В системе гарантирования вкладов в Украине сейчас происходят преобразования, обусловленные как уроками кризиса, так и движением к европейским стандартам. Важно, чтобы в результате трансформации система гарантирования вкладов приобретала черты, которые будут способствовать стабильности финансовой системы государства.
Соответственно целью данной статьи является разработка предложений по усовершенствованию системы гарантирования вкладов, что поможет обеспечить ее больший вклад в финансовую стабильность и приближение к лучшим мировым стандартам. Представленный в этой работе анализ макропруденциальной составляющей в рамках рассмотрения преобразований системы гарантирования вкладов является новым для украинских исследований.
Читайте также: Безналичное общество и дедолларизация в Украине: чего не хватает для актуальной дискуссии?
В международной практике усиление аспекта поддержания финансовой стабильности в работе систем гарантирования вкладов происходило эволюционно, часто ‒ под влиянием кризисов. Особенно мощный толчок этому процессу дал глобальный кризис 2007-2009 годов. В ходе развития после кризиса сформировалось несколько общих для систем гарантирования вкладов тенденций в контексте расширения их функций и охвата кредитных учреждений, изменения подходов к финансированию, размера покрытия.
Одним из самых важных изменений в направлении усиления макропруденциальной составляющей деятельности фондов гарантирования вкладов стал постепенный переход к дифференциации взносов учреждений-участников (банков) в фонды в зависимости от уровня рискованности их деятельности (пока что преимущественно в развитых странах).
Другим результатом кризиса стало увеличение количества стран, в которых созданы фонды гарантирования вкладов, и попытки урегулирования принципов их работы на международном уровне на основании консенсуса ведущих исследователей, что сформировались на сегодня.
Фонд гарантирования вкладов физических лиц в Украине (далее ‒ ФГВФЛ, Фонд) также вынужден был противостоять масштабному кризису, который прошел в две волны. Вторая волна (в 2014 году) совпала с началом очищения финансового сектора, которое стало значительным испытанием для институциональной и финансовой состоятельности Фонда.
В ответ на кризис, а также на общий запрос относительно внедрения лучших европейских и мировых стандартов, который сформировался среди специалистов и широкой общественности, в Украине начались реформы в системе гарантирования вкладов, в том числе в направлении усиления институциональной способности ФГВФЛ. Однако сейчас не хватает консенсуса в отношении содержания некоторых из этих изменений. Кроме того, внимание исследователей именно к макропруденционному аспекту эволюции системы гарантирования вкладов, особенно в Украине, является пока недостаточным. Это обуславливает актуальность нашего исследования.
Статья имеет следующую структуру: во втором разделе рассматривается изменение роли гарантирования вкладов в системе финансовой безопасности в контексте эволюции научной мысли по данной тематике; в третьем разделе рассмотрены ключевые тенденции развития систем гарантирования в мире и значение с точки зрения финансовой стабильности. Далее, в четвертом разделе, оцениваются основные вызовы, стоящие перед системой гарантирования вкладов в Украине в течение последних кризисных лет, и шаги, которые уже были предприняты для их преодоления.
Наконец, в последнем разделе мы формулируем рекомендации относительно реформы системы гарантирования вкладов в Украине с учетом усиления составляющей содействия финансовой стабильности.
Роль системы гарантирования вкладов в системе финансовой безопасности
Система гарантирования вкладов играет одну из ключевых ролей в системе “сети” финансовой безопасности (financial safety net). Вклад этой “сети” в обеспечение финансовой стабильности двойной:
во-первых, гарантирование депозитов предотвращает панику среди вкладчиков, поскольку средства большинства из них остаются защищенными в полном объеме даже в случае банкротства банка;
во-вторых, действуют механизмы помощи платежеспособным финансовым учреждениям, которые имеют проблемы с ликвидностью, и своевременной принудительной реструктуризацией неплатежеспособных банков (таким образом, обеспечивается бесперебойное функционирование финансовой системы в целом).
Однако роль системы гарантирования вкладов в содействии финансовой стабильности является амбивалентной (и может становиться даже отрицательной), о чем указывается в литературе как на примере США (Kane, 1989), так и для более широкой выборки стран (Demirgüç-Kunt and Detragiache, 1998; Demirgüç-Kunt and Huizinga, 1999). С одной стороны, недостаточный уровень покрытия вкладов гарантиями (с точки зрения круга лиц, на которых распространяется гарантия, или, учитывая гарантированную сумму) повышает опасность возникновения паники среди вкладчиков во время банковского кризиса, следствием чего станет значительный отток депозитов.
С другой стороны, чрезмерная защита благодаря гарантиям может снизить ответственность вкладчиков в процессе размещения депозитов и банков ‒ во время их использования. Это приводит к росту рисков для стабильности финансовой системы.
Некоторые исследователи (Kane, 2009; Kane, 2016) отмечают, что отдельные системы финансовой безопасности в целом имели признаки несправедливой социально-экономической функциональной роли во время последнего кризиса, поскольку некоторые из них фактически использовали средства граждан для спасения достатка владельцев крупных финансовых учреждений.
