В этом году электронной системе государственных публичных закупок «Прозорро» исполняется пять лет. Площадку, которая по замыслу должна была убрать коррупционные факторы и сделать процесс договоренностей между заказчиком и поставщиком максимально прозрачным, вспоминают среди крупнейших достижений после революционной эпохи. Даже, несмотря на некоторые огрехи в ее работе, что время от времени всплывают.
Впрочем, благодаря талантливым лоббистам и парламентариям появляется все больше исключений, которые оказались вне взора «Прозорро». Например, в Верховной раде зарегистрирован законопроект №5289, предусматривающий упрощение организации и проведения процедур закупок сельскими, поселковыми советами, городскими территориальными общинами. Он так и не был принят на текущей сессии.
Однако еще раньше из-под «Прозорро» были выведены вопросы ремонта дорог и аэропортов, много миллиардный контракт «Украинской железной дороги» на покупку электровозов, закупки для борьбы с коронавирусом… Делается это под крышей интересных поводов вроде подготовки к празднованию Дня Независимости.
Нынешний гендиректор «Прозорро» Василий Задворный, что возглавил госпредприятие в 2016 году, пришел сюда из IT-бизнеса. Прогуливаясь удобным коридором Задворный, который порой внешне напоминает омоложенную версию доктора Хауса, полушутя жалуется, что вынужден платить своим специалистам зарплату выше, чем получает сам. Иначе качественных работников IT на госпредприятии не удержать.
В разговоре с «Главкомом» Задворный рассказывает, как система сопротивляется внешним «наездам», почему претензии к ней являются необоснованными и зачем через «Прозорро» декларировать покупку одного пирожка.
«На каждом миллионе гривен закупок нам удается экономить от 60 до 100 тысяч»
Вашу электронную систему постепенно устраняют от процессов закупок путем создания большого количества «исключений». Можете ли вы как-то этому противостоять или просто наблюдаете снаружи?
Я в «Прозорро» с конца 2016 года, и на самом деле такое происходит постоянно. Если смотреть на ситуацию комплексно, то она сейчас стала более тревожной, но не критичной. У нас же тоже есть свои победы: в конце 2019 года Верховная Рада приняла новый закон о публичных закупках, в апреле 2020 года он начал работать и очень много ввел в «Прозорро» того, что раньше было вне системы.
Например, на Тернопольщине была история, когда строили дороги, нарезав их кусками по 40 метров и подписав 70 соглашений на 199 тысяч гривен. Сейчас такого делать нельзя.
Потому что минимальная сумма снижена до 50 тысяч?
Да. Закупки в той же газовой отрасли стали более открытыми. Это такое двустороннее движение. Но действительно, за последние несколько месяцев можно зафиксировать сразу несколько случаев, когда значительные куски денежных расходов налогоплательщиков оказались вне системы. И это тревожно. Наша работа с такими ситуациями состоит из двух направлений.
Мы не занимаемся созданием нормативной базы, но этим активно занимается Департамент регулирования сферы публичных закупок, который находится в этом же здании, и фактически мы с ними состоим в одной команде. Они пишут заключения в законопроекты, подают замечания, разрабатывают нормативные акты. Вторая история тоже довольно очевидна — это медийная демонстрация того эффекта, который дает «Прозорро». Что-то нам удается, что-то — не всегда.
Кого вы можете назвать бенефициарами этих атак на «Прозорро»?
Это хороший вопрос. Смотрите, когда «Прозорро» только появилось, то на вопрос, почему это удалось, был ответ, что нет небольшого количества олигархов, которые бы были бенефициарами в мутных махинациях на закупках. Но в этом и заключается проблема. Здесь есть две большие группы людей. Кому-то делать закупки более регламентированным способом банально просто неудобно, потому что удобнее ездить по дорогам, где нет знаков и светофоров.
Это как с декларациями.
