В статье рассмотрены причины недостаточной эффективности программ социальной поддержки в Украине, обусловленные как законодательными ограничениями, так и организационными (включая несовершенство методики определения реальной нужды претендентов на социальную помощь).
Обосновывается необходимость внедрения новой модели социальной поддержки, основанной на комплексном предоставлении услуг по предупреждению нужд семей, их материальной поддержки и реабилитационных мероприятий.
Ключевые слова: государственная социальная поддержка, социальная помощь, адресность и эффективность социальных программ; оценка нужды.
Актуальность проблемы. Среди основных приоритетов социальной политики, безусловно, на переднем плане остается выполнение государственных социальных обязательств, и, прежде всего – обеспечение программ социальной поддержки.
Государственная социальная поддержка в Украине – сложная и разветвленная структура, основными составляющими которой являются: программы социальной помощи семьям с детьми и малообеспеченным семьям, жилищные субсидии, социальные льготы и социальные услуги. Ежегодно около 25% общего объема сводного бюджета направляется на социальную защиту и социальное обеспечение.
По данным обследования условий жизни домохозяйств Украины, почти 60% домохозяйств имеют в своем составе участника хотя бы одной социальной программы. Среди их наиболее распространенной является программа льгот, которой охвачено около половины всех домохозяйств (46%) и комплекс пособий семьям с детьми, которые охватывают более трети семей с детьми (34%).
Однако анализ влияний программ на состояние населения является весьма неоднозначным. Вызывает беспокойство высокий уровень бедности среди семей с детьми, распространение иждивенческих настроений среди получателей помощи и общего ощущения несправедливости у большинства населения.
Анализ последних исследований. Среди наиболее известных современных отечественных исследователей по проблемам социальной политики и социальной поддержки населения можно назвать Балакиреву В., Гнибиденко И., Крентовскую А., Куценко А., Либанову Е., Мандибуру В., Надточия Б., Новикову О., Палий А., Пищулину А., Ткаченко Л., Черенько Л., Шульгу Н., Якубу А. и других.
Их исследования касаются как общих вопросов реализации социальной функции государства, так и оценки отдельных составляющих социальной политики и социальной защиты населения, их влияния на благосостояние и поиск путей совершенствования.
Целью данной статьи является выявление причин несовершенства системы социальной помощи в Украине и обоснование новых подходов и возможных форм реализации программ социальной поддержки.
Изложение основного материала. На программы социальной поддержки тратят значительные бюджетные средства, причем эти расходы постоянно и быстро растут. Наблюдается высокий уровень охвата населения социальными программами. Но возникает вопрос, какие социальные результаты имеют эти программы, и бесспорным ли является стремление к дальнейшему наращиванию социальных выплат?
Ведь остается высоким уровень бедности среди семей с детьми, и особенно страдают семьи с детьми до 3-х лет и многодетные. При этом заработная плата далеко не всегда гарантирует защиту от бедности: сегодня уровень бедности среди семей, где все взрослые работают, составляет более 20% и не намного отличается от общего значения по Украине (24%).
Итак, вполне понятно, что низкий уровень оплаты труда не способствует экономической активности, и поэтому мы наблюдаем значительное распространение иждивенческих установок и низкую активность нуждающихся в отношении поиска путей для выхода из затруднительного положения собственными силами.
Если анализировать причины недостаточной эффективности программ социальной поддержки, то следует сказать о недостатках в законодательстве, о недостаточно адекватной оценке нужды при назначении пособия, а также ментальных факторах, в частности – слишком лояльное отношение населения к социальному иждивенчеству и случаям злоупотреблений социальной помощью.
Следовательно, иногда сами нормы законодательства провоцируют распространение и закрепление иждивенческих настроений.
Например, согласно закону Украины «О государственной помощи семьям с детьми» право на помощь на детей одиноким матерям имеют такие матери, которые не состоят в браке, одинокие усыновители, если в свидетельстве о рождении ребенка или документе о рождении, выданном компетентными органами иностранного государства, при условии его легализации в установленном законодательством порядке (решении об усыновлении ребенка), отсутствует запись об отце (матери).
