Государство может владеть предприятиями с двумя основными целями. Первая, финансовая, связанная с получением прибыли на вложенный капитал, вторая – это выполнение определенной социальной миссии.
Если государство владеет предприятиями с целью получения прибыли, то норма доходности должна быть не ниже той, которую генерируют частные предприятия. В этом исследовании мы проверяем, является ли доходность государственных предприятий ниже доходности частных.
Для построения модели в качестве примера мы используем методологию исследования Европейской комиссии «Государственные предприятия в ЕС: выученные уроки и пути движения вперед в посткризисном контексте».
По результатам анализа, в Украине государственные предприятия, имеют меньшую на 2,9 п.п. доходность, по сравнению с частными предприятиями. При прочих равных условиях.
Если, основываясь на результатах нашего анализа, предположить, что каждое из государственных предприятий в 2016 году недополучило 2,9 п.п. прибыли, то это будет означать, что государство как собственник недополучило примерно 4,93 млрд. грн. только за один год.
В то же время такой эффект, хотя и является статистически значимым, намного меньше, а аналогичные эффекты в различных отраслях в Европейском Союзе: от 8 до 32 процентных пунктов. Это может объясняться методологическими расхождениями, а также тем, что в Украине частные предприятия скрывают доходы от налогообложения, а государственные предприятия не имеют стимулов к этому.
Следующим шагом должен быть анализ доходности конкретных предприятий и выявления того, создает ли такое предприятие уникальную общественную пользу, которая не создается частными предприятиями. Если предприятие менее прибыльно, чем частные, и не создает уникальной общественной пользы, его нужно продать. Описание общественной пользы, при ее наличии, должно быть зафиксировано в политике государства относительно предприятий в целом и по каждому отдельно.
Зачем государству собственные предприятия
Государство может владеть предприятиями с двумя основными целями. Первая, финансовая, связанная с получением прибыли на вложенный капитал, вторая – это выполнение определенной социальной миссии.
Если государство владеет предприятиями с целью получения прибыли, то норма доходности должна быть не ниже той, которую генерируют частные предприятия.
Эта доходность может быть ниже по двум причинам – субсидирование выполнения второй цели, связанной с социальной миссией, или неэффективность предприятия.
Социальная миссия может быть связана с выполнением «обязательств по предоставлению общественных услуг» (public service obligation). Сферами, где государство может иметь такие обязательства, является, например, почта (универсальные почтовые услуги), социальные услуги (услуги для людей с ограниченными возможностями), энергетика (обеспечение электроэнергией), транспорт (сообщения с удаленными населенными пунктами) и банкинг (финансовая инклюзивность).
Обязательства по предоставлению общественных услуг возникают, когда частным предприятиям может быть не выгодно предоставлять определенные виды услуг, но государство решает гарантировать их предоставление всем гражданам и готово платить за это. Например, обеспечивать транспортным сообщением отдаленные населенные пункты, доставлять туда почту и электроэнергию.
Использование государственных предприятий является одним из способов выполнения социальных обязательств, хотя и не самым эффективным, поскольку наиболее эффективным является заказ этих услуг по конкурентной процедуре в того предприятия (государственного или частного), которое предложит их по самой низкой цене.
Основные причины потенциальной неэффективности государственных предприятий – использование их в политических целях и коррупция.
Государственные предприятия могут использоваться политиками для достижения собственных, зачастую популистских целей.
В частности, политики могут заставить государственные предприятия продавать перед началом выборов продукцию по сниженным ценам. Особенно часто это касается предприятий в сфере коммунальных услуг. Например, в 2017 году Кабинет Министров отказался повышать тарифы на газ для населения, хотя должен был это сделать в соответствии с договоренностями с МВФ.
Второй пример – использование политиками государственных банков в собственных целях – подробно описан аналитиками Центра экономической стратегии в исследовании «Что делать государству со своими банками».
Государственные предприятия являются источником коррупции. Из-за ограниченного контроля со стороны конечного бенефициара – народа Украины (проблема принципала-агента) менеджмент может действовать не в интересах предприятия, а в собственных интересах или интересах политиков, заключая невыгодные для предприятия сделки.
Артем Сытник, директор НАБУ, подтверждает реальность коррупционных рисков, связанных с деятельностью государственных предприятий: «Всего в наших расследованиях фигурирует 33 государственных предприятия, 10 из них находятся в ТОП-100 государственных предприятий Украины. И сумма убытков, которая установлена в ходе этих расследований, составляет почти 80 миллиардов гривен».
В аналитической записке «Освободить захваченное государство Украина» эксперты Центра экономической стратегии классифицировали коррупцию на госпредприятиях как один из видов захвата государства. Поскольку украденные на госпредприятиях деньги идут на финансирование выборов и СМИ, такое увлечение негативно влияет не только на эффективность предприятий, но и на политическую конкуренцию и рынок СМИ.
