами надо всесторонне развивать национально-культурные связи.
Необходимо изменение направленности социальной рекламы относительно условий и последствий внешней трудовой миграции. Современная социальная реклама направлена на предубеждение выезда за границу – призывы оставаться в Украине, примеры деятельности отдельных известных людей, достигших успехов в Украине, акцентирование внимания на рисках и угрозах.
Эта реклама могла бы быть эффективной при реальных возможностях получения хорошо оплачиваемой работы для широких масс носителей рабочей силы (звездами шоу-бизнеса при любых условиях может стать лишь небольшое количество людей, для основной части трудоспособного населения, даже лиц с высокой квалификацией, найти достаточно оплачиваемую работу маловероятно).
В условиях почти полного отсутствия действенной альтернативы внешним трудовым поездкам для значительных контингентов граждан «запретительная» реклама только усилит у реальных и потенциальных трудовых мигрантов чувство отчужденности от государства.
Соответственно, социальная реклама должна быть направлена на информирование лиц об условиях занятости и пребывания за границей, формирование ответственного поведения потенциального трудового мигранта – советы по минимизации рисков попасть в сети торговцев людьми.
А также на призывы к поддержанию социальных связей с родственниками, которые остались в Украине (особенно с детьми), информирование о возможностях получения социальной защиты со стороны представительств Украины за рубежом и тому подобное.
Среди рисков внешней трудовой миграции самым опасным является риск попасть в сети торговцев людьми. В последние годы украинское государство достигло определенных успехов в борьбе с этим негативным явлением.
В 2005 году был создан Департамент борьбы с преступлениями, связанными с торговлей людьми, Министерства внутренних дел Украины. За 2001-2007 годы МВД выявлено 2,2 тыс. пострадавших, за этот же период вынесен 461 обвинительный приговор торговцам людьми. Кабинет министров Украины 1 марта 2007 года утвердил государственную программу противодействия торговле людьми на период до 2010 года.
За время действия программы проведена разъяснительная работа с помощью средств массовой информации, вопросы противодействия торговле людьми, а также борьбы с ней.
Включены эти вопросы в образовательные программы для детей и молодежи, повысилась эффективность деятельности правоохранительных органов в борьбе с торговлей людьми, усилилось взаимодействие правоохранительных органов Украины и других государств в противодействии торговле людьми, оказывается помощь лицам, пострадавшим от торговли людьми, в частности в возвращении домой.
По данным МОМ в течение 2000-2007 годов помощь получили более 4 тыс. пострадавших от торговли людьми, причем их ежегодное количество вплоть до 2006 года имело тенденцию к росту, и лишь в 2007 году оно приостановилось.
Из числа пострадавших, получивших помощь в 2007 году, 316 подверглись сексуальной эксплуатации, 200 человек – трудовой, 14 – смешанной, 4-х человек заставляли заниматься попрошайничеством. Более 4/5 контингента пострадавших в 2007 году составляют женщины.
Больше всего пострадавших вернулось из таких стран: Турция, Россия, Польша, Чехия, Италия, Объединенные Арабские Эмираты, Македония, Израиль.
Итак, проблема противодействия торговле людьми является актуальной для Украины. Однако любые данные государственной статистики по этому процессу отсутствуют, а ведомственная статистика предоставляет информацию только относительно результатов деятельности правоохранительных органов по борьбе с торговлей людьми.
Впервые в Украине репрезентативные сведения о распространенности проблем, которые имеют признаки торговли людьми среди населения, и в частности, среди участников внешней трудовой миграции были получены в ходе Медико-демографического обследования Украины (МДОУ), которое провел в 2007 году Украинский центр социальных реформ с участием Государственного комитета статистики Украины.
Однако полученные данные следует рассматривать как минимальную оценку, учитывая вероятный уровень откровенности респондентов.
По данным МДОУ, в течение трех лет перед обследованием сталкивались за границей с типичными для торговли людьми ситуациями 0,3% от общего количества членов домохозяйств в возрасте 15-64 года, или 0,7% – к лицам в возрасте 18-44 года.
Это 7,5% от общего числа членов домохозяйств, которые работали за границей в течение последних трех лет. При распространении соответствующих данных на все население мы получаем количество пострадавших от торговли людьми по Украине более чем у 100 тыс. человек. Чаще всего от торговли людьми страдали представители низко доходных групп и жители Южного региона.
Лишь 8,9% респондентов считают вероятность стать жертвой торговли людьми высокой, 20,6% – невысокой, 19,0% – отрицают такую возможность. Лиц, которые считают, что за последние три года риск снизился, почти в три раза больше, чем тех, кто считает, что он увеличился.
Вместе с тем 48% респондентов ничего не слышали о случаях торговли людьми, 51% респондентов не могут оценить собственный риск стать жертвой торговли людьми, 56% респондентов не могут оценить увеличившийся или уменьшившийся риск стать жертвой торговли людьми за последние три года. Все три показателя меньше в городах, чем в деревнях, а также уменьшаются с увеличением уровня образования и уровня благосостояния респондентов.
Здесь, во-первых, масштабы торговли людьми очевидно больше, чем показывают данные МВД и МОМ, во-вторых, несмотря на принятые меры государственной политики, осведомленность населения Украины с проблемой торговли людьми является недопустимо низкой, в-третьих, всестороннюю оценку явления вряд ли можно осуществить на основе обследования по широкому кругу проблем — нужны специальные исследования.
Выводы. Основными направлениями государственной миграционной политики на современном этапе должны быть активизация миграционных резервов в смягчении депопуляции, регулирование трудовых миграций, противодействие торговле людьми.
Активная миграционная политика является единственной возможностью недопущения чрезмерного уменьшения общего количества населения Украины, в частности в некоторых регионах, однако при этом следует стараться минимизировать негативные последствия расселения в Украине представителей нетипичных для нее этносов.
Регулирование трудовых миграций должно опираться на дифференцированный подход и быть направленным на постепенное возвращение тех, кого можно вернуть, и установление культурных отношений с теми группами украинцев, которые решили остаться за границей навсегда.
Слабым местом политики противодействия торговле людьми остается осведомленность широких масс населения с этой проблемой. Соответственно следует интенсифицировать действия по информированию населения о рисках внешней трудовой миграции, в частности важным является распространение соответствующих буклетов в сельской местности.
Существенной проблемой создания аналитической базы миграционной политики является низкое качество статистического обеспечения анализа миграционных процессов. Нуждается в совершенствовании как административный учет, основанный на персонифицированных данных, так и статистика, опирающаяся на безличные сведения.
Автор: А.В. Позняк, кандидат экономических наук, заведующий отделом Института демографии и социальных исследований НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.