Или запись об отце (матери) проведена в установленном порядке органом государственной регистрации актов гражданского состояния по указанию матери (отца, усыновителя) ребенка.
Это означает, что право на помощь определяется не реальной нуждаемостью, а отсутствием записи об отце. И даже наличие такого положения (далее по тексту закона): «Женщина, которая имеет детей от лица, с которым она не находилась и не находится в зарегистрированном браке, но с которым она ведет совместное хозяйство, вместе проживает и воспитывает детей, права на получение помощи, установленной на детей одиноким матерям, не имеет».
Также не учитывает нужды семьи и не предусматривает возможности того, что отец, который не проживает с ребенком и матерью в одном помещении (и не ведет совместного хозяйства) может полностью содержать ее.
Следовательно, в этом случае законодательство не предусматривает учета материального положения лиц при назначении пособий, и таким образом создает законодательные предпосылки для распространения социального иждивенчества и искусственного роста явления «одиноких родителей», да еще и за счет государства. И доказательством тому является стремительный рост количества одиноких матерей, который состоялся после принятия этого закона.
О низкой активности пенных контингентов населения по поиску выхода из состояния нуждаемости свидетельствует значительная продолжительность их пребывания в программах социальной помощи.
Среди получателей помощи малообеспеченным семьям 67,8% являются долговременными участниками программы (средний срок пребывания в программе составляет 25 месяцев); среди участников программы социальной помощи одинокими родителями 84% являются долговременными (средний срок пребывания – 5 лет); среди участников программы жилищных субсидий почти 90% являются долговременными получателями.
Таким образом, очевидно, то, что денежная помощь не является лучшим видом поддержки, поскольку к бедности приводят другие причины. Это отсутствие работы или должной квалификации, потеря трудоспособности, тяжелая болезнь (в том числе алкогольная или наркотическая зависимость), потеря имущества или жилья.
А также неспособность семьи полноценно выполнять свои функции через поведенческие особенности (асоциальные проявления), и если не принимать специальных мер преодоления этих проблем, подавляющая доля получателей социальной помощи не приобретает способности к самостоятельному выходу из ситуации нужды.
Поэтому задачей социальной поддержки должно стать перемещение акцентов по предоставлению денежной помощи к мерам по социальному привлечению, возвращению к рынку труда и полноценной самостоятельной жизни. Профилактика бедности, противодействие ее распространению и возникновение анклавов застойной бедности – один из важнейших приоритетов государственной социальной политики.
Особо социально опасной является застойная бедность среди трудоспособного населения и семей с детьми. Именно эти контингенты должны быть в центре внимания социальных служб по проведению мероприятий социальной адаптации, реабилитации и помощи по трудоустройству.
По данным Типологического исследования получателей социальной помощи, значительная часть респондентов имеют проблемы с трудоустройством. Отдельно:
— среди семей – получателей пособия по уходу за ребенком до 3-х лет 36,8% имеют в своем составе трудоспособных лиц, которые не работают, но хотят найти работу. Основными причинами, что им мешают найти работу, называют: отсутствие работы на постоянной основе (62,1%); низкая заработная плата (40,1%); отсутствие работы по специальности (28,6%).
Почти в каждой пятой семье (19,8%) не работающие трудоспособные лица не могут найти работу по семейным обстоятельствам. Среди всех участников социальной программы 23,0% семей согласились бы принять участие в общественных работах;
— 42,0 процента получателей помощи малообеспеченным семьям, имеющих в своем составе трудоспособных лиц, которые не работают, но хотят и не могут найти работу из-за отсутствия работы на постоянной основе (64,8%); низкой заработной платы (35,2%); отсутствия работы по специальности (27,3%). В 18,2% случаев неработающие трудоспособные лица не могут найти работу из-за семейных обстоятельств. В общественных работах согласились бы принять участие 29,1% семей.
— Среди получателей помощи на детей одиноким лицам (матерям, вдовам, усыновителям) треть (33,3%) имеет в своем составе трудоспособных лиц, которые не работают, но хотят найти работу. Препятствия для трудоустройства опять же распределились таким образом: отсутствие работы на постоянной основе (57,18%); низкая заработная плата (33,9%); отсутствие работы по специальности (22,2%).