Коррупция на государственных предприятиях происходит преимущественно по похожим схемам.
Чаще всего на сайте НАБУ упоминаются такие схемы, как реализация продукции через посредника, которому она изначально продается по заниженным ценам; закупка по завышенным ценам; оплата несуществующих товаров или услуг; хищение имущества.
Среди последних кейсов НАБУ – расследование коррупционной схемы на ГП «Красный земледелец»: «По замыслу злоумышленников, зерно, принадлежавшее ГП, передали на ответственное хранение одной частной компании. Другая частная фирма, в свою очередь, должна была его продать под видом зерна собственного производства и таким образом легализовать имущество, полученное преступным путем. Что и было сделано».
По этой схеме государство потеряло 48 млн. грн.
Вставка 1. Санта-Барбара с «Красным земледельцем»
Кроме производства НАБУ, о ГП «Красный земледелец» активно упоминали в СМИ. Вот некоторые примеры: «Под «молчанку» правоохранительных органов на госпредприятии «Красный земледелец» снова земельные махинации?
Хозяйство государственное, поэтому землю передавали в пользование не официально. Выступали инвесторами хозяйства и предприниматели, которые предоставляли возвратную финансовую помощь, поставляли горюче-смазочные материалы, предоставляли услуги сельхозтехники. Так продолжалось из года в год. Значительные суммы руководство «Красного земледельца» получало от инвесторов в виде наличных, что-то приходовали через кассу, что-то не приходовали.
А тем временем, на полях тогда уже развернулись настоящие баталии за урожай. Фермеры наугад заезжали косить поля, на пальцах показывая, где кто и что сеял. Только благодаря неравнодушию работников хозяйства, правовому сопровождению исполнительной службы областного территориального управления юстиции и при поддержке общественности и СМИ поля убрало хозяйство.
Осенью 2015 года, урожай, который уберегли и который лежал на токах государственного предприятия и был оценен примерно в 60 миллионов гривен, передали на хранение частной структуре «Велавтотранс». И он… бесследно исчез. А директор ГП «ОХ «Красный земледелец» Рева Л.П. (жительница Черкасской области) заключает с ООО «Агроинвестпрайм», созданное 21 марта 2016 года в городе Черкассы, договор подряда, по которому передает все выращенное на государственной земле вновь созданному (за три дня до заключения договора!) предприятию»8.
Родной край, 12.09.2016
«Хищение зерна на 48 миллионов: САП направила в суд обвинительный акт
11 декабря 2017 года Специализированной антикоррупционной прокуратурой направлен в суд обвинительный акт, составленный детективами НАБУ, в отношении 5 лиц, причастных, по версии следствия, к завладению урожаем зерновых культур стоимостью около 50 миллионов гривен, которые принадлежали госпредприятию, подчиненному Национальной академии аграрных наук Украины».9
Слово и Дело со ссылкой на пресс-службу САП 12.12.2017
В следующем разделе мы рассмотрим пример сравнения прибыльности государственных и частных предприятий в ЕС, а затем, по аналогичной методологии, сделаем анализ для украинских предприятий.
3. Исследование предприятий в ЕС: частный собственник лучше
Исследования Европейской комиссии «Государственные предприятия в ЕС: выученные уроки и пути движения вперед в посткризисном контексте», связь между государственной собственностью и доходностью предприятия.10 Оно демонстрирует, что частные предприятия имеют гораздо лучшие результаты, чем государственные. Исследователи используют не только описательную статистику, но и регрессионный анализ для того, чтобы показать причинно-следственную связь.
К государственным предприятиям исследователи ЕС относят такие, которые подпадают под определение ESA-2010, а именно: нефинансовые корпорации, которые контролируются государством, независимо от доли в государственной собственности. Исследователи построили эконометрическую модель, чтобы определить, влияет ли сам факт государственной собственности на прибыльность предприятия.
Как показала модель, в выборке предприятия во всех отраслях имеют более низкую доходность, если они государственные. В то же время в кризисные годы государственные предприятия в половине отраслей не показывали гораздо худшие результаты, чем частные.
Авторы предполагают, что в эти годы на государственные предприятия осуществляется большее давление, чтобы они реструктуризировались. В годы, когда в стране происходили выборы, разница между доходностью государственных и частных предприятий в восьми отраслях была на уровне лет без выборов, но в двух отраслях (энергетика и коммунальные услуги) эта разница еще больше росла не в пользу государственных предприятий.
В результате анализа прибыльности предприятий за 3 года до приватизации и 3 года после исследователи выяснили, что в предпоследний год перед приватизацией государственные предприятия в среднем показывают отрицательную доходность. В последний год перед приватизацией выравниваются до нулевого уровня (причем «разброс» существенно уменьшается); после продажи доходность сначала снова падает и уже через два года после приватизации начинает расти.