Да. А у второй группы людей раньше была возможность много зарабатывать, а с «Прозорро» этих возможностей стало гораздо меньше. При этом нет ни одного человека, который говорит, что «Прозорро» надо вообще отменить. Все говорят, что это очень хорошая и правильная система, но вот в нашей, очень-очень особой отрасли, она не работает.
Это мне очень напоминает мою работу в IT, когда мы внедряли какие-то новые системы. Значит, определенные группы бизнеса в ситуации находят какие-то компромиссы, интересы, и из-за этого какие-то куски из поля зрения «Прозорро» выпадают.
Вы делились ли этими проблемами с первыми лицами государства? Они же все должны быть как один за борьбу с коррупцией.
Я бы был счастлив, если бы президент вечером за бокалом вина думал о «Прозорро». Это было бы круто для нас, но, думаю, у него есть другие проблемы. Конечно, мы ведем достаточно активную коммуникацию с органами исполнительной власти, народными депутатами. Мы не являемся субъектом законодательной инициативы и экспертным центром, в который обращаются все заинтересованные и получают нашу оценку текущей ситуации.
Не очень корректно было бы в нашем случае говорить, что «Прозорро» протестует против того или иного закона, потому что мы являемся частью исполнительной ветви власти и должны выполнять те правила, которые принимает законодатель. Но мы точно свое мнение доносим и до народных депутатов, и до представителей Кабмина. Слышат ли нас, или нет – это уже отдельная история.
Как воспринимают уменьшение роли «Прозорро» наши западные партнеры, которые очень чувствительно относятся к ситуации в борьбе с коррупцией?
Об этом лучше спросить у западных партнеров. Коммуникация с украинской властью точно существует, и точно «Прозорро» является частью официальных разговоров. Мы со своей стороны всей информацией о себе делимся с западными партнерами.
Есть ли какой-то порядок цифр — сколько денег потеряет государство от «дыр», через которые деньги убегут, миновав «Прозорро»?
Мы не можем точно оценить сумму. Но можно сказать, что на каждом миллионе гривен закупок нам удается экономить в среднем от 60 до 100 тысяч грн. Если речь идет о миллиарде – соответственно 6-10% от миллиарда денег налогоплательщиков может быть утеряно. В «допрозорровские» времена много денег терялось системно не потому, что их кто-то воровал, а потому что не было достаточного выбора, чтобы выбрать лучшее предложение.
«Часто аргументам о неудобстве в «Прозорро» недостает каких-либо деталей»
Какой именно формулой вы пользуетесь, когда считаете, что за пять лет существования «Прозорро» удалось сэкономить почти 200 млрд. грн?
Это на самом деле европейская практика – разница между средствами, которые были заложены в бюджет на закупку, и финальной стоимостью товара или услуги после аукциона. Но цена же снижается не только в течение аукциона.
На самом деле, если статистически посмотреть, то самый большой процент снижения цены происходит в момент подачи предложения – когда заказчик в открытый способ объявляет закупку, то все поставщики пытаются угадать с ценой, которая автоматически становится рыночной. Почему в интернет-магазинах цены являются лучшими? Потому что разные поставщики смотрят на цены своих конкурентов. Так и находится баланс, с «Прозорро» — та же история.
Хорошо, за эти полгода, какую сумму уже, благодаря вашей системе, удалось сэкономить?
Есть крутой модуль данных о публичных закупках – bi.prozorro.org. данные в нем открыты для всех. Сейчас посмотрю вот прямо с телефона, статистика меняется каждый вечер… Итак, в этом году сэкономлено почти 23 млрд. на сегодняшний день (на 20 июля 2021).
Аргументы противников тотальной «тендеризации», в частности, заключаются в том, что процедуры слишком усложнены. Не пытались ли вы найти определенные компромиссы для их упрощения?