Почти в каждой четвертой семье (24,92%) неработающие трудоспособные лица не могут найти работу по семейным обстоятельствам. Согласились бы принять участие в общественных работах 23,1% семей.
Одной из причин долговременной бедности претендентов на социальную помощь являются сложившиеся психологические наставления на бедность. Как правило, такие люди совершенно не верят в собственные силы, в то, что их опыт и знания могут быть востребованы; опасаются перемен; не надеясь на собственные силы, рассчитывают на помощь со стороны государства; проявляют жизненную пассивность; имеют заниженную самооценку.
Особенно опасна такая ситуация в семьях с детьми, поскольку ребенок, который воспитывается в бедной семье, более подвергается риску бедности и в будущей взрослой жизни.
Даже такой традиционный вид социальной помощи, как пособие по уходу за ребенком до 3-х лет влияет на психологическое состояние его получателей, подавляющее большинство которых – это молодые женщины с высшим образованием.
Так, по данным специального исследования психологических установок бедности, проведенного в 2012 году в рамках проекта «Совершенствование социальной помощи Министерства социальной политики Украины: «Социальная ситуация, в которую попадает женщина с высшим образованием после рождения ребенка, вызывает снижение уровня самооценки, ощущение собственной социальной ненужности, несостоятельности и бесперспективности».
Кроме того, рефлективность как личностная черта напрямую зависит от уровня образованности человека. Поэтому период временного социального не востребования люди с высшим образованием переживают острее. В большей степени получатели этого вида помощи являются носителями установки «надо довольствоваться тем, что есть» или «главное – сохранить то, что есть».
Человек с такой установкой ориентирован не на активное приумножение благосостояния, а на пассивное сохранение достигнутого. Можно предположить, что в период декретного отпуска, полностью занятая заботой о своем ребенке, женщина психологически не ориентирована на достижение карьерных и финансовых высот, потому и отдает предпочтение такому представлению о жизни – «довольствоваться тем, что есть, и сохранить приобретенное».
Исследования подтверждают тот факт, что семьи получателей социальной помощи испытывают трудности не только в экономическом плане. Нередко в таких семьях ярко выражена утрата нескольких семейных функций, и очень часто это связано с асоциальными формами поведения членов семей.
Без внешнего вмешательства такие семьи не в состоянии преодолеть трудности, а потеря времени здесь чревата такими явлениями, как социальное отторжение, ухудшение здоровья детей (в том числе психического) и формирование у детей склонности к асоциальным формам поведения и тому подобное.
Понятно, что в такой ситуации необходима работа, направленная на оказание помощи семье, которую должна предоставлять профессиональная служба комплексного сопровождения.
Очень важным относительно таких контингентов является внедрение реабилитационных мер, направленных на восстановление разрушенных или утраченных индивидами общественных связей и отношений вследствие нарушения здоровья, инвалидности, девиантного поведения (лица, страдающие от наркомании, алкоголизма).
Организационно, изъяном является то, что комплекс социальных пособий не представляет собой стройной системы, различные виды поддержки не связаны друг с другом, предоставляются по разным законам. Большинство пособий являются категорийными и назначаются без учета реальной нужды претендентов. И даже адресные виды поддержки (помощь малообеспеченным семьям и жилищные субсидии) имеют недостатки из-за несовершенства процедуры определения нужды.
Следовательно, предлагается внедрение таких мер, которые будут способствовать социальной адаптации и выходу из состояния бедности:
- Психологическая работа;
- Программы профориентации для определения возможностей трудоустройства или обучения (переобучения);
- Программы обучения и переобучения для получения достаточной квалификации;
- Программы общественных работ;
- Программы трудоустройства;
- Программы медико-социальных услуг для кризисных и неблагополучных семей.