4. Анализ украинских данных
По методологии, аналогично примененной в исследовании предприятий в ЕС, мы исследовали, как государственная собственность влияет на прибыльность украинских предприятий. Для этого, при поддержке партнеров исследования YouControl, мы проанализировали анонимные данные по результатам деятельности предприятий (как государственных, так и частных) за 2016 год. Если посмотреть на медианные значения, то мы видим, что государственные предприятия имеют гораздо меньшую доходность.
Одновременно они являются гораздо, большими, чем частные, как по размеру капитала, или активов, так и по количеству работников. Также частные предприятия преимущественно основаны гораздо позже, чем государственные. Такая разница не является удивительной, поскольку среди частных предприятий количество малых предприятий намного больше количества средних и крупных.
Мы использовали медианные показатели для описательного анализа, поскольку они менее уязвимы к воздействию нетипичных предприятий на обобщенную оценку. Но для того чтобы получить статистически значимые различия, мы построили модель, где оценивали, как именно государственная собственность в Украине влияет на доходность предприятия.
Для чистоты исследования мы также рассматривали такие воздействия на прибыльность предприятий, как количество работников предприятия, отрасль (в частности сравнивали три крупнейшие отрасли с остальными отраслями), длительность функционирования предприятия, его капитал, активы, доход, задолженность, организационно-правовая форма и прочее.
Согласно результатам анализа, в Украине государственные предприятия (кроме сельского хозяйства), при прочих равных условиях, имеют на 2,9 процентных пункта меньшую доходность, чем частные. В то же время негосударственные предприятия в сельском хозяйстве, при прочих равных условиях, имеют доходность на 7,1 процентных пунктов превышающую доходность таких же предприятий в других отраслях. Это может объясняться тем, что они более экспортноориентированные, а потому более конкурентоспособны, чем предприятия других отраслей.
Однако если предприятие является одновременно государственным и сельскохозяйственным, то его доходность, при прочих равных условиях, меньше на 7,7 (11,9+2,9-7,1=7,7) процентных пунктов, чем в негосударственных несельскохозяйственных предприятиях. Проверка подобных эффектов государственной собственности в других крупных отраслях (операции с недвижимым имуществом и оптовая торговля, кроме автотранспортных средств и мотоциклов) показала, что там таких эффектов от государственной собственности нет.
Если, основываясь на результатах нашего анализа, предположить, что каждое государственное предприятие в 2016 году недополучило 2,9 п.п. прибыли, то это будет означать, что государство как собственник недополучило примерно 4,93 млрд. грн. только за один год.
В то же время такой эффект, хотя и статистически значим, является гораздо меньшим, чем аналогичные эффекты в различных отраслях в Европейском Союзе: от 8 до 32 процентных пунктов. Это может объясняться разбежками по методике расчетов13, а также тем, что в Украине частные предприятия скрывают доходы от налогообложения, а государственные предприятия не имеют стимулов к этому.
В частности в 2016 году 27% частных предприятий имели негативную прибыль (среди государственных предприятий таких – 30%). Сложная налоговая система создает стимулы для уклонения от налогообложения. Однако она же создает и возможности это сделать благодаря многим легальным методам.
Еще одной причиной может быть то, что украинский фондовый рынок почти не существует. Это означает, что у частных предприятий нет стимулов, отчитываться про свои доходы, чтобы привлечь инвесторов (или такие стимулы очень низкие и значительно уступают стимулам уклонения от налогов).
Также следует учитывать слабое развитие кредитного рынка. Высокие процентные ставки и несовершенная система защиты прав кредиторов продолжает сдерживать развитие банковского кредитования. Не имея доступа к кредитам, предприятия не заинтересованы в полном и честном раскрытии финансовой отчетности, в частности реального размера доходности.
Выводы и рекомендации
По результатам анализа мы пришли к выводу, что государственные предприятия в Украине показывают худшую доходность, чем частные. Среди крупнейших отраслей экономики это особенно проявляется в аграрном секторе (в других отраслях такой контрастной разницы нет). Следовательно, получение прибыли не может быть достаточно обоснованным, как цель владения государственными предприятиями в Украине.
Следующим шагом должен быть анализ доходности конкретных предприятий и выявления того, создает ли предприятие уникальную общественную пользу, которая не создается частными предприятиями. Если предприятие менее прибыльно, чем частные, и не создает уникальной общественной пользы, его нужно продать. Описание общественной пользы, при ее наличии, должно быть зафиксировано в политике государства относительно предприятий в целом и по каждому отдельно.
Авторы: Алексей Гаманюк, Дмитрий Яблоновский
Источник: Центр экономической стратегии
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.