С конца 2016 года мы постоянно проводим разработку новых процедур в системе. Сейчас таких процедур около 20. Есть рамочные соглашения, электронные каталоги, закупки по жизненным циклам. Их много, и все они тем или иным образом помогают закупщикам.
К сожалению, часто аргументам о неудобстве «Прозорро» недостает каких-либо деталей. Вот людям просто что-то неудобно, а мы даже не понимаем, что именно. Так, в системе до сих пор есть свои проблемы, с которыми надо разбираться. Например, упрощенная процедура закупок, которая была введена в апреле 2020 года, в законе была написана таким образом, что некоторые заказчики проводили ее в среднем по 24 дня.
Хотя на самом деле она может проходить всего за 6-7 дней. Просто такая формулировка была написана в законе, что заказчики трактовали ее вот таким образом. И ждали по 15-20 дней вместо того, чтобы провести закупку быстро. Поэтому эта формулировка была исправлена, и эти процедуры можно спокойно проводить быстрее.
Также есть проблемы в том, что когда мы снизили минимальный порог с 200 тыс. до 50 тыс., некоторые вещи государственным заказчикам стало сложнее покупать. Но чтобы упростить им жизнь, мы с 2019 года развиваем Prozorro Market. Это онлайн-магазин для государства – туда можно просто зайти, все положить в корзину и купить в пару кликов.
Если тебе, условно говоря, нужны три ноутбука, не надо вообще писать тендерной документации, самостоятельно проводить торги. Вся процедура занимает в среднем восемь календарных дней.
Еще одна проблема «Прозорро», что сейчас трудно построить связь между нами и финансовыми службами, потому что и в нашу систему надо загружать контракт, и в Государственную казначейскую службу, и в E-data. Это все лишняя работа для людей, занимающихся закупками. Поэтому сейчас мы делаем интеграцию между всеми этими системами.
Также разрабатываем проект для Антимонопольного комитета, чтобы обжалование закупок бизнесом не занимало столько много времени.
Значит, вы исправляете «косяки», бывшие на начальном этапе работы «Прозорро»?
Кстати, когда я работал в IT-компаниях, то не понимал, зачем там постоянно сидят те разработчики? Ну, установил софт, вот он тебе и стоит…
На самом деле, когда речь идет о большом программном продукте, которым пользуется большое количество людей, его надо постоянно доделывать. А «Прозорро» пользуются сотни тысяч людей ежегодно без учета различных общественных активистов и журналистов. Если у вас есть система, которую не надо исправлять, значит, она просто не работает.
«За пять лет никто нас не смог сломать»
Ранее с «Прозорро» были скандалы с утечками данных из системы, закупкой через систему Киевским городским онкологическим центром 50 швабр за 123 тысячи гривен. Сейчас такие вещи исключены?
Скандалы действительно бывают, но утечек данных не может быть, потому что «Прозорро» – система с открытыми данными. В «Прозорро» видно все, поэтому не может быть утечки. Это все равно, что говорить об утечках данных из ленты Фейсбука. Просто иногда люди не понимают, – это система с открытыми данными и загружают свои документы. Это не «баг», а «фича», то есть специально так сделано, чтобы каждый мог эти данные смотреть.
На самом деле мы хотим, чтобы вообще все документы были максимально открытыми для общественности. Например, для построения очередного моста в Киеве выбирают какую-то компанию и говорят — мы ее выбрали, потому что в ее квалификационных критериях есть такие документы, но они являются секретными, поэтому мы их не покажем. И это будет вызывать ряд вопросов: а там вообще какие-то документы были?
Это насчет утечек данных. Во всем остальном «Прозорро» за эти пять лет ни разу не подверглась хакерским атакам – никто нас не смог взломать. Печально известный вирус Petya прошел мимо нас просто незамеченным.
В этом или предыдущем месяце через «Прозорро» прошла закупка 0,25 кг сосисок для начальной школы Херсонской области. Указано, что закупка происходила без использования электронной системы, но было соответствующее тендерное предложение и эта информация размещена на вашем сайте. Значит, якобы такая процедура является примером супер прозрачности, но не является ли это примером излишней бюрократии?