Целесообразно работу с клиентами начинать с собеседования с психологом для выявления психологических ограничений или возможностей самостоятельного выхода из ситуации. Далее определяют направления социальной поддержки и выбирают возможное сопровождение:
– если в семье/домохозяйстве заявителей есть трудоспособные неработающие лица, которые имеют профессии, но не могут найти работу, то предлагаются услуги по трудоустройству, а временно, участие в общественных работах;
– в случае, когда для трудоустройства не хватает квалификации, предлагается обучение или повышение квалификации;
– если первый случай (наличие квалификации) сопровождается проблемой — с состоянием здоровья, задолженностью по уплате за жилье, отсутствием места в детском учреждении, то работа направляется, в первую очередь, на решение этих проблем.
Между организациями – сотрудниками по сопровождению должен быть налажен информационный обмен и согласование изменений в статусе клиентов.
Для внедрения мероприятий по социальной адаптации и выходу из состояния бедности необходимо разработать систему взаимодействия институтов, которые будут задействованы в процессе организации, непосредственного оказания услуг, организационно-методического обеспечения.
Одной из возможных организационных форм внедрения мероприятий по социальной адаптации уязвимых семей, выхода их из состояния бедности, путей возвращения на рынок труда является социальный контракт или договор социальной адаптации, что устанавливает взаимные обязательства между получателями адресной социальной помощи и органом, уполномоченным для оказания социальной помощи.
Договор определяет то, что каждая из сторон должна сделать, чтобы изменить состояние получателей социальной помощи путем активизации потенциала семьи с целью постепенного ее перехода к самообеспечению.
Такая модель социальной работы включает разработку программы индивидуальной социальной адаптации – плана действий обеих сторон договора социальной адаптации, разработанного в результате собеседования и анализа причин сложившейся ситуации в семье, выявления потенциальных возможностей получателей помощи.
В ходе реализации такой программы осуществляется социальное сопровождение контракта со стороны специалиста по социальной работе для контроля над ситуацией и внесения корректив в программу (в случае необходимости).
Предложенная технология является рыночно-ориентированной и направлена на преодоление социального иждивенчества и активизацию поведения семей по самостоятельному выходу из ситуации нуждаемости.
Подобную технологию применяют уже несколько десятков лет во многих странах мира, недавно она внедрена в Российской Федерации. Несмотря на определенные проблемы ее реализации, в целом она достаточно успешно выполняет задачи социальной адаптации семей и организации помощи на качественно ином уровне – не только как материальной, но и социальной вовлеченности.
Кроме того, обязательно должна быть усовершенствована процедура выявления реальной нужды претендентов на социальную помощь.
По оценкам специалистов Института демографии и социальных исследований НАН Украины, около 18% совокупного дохода домохозяйств не учитывается при действующих правилах определения дохода для назначения социальной помощи. Это обусловлено как проблемами методического характера (сложность оценки дохода от земли, сельскохозяйственной деятельности), так и распространением «теневой» занятости среди населения.
Таким образом, должны быть разработаны и применены более совершенные методы оценки дохода, в том числе с использованием косвенных методов оценки, проведение обследований условий жизни и проверок реального состояния нужды среди претендентов на социальную помощь, расширение полномочий и роли социального инспектора.
Выводы. Внедрение новых подходов к предоставлению социальной поддержки является логическим продолжением государственной политики Украины по совершенствованию системы социальной помощи.
Основной идеей нововведений должен быть комплексный подход к оказанию поддержки, умеющей более точно учитывать реальную нужду претендентов: уровень их материального обеспечения, наличие проблем социально-психологического или медицинского характера, потребностей в дополнительном образовании или трудоустройстве и тому подобное.
Организационной формой социальной поддержки может быть социальный контракт между социальными службами-поставщиками поддержки и реципиентами помощи, в рамках которой должны составляться и реализовываться программы индивидуальной поддержки семей с применением комплексных видов помощи.
Ожидаемыми результатами от внедрения должно быть усиление действенности и адресности социальной поддержки, содействие формированию у населения активной жизненной позиции по выходу из состояния нужды; профилактика социального отторжения и противодействие попаданию семей в кризисное состояние.
Автор: О.В. Макарова, доктор экономических наук, Институт демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины, E-mail: makarova_h@ukr.net
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.