Кроме того, неодинаковы условия гарантий вкладов для финансовых учреждений, которые конкурируют на тех же рынках, если они не отражены должным образом в цене вкладов, должны создавать условия для регуляторного арбитража, и будут вредить конкуренции (Kane, 2016).
Учитывая эту дилемму, в мировой практике общепринятой стала идея о необходимости защиты при помощи системы гарантирования вкладов в первую очередь тех категорий вкладчиков, которые не обладают достаточными знаниями и навыками для оценки возможных рисков. При этом подходы к определению этих категорий в разных странах существенно отличаются.
Системы страхования депозитов эволюционно развивались в начале ХХ века. Так, общенациональная Федеральная корпорация страхования депозитов в США появилась в 1933 году (хотя отдельные ее предшественницы возникли уже в 1920-х годах). Дискуссия по построению эффективных систем страхования вкладов интенсифицировалась накануне и после кризиса ссудо-сберегательных учреждений (Savings and Loans) в 1980-х годах в США и после взрыва “пузыря” цен активов в Японии в начале 1990-х годов.
В это время появляются первые основополагающие исследования по этой теме. Определение стоимости и премий страхования депозитов (Merton, 1977, 1978; Buser at al., 1981; Ronn and Verna, 1986). Влияние страхования депозитов на панику вкладчиков и ликвидность банков (Diamond and Dybvig, 1983; Chari and Jagannathan, 1988). Соотношение государственных и частных систем гарантирования вкладов (Ely, 1985); влияние участия в системе страхования вкладов на уровень капитализации банков (Dowd, 1993); анализ отношений в системе страхования вкладов в рамках модели “принципал ‒ агент” (Kane, 1995; Calomiris, 1996).
Внедрение системы зависимых от риска учреждения премий в страховании вкладов также начало обсуждаться еще с конца 1980-х (Scott, 1987; Hall, 1990; Berger, 1994). В 1992 году США стали первой страной, которая ввела такую систему на практике.
В ответ на международный кризис 1990-х годов международные финансовые организации начали рекомендовать внедрение и институционализацию систем гарантирования (страхования) вкладов по всему миру (Folkerts-Landau and Lindgren, 1998; Garcia, 1999). В это же время сформировалась концепция “систем финансовой безопасности”, которую также продвигали МВФ и Всемирный Банк.
Глобальный экономический кризис 2008-2009 годов активизировал дискуссию о распространении, модернизации систем страхования вкладов и их роли в системах финансовой стабильности. Предлагались целостные подходы к построению/трансформации систем гарантирования вкладов на основании обобщения и анализа эмпирического опыта все более широкого круга стран.
Консенсусным можно считать мнение о том, что размер и подходы к финансированию фонда гарантирования, суммы гарантированных депозитов должны обеспечивать баланс между защитой вкладчиков и предотвращением панике, с одной стороны, и желанием избежать “морального риска” (moral hazard) ‒ с другой. Другими словами, большинство розничных вкладчиков должны быть защищенными гарантией, однако размер этой гарантии не должен лишать крупных вкладчиков стимула самостоятельно оценивать такие риски.
Кризис 2008-2009 гг. также привлек внимание отечественных исследователей к анализу влияния системы страхования вкладов на финансовую стабильность. Эту тему рассматривали Балдич (2009) учитывая риски, вызванные асимметричностью информации в банковском секторе, Довгань (2012) в контексте устойчивости банковской системы. Также рассматривалось соответствие отечественной системы гарантирования вкладов рекомендациям IADI6 (Серпенинова, 2014), нормам ЕС (Коваленко, 2013), опыту ЕС и США (Карчева и др., 2016). Упомянутые и не упомянутые украинские ученые преимущественно рекомендуют модель ЕС в качестве основного ориентира отечественных реформ.
Тенденции развития систем гарантирования вкладов в Европе и мире
Распространение систем гарантирования вкладов стало массовым явлением в мире с 1990-х годов, в частности охватив Центральную и Восточную Европу. Кризис 2007-2009 годов (и частично перед этим – кризис 1997-1999 годов) позволил проверить на практике устойчивость отдельных моделей гарантирования вкладов. Обобщенные результаты оценки полученного опыта стали основой международных рекомендаций и норм относительно построения, полномочий, финансирования систем гарантирования вкладов и предельных сумм возмещения вкладчикам.
Сразу после кризиса конца 1990-х МВФ проанализировал лучший международный опыт построения систем гарантирования вкладов (Garcia, 1999; Garcia, 2000), однако выводы и рекомендации были достаточно общими.
В 2009 году Базельский комитет по банковскому надзору совместно с Международной ассоциации страховщиков депозитов (IADI) сформулировали 18 базовых принципов эффективных систем страхования вкладов.
Они касались институциональных аспектов в частности, публичных целей, достаточного мандата, независимости, адекватного управления, избежания морального риска. Вопросов сотрудничества в рамках сети финансовой стабильности и на трансграничном уровне. Уровня и охвата страхованием депозитов, членства в системах гарантирования включительно с рекомендацией отказа от всеохватывающего и безлимитного покрытия вкладов страховками. Финансирования достаточного для быстрого возмещения вкладчикам. Общественного информирования, эффективной принудительной реструктуризации неплатежеспособных учреждений, компенсации вкладчикам и возмещения понесенных расходов Фонда.