Это не закупка, а отчетность о расходе средств. Согласно закону, за каждую закупку заказчик должен отчитаться, подгрузить реквизиты о чеке из магазина или счета, расходной накладной и тому подобное. Здесь не надо никаких тендеров. Такие истории действительно случаются, какой-то театр покупал когда-то один пирожок, были закупки пакетов…
Так может просто ввести порог, не требующий отчетности за пирожок?
Он как раз существовал раньше, а отчет от одной копейки появился в апреле 2020 года. А это появилось именно потому, что было много злоупотреблений на мелких закупках. Законодатель решил, что все, что тратит государство, должно быть видимым для общества, для контролирующих органов.
Я лично не вижу большой проблемы в этом. Хотя я бы смотрел в сторону упрощения. И думал бы об интеграции с учетными системами, потому что бухгалтерия все равно всю эту документацию собирает. Лучше было бы эту информацию оттуда подтягивать, лишь бы заказчики этого не делали. Но эта информация, по моему мнению, должна оставаться в системе, потому что она позволяет видеть, куда расходуются наши с вами средства.
Органы, которые пользуются услугами «Прозорро», не обязаны объяснять, зачем им, например, десять новых «джипов». А вы отслеживаете, кто именно что покупает?
Лучше всего это, конечно, отслеживает журналистское сообщество, потому что ежедневно в системе обнародуется 12-15 тысяч закупок. Собственно, о подавляющем большинстве расследований по нарушениям я узнаю из медиа.
Ну, узнаете вы эту информацию — и дальше что с ней делаете?
Это дает возможность понять, какие зоны в публичных закупках требуют большего контроля. Это вообще одна из самых болезненных точек в системе закупок: системного и всеобъемлющего контроля и неотвратимости наказаний сильно не хватает. В конце 2018 года у нас заработала система риск-индикаторов для Госаудитслужбы, и одним из направлений, которым мы сейчас занимаемся, является усиление контроля.
Но вы, как электронная система, не можете применять наказание. Отслеживаете ли вы, как правоохранители реагируют на подозрительные сделки, которые проходят через систему и на которые обращают внимание СМИ?
Мы не контролируем правоохранительные органы. В 2020 году, если не ошибаюсь, было наложено до 250 штрафов за нарушения в области закупок, еще какое-то количество прошло через судебные инстанции. При этом за тот год в системе произошло около миллиона закупок. Это судьбы процентов от всех закупок, происходящих в государстве. И за последний год ситуация сильно не улучшилась.
Это означает, что система работает настолько идеально, что правоохранители просто закрывают глаза на такие нарушения?
Это политический вопрос, и я вам предлагаю самому на него ответить, какая из этих опций ближе к правде. Я считаю, что система контроля должна активно развиваться. Усиление одного только контроля даст едва ли не наибольший эффект для всей системы вообще. Потому что у нас есть заказчики, которым Антимонопольный комитет говорит, что они не могут отклонять такого-то поставщика на торгах, а те просто делают вид, что ничего не знают и делают что хотят.
Как часто проходят торги с одним участником, и обращаете ли вы на это особое внимание?
Для определенных видов процедур один участник является нормальным видом конкуренции. Для закупок от 50 до 200 тыс. грн закон не требует, чтобы были минимум два участника, потому что суммы небольшие, и кто хотел, тот и подался. Если закупка на сумму более 200 тыс. не происходит из-за нехватки участников, процедура отменяется. Процент таких процедур — около 5% в системе.
«Мы – не электрический самокат, а небольшой самолетик»
Вы отслеживаете, какие товары покупают более всего через «Прозорро» и как меняется динамика цен на них?