В 2012 году всемирным Советом по финансовой стабильности (Financial Stability Board) был проведен пересмотр выполнения этих принципов отдельными странами. По результатам просмотра был сформулирован еще ряд рекомендаций, в том числе о переходе к институтолизованным (эксплицитным) системам гарантирования вкладов. В 2014 году IADI предложила доработанную версию принципов, в которой, в частности, больший упор был сделан на усилении некоторых принципов (управления, финансирования, возмещения вкладчикам), повышения роли учреждений страхования вкладов в принудительной реструктуризации банков, усилено внимание к моральным рискам, уточнены аспекты трансграничного сотрудничества.
В 2011 году Совет по финансовой стабильности обнародовал “Ключевые характеристики эффективного режима принудительной реструктуризации (резолюции) финансовых учреждений” (обновлено в 2014 году). В документе подчеркнута необходимость сотрудничества между органами, которые обеспечивают страхование депозитов и принудительную реструктуризацию банков, а также защиту прав вкладчиков и других кредиторов при принудительной реструктуризации.
Развитие регулирования деятельности систем гарантирования вкладов, в ЕС происходил в русле общемировых тенденций, однако заходил глубже в вопросах определения общих подходов из-за необходимости гармонизации в рамках интеграционного союза.
Первым нормативным документом ЕС в этой области стала Директива 94/19/EC от мая 1994 года, которая ввела страхование депозитов во всех кредитных институтах. Определила перечень вкладов, на которые страхование не распространяется (в частности, депозиты других финансовых учреждений), установила временные рамки выплат и единую предельную сумму возмещения по вкладам – эквивалент 20 тысяч ЭКЮ (денежная единица Европейских сообществ). В 2009 году изменениями к Директиве эта сумма была повышена до 100 тысяч евро.
Вместо указанной Директивы 94/19/EC в апреле 2014 года была принята Директива ЕС 2014/49/EU с аналогичным названием. Новая директива предусматривает в частности унифицированный подход к формированию фондов страхования вкладов за счет регулярных отчислений банков-участников. Размер их зависит от рисков каждого учреждения, покрытия страхованием, как суммы вклада, так и начисленных процентов (независимо от валюты депозита), сокращения сроков выплаты (до семи рабочих дней с 2024 года), более широкого информирования вкладчиков о страховании вкладов, создании системы защиты депозитов на уровне ЕС.
Директива ЕС 2014/59/EU по восстановлению деятельности и резолюции (принудительной реструктуризации) кредитных учреждений и инвестиционных фирм назвала защиту застрахованных вкладов одним из основных соображений. Влияющих на выбор варианта принудительной реструктуризации учреждения и определила взаимодействие учреждения, уполномоченного по принудительной реструктуризации кредитных учреждений с рынка, и фондов (схем) гарантирования вкладов.
Эти регулятивные акты и рекомендации международных органов сформировали концептуальные подходы, которые определили тенденции развития систем гарантирования вкладов.
Доминирование институциализованных (эксплицитных) систем гарантирования вкладов. Каждый из подходов – ожидаемое вмешательство государства для спасения финансовых учреждений в случае кризисной ситуации или формализованная система страхования вкладов – имеет свои преимущества и недостатки. С первого подхода у государства остается достаточная свобода действий по спасению банков или помощи вкладчикам, однако заранее общие принципы действий остаются для участников рынка и вкладчиков непонятными, а в момент наступления кризиса у государства для помощи им может быть недостаточно фондов.
В случае наличия институциализованных (эксплицитных) систем гарантирования на момент кризиса уже имеющиеся фонды для выплат вкладчикам/помощи банкам; в то же время они требуют создания соответствующей организационной структуры и обеспечения регулярных отчислений со стороны банков.
Наполнение фондов страхования вкладов до наступления кризиса (ех ante). Покрытие расходов на компенсацию вкладчикам постфактум (ex post) предусматривало, что в случае банкротства отдельных банков платежеспособные банки формируют фонд для выплат вкладчикам в зависимости от фактических потребностей. Недостатком последнего является процикличность, поскольку банки вынуждены делать отчисления в моменты, когда состояние их балансов ухудшается из-за неблагоприятных экономических обстоятельств.
Кроме того, несправедливо, что платить за банки-банкроты вынуждены (пусть даже временно) банки с более эффективным управлением, в т. ч. с лучшим риск -менеджментом. На практике эту дилемму могут решать путем регуляторных требований по формированию банками необходимых резервов (Швейцария) или сочетанием элементов фондов ех ante и ex post (Польша).
Важными преимуществами систем ех ante является также прозрачность “правил игры” и возможность введения необходимых регуляторных требований (в т.ч. макропруденционного характера) заранее.
Все кредитные учреждения должны участвовать в фонде. В ЕС страхованием охвачены депозиты клиентов во всех кредитных учреждениях, например, в кредитных союзах. В некоторых странах гарантии распространяются на больший перечень финансовых продуктов (например, на страховые полисы), что также означает участие страховых компаний и других финансовых институтов в системах страхования/гарантирования вкладов. Такой охват участников не только помогает предотвращать угрозы добропорядочной конкуренции (в том числе благодаря ограничению возможностей для “регуляторного арбитража”), но и обеспечивает более широкий эффект от сети финансовой безопасности.
Международное выравнивание максимальной застрахованной суммы вклада на высшем уровне. Гарантированные суммы вкладов (предельные суммы возмещения вкладчикам) в среднем выросли по сравнению с докризисным уровнем (или появились в странах, где ранее не было эксплицитных систем гарантирования вкладов). С началом кризиса наблюдался рост предельных сумм возмещения вкладчикам, введение гарантий на всю сумму депозита как часть антикризисных мероприятий по предотвращению паники вкладчиков и оттоку вкладов.
После завершения кризиса 2008-2009 гг. часть этих мероприятий была постепенно отменена, однако во многих случаях гарантированные суммы остались выше докризисных и имели тенденцию к приближению к определенным международным стандартам. Одним из основных локомотивов этого процесса стал ЕС с инициативами по унификации подходов к страхованию вкладов в Европе, что, вероятно, было обусловлено попыткой преодолеть “регуляторный арбитраж” ‒ мотив для владельцев крупных депозитов искать юрисдикции с более привлекательными условиями для вложения.
Негативным следствием этой тенденции является то, что в результате верхний уровень гарантированной суммы менее коррелирует с уровнем доходов на душу населения. Кроме того, в странах с низким уровнем доходов населения повышение максимальной гарантированной суммы без роста экономики и благосостояния может создать “моральные риски” для относительно состоятельных слоев населения.
Страхование вкладов, независимо от валюты вклада. В большинстве стран с эксплицитными системами гарантирования вкладов страхованию подлежат депозиты в национальной и любой свободно конвертируемой валюте. Вместе с тем, возмещение обычно происходит в национальной валюте по текущему курсу на момент банкротства (фонды гарантирования, таким образом, не берут на себя валютные риски).
Расширение перечня вкладчиков, депозиты которых подлежат страхованию. В соответствии с принципом защиты страхованием/гарантиями вкладов всех, кто не может самостоятельно оценить риски, соответствующая защита распространяется во многих странах (прежде всего развитых) на другие категории вкладчиков, кроме физических лиц.
В частности, защита чаще всего распространяется на вклады малых и средних предприятий, неприбыльных организаций, в отдельных случаях – на все предприятия, кроме финансовых компаний, и на небольшие органы местной власти. Учитывая то, что максимальная застрахованная сумма остается неизменной, такой подход не противоречит упомянутому выше принципу: потенциальные суммы возмещения остаются незначительными для крупных коммерческих организаций.
Переход к регулярным взносам организаций-участниц, зависящим от уровня рисков учреждения. На сегодня такой подход применяется, например, в странах ЕС. Также в Канаде, Гонконге, Малайзии, Норвегии, Сингапуре, Таиланде, Турции, США, России, Казахстане.
Дифференцированные системы премий отличаются по сложности от относительно простых. Например, в Гонконге или России, где существуют три уровня ставок в зависимости от категории риска, и относительно несложной формулы определения такой категории до относительно сложных, которыми предполагаются также колебания размеров премий в пределах одной категории и разделение по размеру банка (США). При этом общей чертой является разрыв в несколько раз между ставками премий для учреждений с низким и высоким уровнем риска. Большинство регуляторов имеет определенное пространство для корректировки ставки через оценку качественных показателей работы финансового учреждения.
Из многообразия подходов к определению дифференцированных ставок можно условно выделить две типичные: первая базируется на формуле с взвешиванием риска учреждения (применяется в ЕС), вторая основана на скоринге (в США, Канаде, Казахстане, Малайзии, на Тайване).
Европейский банковский орган (ЭВА) в 2015 году ввел формулу, которая применяется в ЕС для расчета суммы взносов в фонды страхования. Годовой взнос от учреждения и (Си) является произведением ставки взноса (CR, одинаковая для всех учреждений на определенный год)14, общего веса риска для учреждения и (ARWi), суммы депозитов, на которые распространяется гарантия в учреждении и (CDi) и корректирующий коэффициент (μ — идентичный для всех учреждений на определенный год).
В формуле с учетом последнего коэффициента заложено достаточное “пространство для маневра” для корректировки суммы взносов в фонды каждого года.
Тенденция к дифференциации взносов кредитных организаций в фонд гарантирования в зависимости от рисков имеет наибольший макропруденциальный эффект, поскольку стимулирует участников рынка к более взвешенной стратегии поведения на рынке в связи с удорожанием для них депозитных ресурсов в случае высокой рискованности операций.
Усиление ответственности собственников банков и связанных лиц за банкротство банка. В большинстве стран акционеры (владельцы) и руководство банков, а также связанные с ними лица не имеют права на возмещение своих вкладов в случае банкротства банков. Это является стимулом для их ответственного отношения к оценке возможных рисков во время принятия важных для кредитного учреждения решений.