А я вам сейчас прямо на экране покажу. Если мы говорим о 2020-2021 годах, то традиционно на первом месте – закупки материалов и конструкций для строительства, на втором – продукты питания, на третьем – медицинское оборудование, далее – ремонт, техническое обслуживание, мебель, строительные работы и так далее. Важно понимать, что даже самая большая часть товаров составляет менее чем 9%, то есть распределение между категориями происходит достаточно равномерно.
Обязательного учета цены за единицу сейчас в системе нет, но мы работаем над одной разработкой, благодаря которой можно будет видеть цены за единицу товара. Она появится в августе.
Что это даст конкретно?
Будет куча эффектов. Можно будет посмотреть рыночную статистику и динамику стоимости, скажем, столов по всей стране. Например, вы сможете увидеть, что в Волынской области столы гораздо дешевле, чем в Черкасской, и можно сделать определенные выводы для себя. Также это существенно ограничит возможность злоупотребления заказчиками, когда вы, например, объявляете закупки на столы, стулья и массажное кресло.
А потом это кресло уже после подписания договора из спецификации убирается, а стоимость столов и стульев поднимается. Вроде и сумма договора не меняется, но при этом происходит переплата за каждую единицу товара.
Можно будет лучше увидеть какие-то демпинговые стратегии и многое. Это будет очень мощный инструмент для анализа. Но чтобы сделать его обязательным для всех, нужны изменения в законодательство, потому что там есть целый ряд юридических формулировок. Тогда эта штука будет работать.
Вы про демпинг вспомнили. Еще один аргумент против «Прозорро» — зацикленность системы на низкой цене, то есть преимущество может предоставляться товарам и услугам низкого качества именно из-за ценового фактора. Как часто госорганы остаются недовольными работой поставщиков, выбранных с помощью системы?
На вопросы по демпингу есть два ответа. Во-первых, система уже больше года определяет так называемую аномальную низкую цену.
Идея такова, что система автоматически рассчитывает среднерыночную цену от цен конкурентов, которые тоже подались на торги. Если все подались за 100 тыс. грн., а кто-то — за 30 тыс., то возникают вопросы и должна быть предоставлена аргументация такой цены. Система вас автоматически не отклоняет — может, вы просто остатки на складе хотите срочно продать. Но поставщик с аномально низкой ценой должен объяснить, почему она именно такая.
Во-вторых, у заказчика в случае недовольства услугами поставщика есть возможность применить штрафные санкции и не пускать вашу компанию к своим закупкам. Если поставщик тебя «бросает», законом предусмотрена возможность прямым договором закупить что-то срочно. Набор инструментов есть, и им можно пользоваться. Они нетривиальны, но «Прозорро» – это же не электрический самокат, а небольшой самолетик.
Хотят ли и могут ли частные структуры использовать систему «Прозорро» для своих внутренних тендеров?
Хотят, но не могут. Хотя есть определенные нюансы. «Прозорро» – система, которую разрабатывали специально для государственных компаний, и только они могут ей сейчас пользоваться. Для государственных заказчиков пользование является бесплатным, соответственно, нам понятен тот объем нагрузки на систему, который они создают. Как только мы откроем систему для коммерческих заказчиков, у нас объем нагрузки увеличится и, соответственно, фокус может сместиться на частных заказчиков.
Второй момент — пока этого не позволяет законодательство. Но «Прозорро» – это система с открытым кодом, поэтому если кто-то из предпринимателей захочет построить такую же систему для коммерческого рынка, ему ничто не мешает фактически скопировать наш центральный компонент и добавить собственный функционал.
На самом деле, на базе «Прозорро» Молдова строила свою центральную систему государственных закупок.
Так же можно использовать систему и для коммерческих заказчиков. Что же касается расширения перечня заказчиков, я бы больше смотрел в сторону негосударственных организаций, общественных объединений, ОСМД, но это пока не стоит на повестке дня.
Автор: Павел Вуец
Источник: Главком
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.