Поиск оптимального размера фонда страхования/гарантирования. На сегодня национальные решения относительно оптимального уровня существенно различаются: от 0.25% от застрахованных депозитов в Гонконге ‒ до 10% вкладов в банках в России. В ЕС целевой размер фонда страхования вкладов составляет 0.8% от застрахованных вкладов. К этой сумме стоит добавить Единый фонд принудительной реструктуризации (Single Resolution Fund) ЕС, размер которого к концу 2023 года должен составить 1% от всех застрахованных депозитов, поскольку эти средства могут быть использованы для помощи или урегулирования проблем банков, которые иначе могли бы стать банкротами и увеличить необходимую сумму возмещения вкладчикам.
Унификация размеров фондов гарантирования в Европе продолжается.
В то же время ресурсов фондов гарантирования в среднем хватает на противостояние лишь незначительному по масштабу кризису. Так, по расчетам фонда гарантирования вкладов в Польше, в начале 2015 года ресурсов фонда хватило бы только для спасения девятого банка по размерам активов в системе. С другой стороны, установление для банков больших взносов для усиления способности фондов гарантирования противостоять кризисам также не является действенной альтернативой, поскольку в итоге приведет к сокращению объемов кредитования экономики.
Таким образом, два аспекта важны в подходах к размеру фонда. Во-первых, обеспечивается готовность к кризису в необходимых пределах, не вредит экономическому росту. Во-вторых, ‒ сотрудничество всех участников системы финансовой безопасности, в т. ч. предотвращение банкротства системно важных институтов, оперативный обмен информацией и механизмы поддержки фонда со стороны правительства и/или центрального банка.
Повышение роли фондов гарантирования в принудительной реструктуризации неплатежеспособных учреждений. Уже в 2011 году доля фондов гарантирования вкладов составила 65%. Они играли определенную роль в принудительной реструктуризации неплатежеспособных учреждений. С того времени наблюдается процесс постепенного роста доли, фондов гарантирования вкладов. С усиленными мандатами на активное участие в принудительной реструктуризации неплатежеспособных банков, в т. ч. все больше становится “минимизаторов убытков” и “минимизаторов рисков”.
Интересно отметить, что четкой корреляции между уровнем развития экономики или финансовой системы страны и полнотой мандата фонда гарантирования на принудительную реструктуризацию учреждения нет. Так, в Бельгии, Швейцарии и Чехии фонды выполняют только роль “платежной кассы”, тогда как в Кении и Нигерии – “минимизаторов риска”.
Стимулом для урегулирования вопроса трансграничного действия систем гарантирования вкладов, стали банковские кризисы в Исландии (2008) и на Кипре (2012-2013). И проблемы для иностранных вкладчиков, которые они повлекли. При отсутствии должного сотрудничества между фондами, гарантированная защита интересов вкладчика, разместившего средства в филиале иностранного банка, становится проблематичной, поскольку многие фонды не берут на себя страхование подобных депозитов.
Международное взаимодействие может уменьшить угрозы внешних шоков группам вкладчиков из стран с открытыми финансовыми системами.
Расширенное информирование вкладчиков о системе гарантирования вкладов. В Директиве ЕС от 2014 года требованиям об информировании вкладчиков посвящен отдельный раздел. Его целью является обеспечение осознания клиентом своих прав, возможностей и ограничений в рамках системы страхования депозитов.
Повышение собственной институциональной способности и операционной эффективности. На уровне ЕС предусмотрено проведение регулярных (каждые три года) стресс-тестов фондов гарантирования, которые позволят определить их институциональную и финансовую способность противостоять развитию кризисных сценариев и продолжать выполнение основных функций.
Следовательно, эволюция европейских и мировых систем гарантирования вкладов включала усиление внимания к их готовности к кризисам. Иституциализация фондов гарантирования и их финансирование преимущественно за счет ex-ante взносов с учетом рисков. Расширение участия кредитных учреждений и покрытие гарантиями широкого круга участников и финансовых продуктов. Поиск оптимального размера фонда гарантирования, лучшая осведомленность вкладчиков и способность кризисного менеджмента (усиление институциональной способности фондов гарантирования, повышение их роли в принудительной реструктуризации банков).
Это имело следствием возрастающую роль фондов гарантирования вкладов для финансовой стабильности государств.
Текущие вызовы перед системой гарантирования в Украине
ФГВФЛ и другим участникам системы финансовой безопасности Украины приходилось преодолевать последствия финансового и банковского кризиса в Украине (2008-2009 и 2014-2016 годов), а также с 2014 года участвовать в очистке банковского сектора.
По состоянию на 1 июля 2017 года ФГВФЛ суммарно выплатил вкладчикам неплатежеспособных банков свыше 87.4 млрд. гривен. Это создало существенные нагрузки на Фонд. И заставило его обратиться за финансовой поддержкой в правительство и НБУ. Несмотря на то, что размер Фонда – 2.5% от вкладов – отвечал лучшим региональным стандартам. В частности, польскому стандарту, и превышал средний уровень для ЕС. Соответственно встал вопрос повышения институциональной и финансовой состоятельности ФГВФЛ для более эффективного противостояния подобным проблемам в будущем. В первую очередь это должно означать более эффективную реализацию имущества неплатежеспособных банков.
Выполнение этой задачи в настоящее время затруднено рядом как внутренних факторов (нехватка ресурсов, в т. ч. кадровых, в ФГВФЛ, учитывая масштаб кризиса), так и внешних (посткризисный слабый уровень экономической активности, правовая уязвимость кредиторов). Такая уязвимость в значительной степени обусловлена неудовлетворительной работой правоохранительных, судебных и исполнительных органов, что мешает возвращению активов законным владельцам.
Так, по данным ФГВФЛ, по состоянию на 1 августа 2017 года Фонд подал всего 4 453 заявления в правоохранительные органы по поводу выявленных во время работы в неплатежеспособных банках и банках, которые ликвидируются, фактов нарушения законодательства на общую сумму свыше 429.83 млрд. грн. Работа над этими делами продолжается.
По показателям возврата активов в рамках процедур банкротства Украина занимает одно из последних мест в мире. По результатам исследования Всемирного Банка (2016), в рамках процедуры банкротства в Украине можно вернуть только 7.5 цента с одного доллара США активов. Для сравнения: средний показатель для Европы и Центральной Азии составляет 38.2 цента, для стран ОЭСР с высоким доходом – 73 цента с одного доллара США.
В целом эффективность реализации имущества обанкротившихся банков повышается, но медленно. Так, в 2016 году Фонд получил от продажи активов банков, которые ликвидируются, 3.2 млрд. грн., а за 11 месяцев 2017 года – 4.01 млрд. грн. В то же время только за это время вкладчикам неплатежеспособных банков ФГВФЛ выплатил 21.78 млрд. грн.
Другим важным фактором, который определяет дальнейший вектор развития системы гарантирования вкладов в нашем государстве, является комплекс международных соглашений, подписанных Украиной. В первую очередь это Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС, в рамках которого наша страна взяла на себя обязательства имплементировать вышеупомянутую Директиву ЕС 94/19/EC от 1994 года. Кроме того, Украина стремится внедрить лучшие международные стандарты и принципы IADI. Часть этих международных обязательств имеет сжатые временные рамки (в частности относительно имплементации положений Директивы – до конца 2018 года).
Процесс адаптации лучших мировых и европейских практик в работе ФГВФЛ длится уже несколько лет. Закон Украины “О системе гарантирования вкладов физических лиц” от 2012 года (далее ‒ закон о СГВФЛ) обеспечил рост роли ФГВФЛ от “платежной кассы” к “минимизатору убытков” – расширены полномочия в части выведения неплатежеспособных банков с рынка путем осуществления в них временной администрации и ликвидации.
В дальнейшем закон о СГВФЛ неоднократно дорабатывался в направлении приближения к европейским нормам и практике.
В 2014 году были расширены требования к информированию клиентов банка о системе гарантирования, прежде всего в части доступа к отчетности банков. Изменения в закон о СГВФЛ от 2015 были направлены, прежде всего, на ускорение выплат вкладчикам и повышению эффективности управления и реализации имущества неплатежеспособных банков. Другим важным изменением, которое приблизило деятельность ФГВФЛ к европейским стандартам, стало распространение с 1 января 2017 года гарантий на вклады физических лиц-предпринимателей.
В то же время текущей системой не предусматривается дифференциация размера взносов банка в зависимости от уровня рискованности его деятельности для вкладчика (единственным критерием является валюта вклада). Итак, банки с более рисковой бизнес -моделью не делают пропорционально больший вклад в средства Фонда, хотя статистически их неплатежеспособность является более вероятной. Большая часть рисков неплатежеспособного финансового учреждения покрывается за счет государственных средств и потенциально переводится на платежеспособные банки.
На сегодня не все банки в Украине являются участниками Фонда – исключение составляет Ощадбанк, вклады в котором в полном объеме гарантируется государством. Последнее противоречит принципам IADI и нормам ЕС, которые требуют участия всех кредитных учреждений в системе страхования вкладов. “Основы стратегического реформирования государственного банковского сектора” (поддержаны правительством в феврале 2016 года) предусматривали присоединение этого банка в ФГВФЛ с начала 2017 года.
Однако на практике выполнение этого задания еще не началось. Одной из существенных причин задержки является необходимость осуществления единовременного взноса от Ощадбанка в ФГВФЛ в размере 1% от уставного капитала, что является значительной суммой. Гарантирование вкладов физических лиц в других кредитных учреждениях (в том числе кредитных союзах), прежде всего в кредитных союзах, не может быть обеспечено в краткосрочной перспективе.
Ожидаемая реформа финансовых регуляторов, прежде всего передача НБУ полномочий надзора над кредитными союзами и некоторыми другими небанковскими финансовыми учреждениями, может содействовать участию этих учреждений в системе гарантирования вкладов. Надлежащий пруденциальный надзор за этими организациями будет способствовать лучшему риск — менеджменту и позволит гарантировать вклады, которые они задействуют.
Сумма гарантирования, увеличена от докризисных “до 25 тысяч гривен” (с февраля 2007 года) до 150 тысяч гривен (с августа 2008 года), а позже ‒ до 200 тысяч гривен (с середины октября 2008 года), на сегодня эквивалентна примерно 6.5 тысяч евро. Эта сумма низкая по сравнению со стандартами ЕС, так и в региональном сравнении (ниже, чем во всех странах Центральной и Восточной Европы, за исключением Молдовы) и соответствует текущему уровню доходов в нашей стране.
В то же время, кризис высветил недостатки в работе самого ФГВФЛ. Недостаток внимания к рискованным моделям банков-участников накануне кризиса, готовности эффективно управлять и выводить с рынка неплатежеспособные банки, а также реализовывать их активы. Их взаимодействие с регуляторами финансового сектора (в частности обмена информацией о проблемных и неплатежеспособных банках и их активах), а также другие факторы, которые мешают его эффективной работе. Эти проблемы необходимо решить для того, чтобы Фонд эффективно способствовал финансовой стабильности.
Рекомендуемые реформы системы гарантирования вкладов Украины
Трансформация системы гарантирования вкладов в Украине должна ориентироваться на европейские нормы и лучший мировой опыт, которые доказали свою эффективность; при этом указанные изменения должны оказать положительное влияние на укрепление финансовой стабильности. Мы рекомендуем следующие шаги:
Переход к дифференцированной системе взносов в Фонд в зависимости от рисков, которые имеет кредитное учреждение. Сейчас система отчислений по страхованию вкладов не содержит элементов, которые бы дополнительно стимулировали банки к более взвешенному принятию рисков: привлечение депозитов рисковыми банками не сдерживается путем введения высших отчислений в ФГВФЛ. Потому как для сдерживания рискового поведения банков, так и для более справедливого распределения расходов на наполнение Фонда стоит ввести дифференцированную систему взносов.
Во время выбора модели для расчета дифференцированных взносов стоит ориентироваться на предложенную ЭВА формулу, которая применяется в ЕС и имеет ряд преимуществ, а именно:
‒ прозрачная система расчета позволит финансовому учреждению – участнику ФГВФЛ планировать свои расходы, а регулятору прогнозировать поступления;
‒ формула не содержит принципиально новых элементов с точки зрения банковского регулирования в Украине, что должно способствовать ее более легкому внедрению;
‒ ограничение базы расчета гарантированной частью депозитов сделает отчисления справедливее с точки зрения банков и вкладчиков (владелец депозита не будет делать отчисления с части суммы, которая не покрывается гарантией).
Поэтапное увеличение гарантированной суммы вклада. Сейчас размер гарантированной суммы вклада в Украине является одним из самых низких в Европе, находится на уровне бедных стран третьего мира и не соответствует нормам ЕС.
В то же время повышение гарантированной суммы должно происходить с учетом позиции всех участников системы финансовой безопасности, способности банков увеличить страховые отчисления и учитывая динамику восстановления доходов в Украине. Как свидетельствует опыт стран Восточной Европы, данный процесс лучше разбить на два этапа. В Украине это можно сделать поэтапно (например, повышение гарантированной суммы возмещения вкладчикам до эквивалента 20 000 – 50 000 – 100 000 евро – согласно опыту таких восточноевропейских стран, как Польша, Румыния или Словакия). Эти этапы могут длиться по несколько лет и должны начаться только с возобновлением активной работы банковской системы по кредитованию и привлечению депозитов.
В то же время указанный процесс должен иметь четкие временные рамки, на которые могли бы ориентироваться банки, регуляторы и европейские партнеры. “Моральные риски” (moral hazard), которые могут возникнуть из-за расширенных гарантий, должны быть компенсированы по мере роста общего благосостояния населения. Дополнительным положительным фактором такого решения может стать более активный возврат депозитов в банки, а, следовательно, расширение базы фондирования для возобновления кредитования национальной экономики.
Совершенствование взаимодействия между участниками системы финансовой безопасности, прежде всего – обмен информацией. На сегодня, несмотря на предпринятые усилия, НБУ и ФГВФЛ еще не имеют полного оперативного доступа к необходимой наблюдательной информации друг друга. ФГВФЛ должен вовремя получать информацию о банках, которые могут стать проблемными, а также о результатах стресс-тестов, которые проводит НБУ (в пределах, касающихся ФГВФЛ).
Ключевые решения для системы гарантирования (например, об изменении системы расчета взносов банков, изменение ставки, наполнение Фонда и тому подобное) должны обсуждаться с другими регуляторами, поскольку они имеют непосредственное влияние на монетарную, фискальную, микро — и макропруденциальную политику. Например, увеличение ставки взносов в Фонд приведет к удорожанию депозитов как ресурса для банков и может иметь сдерживающий эффект для объемов кредитования.
Стоящей обсуждения является возможность изменений в закон о ФГВФЛ, которым бы определялась его роль в содействии финансовой стабильности в государстве путем предотвращения паники среди вкладчиков и обеспечения банками, которые попали под процедуру принудительной реструктуризации, непрерывности выполнения критических для системы функций.
ФГВФЛ также стоит ввести регулярные стресс-тесты своих систем в соответствии с рекомендациями ЭВА. Относительно стресс-тестов систем гарантирования для подготовки к кризисным ситуациям.
Расширение практического набора механизмов принудительной реструктуризации, вывод с рынка банков. На сегодня единственным практическим способом выведения банков с рынка остается их ликвидация (случаи продажи инвесторам пока единичные). Рост экономики, завершение расчистки банковского сектора, адаптация мировых и европейских норм регулирования банковского сектора, а, следовательно, понятность “правил игры” для международных финансовых групп, создадут предпосылки для большего внимания инвесторов к банкам и их активам.
Вместе с укреплением институциональной способности ФГВФЛ это должно способствовать эффективной принудительной реструктуризации неплатежеспособных банков, в т. ч. путем продажи целиком или в виде отдельных бизнесов. В то же время передача банков должна происходить без задержек, чтобы нейтрализовать угрозу роста пассивов/снижение стоимости активов из-за действий менеджмента.
Повышение эффективности реализации активов неплатежеспособных банков. На сегодня качество этого направления работы Фонда, прежде всего из-за недостатков действующей правовой системы, нельзя считать достаточным ни с точки зрения продолжительности данного процесса, ни с точки зрения объема возврата стоимости таких активов (в т. ч. в судебном порядке). Для улучшения внутреннего и общественного контроля над качеством выполнения этой функции Фонду стоит расширить отчетность и внедрить бенчмаркинг. Таким ориентиром может быть возврат активов в результате продажи имущества (в кратко- и среднесрочной перспективе, в центах от одного доллара США стоимости активов).
Дополнительной проблемой при определении этого показателя для Фонда в ретроспективе будут искаженные оценки стоимости активов банков в период кризиса 2014 года. Также можно рекомендовать распространить на все крупные банки (а не только на системно важные, как это предусмотрено действующим украинским законодательством) требование по разработке планов восстановления деятельности и реструктуризации по европейским директивам.
Расширение круга финансовых институтов, участников системы гарантирования вкладов за счет Ощадбанка, а также в перспективе – кредитных союзов. Неучастие Ощадбанка в ФГВФЛ противоречит принципам IADI и директиве ЕС, создает фискальные риски для финансовой стабильности, а также негативно влияет на конкуренцию в банковском секторе. Функционирование институтов, которые подлежат другому регулированию и надзору и не являются частью системы гарантирования вкладов, однако конкурируют (прежде, с кредитными союзами) с банками на рынках кредитов и депозитов, также искажает конкурентную среду.
Участие Ощадбанка в ФГВФЛ предусмотрено как предварительными договоренностями с МВФ, так и стратегией реформирования государственных банков. Завершение запланированного распространения надзора и регулирования НБУ на кредитные союзы (в рамках распределения полномочий Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг, НБУ и НКЦБФР) может способствовать их участию в Фонде. Такой шаг будет способствовать установлению одинаковых правил конкуренции между финансовыми институтами, принимающими депозиты, в том числе учитывая сформулированную выше рекомендацию о введении системы взносов, дифференцированную по рискам учреждений.
Выводы
Системы гарантирования вкладов в мире развивались и эволюционировали под давлением кризисов и под влиянием развития научных исследований. В ходе этого развития выделялись черты и механизмы, которые делали более устойчивым функционирование системы гарантирования вкладов и способствовали стабильности финансовой системы в целом; они закреплялись в рекомендациях и нормах международных и наднациональных организаций.
Изменения, которые уже произошли в системе гарантирования вкладов в Украине, пока что недостаточны для обеспечения ее устойчивого вклада в финансовую стабильность.
Для преодоления существующих вызовов, приближению к лучшим мировым практикам и большему содействию устойчивости финансовой системы ФГВФЛ, при поддержке причастных государственных органов, следует перейти к системе взносов. Ориентированных на риски участника, расширить круг застрахованных вкладчиков, повысить гарантированную сумму, улучшить взаимодействие с другими участниками сети финансовой безопасности, расширить набор инструментов принудительной реструктуризации и обеспечить более эффективную принудительную реструктуризацию неплатежеспособных институтов.
Реализация этих рекомендаций определит четкую перспективу дальнейшего развития системы гарантирования вкладов в направлении адаптации европейских норм, повысит устойчивость к шокам и будет способствовать большему вкладу в сохранение финансовой стабильности.
Дальнейшие исследования в этой сфере могут сосредотачиваться на способах оценивания веса риска в расчете взносов в ФГВФЛ с учетом риска; изучении возможной траектории повышения суммы, предельного размера возмещения средств в Украине и мер по преодолению связанных с этим рисков, в том числе моральных; правовых аспектах эффективного возвращения активов неплатежеспособных банков; временных горизонтов и предпосылок распространения системы гарантирования вкладов в кредитные союзы и другие небанковские финансовые учреждения, которые принимают вклады населения; оценке эффективности выполнения ФГВФЛ его ключевых задач – предотвращению оттока вкладов из банков в результате панических настроений и принудительной реструктуризации банков.
Автор: Андрей Даниленко, Национальный банк Украины
Источник: Вестник Национального банка Украины
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.