Читайте также: Сергей Фурса: В 99% случаев мажоритарщики покупают округ и приходят в парламент отбивать эти инвестиции
– Магнус, как вы знаете, сегодня в Украине активно обсуждается вопрос избирательной реформы, в частности ухода от смешанной системы на парламентских выборах. Одна из ключевых претензий действующих правил – подкуп в мажоритарных округах и огромные суммы средств, которые там тратятся.
Если смотреть на это с точки зрения прозрачности политических финансов, то, действительно ли проблема в избирательной системе? В частности, действительно труднее отслеживать происхождение средств кандидатов — мажоритарщиков, и как эту проблему решают, например, в Соединенном Королевстве и США?
– Прежде всего, хочу отметить, что времени на изменение избирательной системы у вас остается немного, так же как и на внедрение изменений в отчетности или на другие меры в контроле над политическими финансами. Примут ли решение быстро, или его просто не успеют ввести.
Что же к самим избирательным системам, то ни одна из них не может гарантировать прозрачности политических финансов. Тут вопрос в том, какое именно регулирование требует та или иная избирательная система.
Ключевым вопросом является распределение средств: чем больше кандидаты непосредственно вовлечены в кампании, тем больше их надо контролировать.
Системы очень разные. Например, в некоторых странах Латинской Америки с пропорциональной системой с закрытыми списками кандидатов законодательно запрещено получать любые взносы, все должно идти через партию.
Если взять систему, в Соединенных Штатах, то в теории партии там есть, но на практике они работают совсем не так, как наши. Поэтому финансовая отчетность партий не очень имеет смысл в американском контексте. Однако там отчитываются кандидаты. Есть также смешанные системы, которые где-то посередине между этими двумя крайностями, и они тоже бывают разными.
Общее правило такое: если кандидаты существенно приобщены к избирательной кампании, и ее финансированию, то они должны подпадать под соответствующие регулирования и требования, например, подавать финансовые отчеты.
По этому поводу интересно посмотреть на диалог между GRECO и властями Германии. Власть Германии говорит примерно такое: поскольку партии представляют отчеты, то на самом деле от кандидатов их можно и не требовать, но GRECO остается неудовлетворенной, что для кандидатов и партий остаются разные правила касательно размеров взносов, анонимных взносов и тому подобное.
– А как насчет финансирования в предвыборный период? Партии в Украине сейчас регулярно отчитываются, тогда как к тем, кто баллотируется в мажоритарных округах, такого требования нет, поэтому об источниках их финансирования мы знаем значительно меньше.
– Кажется, Украина – единственная европейская страна, в которой партии отчитываются ежеквартально. Отдельные страны требуют постоянного обнародования информации о взносах, значит, если взносы поступают, то об этом сразу сообщается, но в целом в годовой отчетности. В этом аспекте Украина ввела необычно строгое регулирование.
Что же до избранных народных депутатов, то обычно они отчитываются в декларациях о доходах, и обычно тоже ежегодно. Такое требование существует не во всех европейских странах, и есть вопрос, насколько подробными должны быть эти отчеты, что является частной информацией, а что должно быть публичной.
Мне кажется, что о народных депутатах важнее знать даже не о доходе, а об их связях: с какими фирмами они связаны, какими институциями.
– А существует ли разница в подходе к независимым кандидатам и партийным?
– Конечно. И также всегда есть вопрос, являются ли независимые кандидаты действительно независимыми, или неофициально связанными с партией. Но нам надо разделять отчетности депутатов, которые подают декларации о доходах, и отчетности кандидатов, которые отчитываются только за избирательный период.
– А как в других европейских странах обеспечивается проверка финансовой отчетности? В Украине отчеты по кампании проверяет ЦИК, а отчеты партий – НАПК. Является ли такое разделение типичным?
– Не смогу сейчас привести статистику, но обычно все проверяет один орган. При этом в некоторых странах нет отчета об избирательной кампании, как, например, в Швеции, поскольку эта информация включается в годовой отчет партии. Обычно это аудиторский ли антикорупционный орган или же орган, ответственный за избирательный процесс.
Но украинское решение не является уникальным. В регионе есть и другие такие страны. В Македонии, кажется, вовлечены шесть институтов, и это безумие. В Албании вопросом занимается, прежде всего, ЦИК, но привлекаются и другие органы.
Это действительно может порождать определенные проблемы, но единому органу также может недоставать способности или понимания, как выполнить поставленные перед ним задачи.
– А какие проблемы с прозрачностью политических финансов остаются в Европе? Каковы главные вызовы, с которыми вы сейчас боретесь?
– Проблемы достаточно традиционные. Во-первых, это публикация отчетов.
До сих пор существует немало стран, где информация публикуется в форматах, которые ну никак нельзя назвать удобными для пользователя. По многим даже старым демократиям, до сих пор остаются отсканированные pdf-файлы и заполненные вручную формы. Так делают, например, французы. Но это – одна из вещей, которые очень быстро меняются, прежде всего, в Юго-Восточной Европе.
Новая система уже есть в Боснии, в Сербии тоже, но она там несколько странная. Черногория разрабатывает, Словения уже имеет новую онлайн — систему. Также есть в Латвии, Соединенном Королевстве. С другой стороны, это все еще до сих пор не очень удобно для пользователей, разбираться в этой информации трудно.
Для меня ключевым критерием прозрачности является то, что когда мне захочется проверить, конкретный человек когда-то делал взносы в пользу кандидата или партии, то я должен иметь возможность просто по имени и фамилии найти эту информацию.
Однако сейчас приходится проверять отчет за отчетом, год за годом по каждой партии. А это очень важно, если я хочу проверить, кто из тех, кто делал взносы, например, выиграл государственный тендер.
Другая большая проблема с прозрачностью в Европе, по моему мнению, в том, что финансирование от третьих сторон, которое составляет значительную часть средств, не подпадает под отчет.
– Вы имеете в виду, что информация об этом финансировании не включается в отчет, и что мы даже не знаем, что эти деньги были?
– Мы вроде бы и знаем о них, но требования отчитываться по ним, нет. Во многих старых европейских демократиях остается разделение на левых и правых. В той или иной форме там есть рабочая партия, которая связана с профсоюзами. Профсоюзы тратят огромные средства на избирательные кампании.
Например, это привычная практика в Швеции, и они не попадают под требования отчетности. С правого спектра это делают ассоциации работодателей, частный бизнес.
– И это не регулируется?
– Очень нечасто. Отдельные страны, как, например, Соединенное Королевство, некоторое время назад ввели такое регулирование.
Если ты делаешь что-то, что можно приравнять к политической активности, то есть агитации за или против каких-либо кандидатов или партий, то должен соответственно зарегистрироваться, ты подпадаешь под ограничения на расходы и требование отчитываться.
– А как насчет общественных организаций, церквей и т. п.?
– В случае Соединенного Королевства это касается общественных организаций. Было несколько судебных дел, которые дошли в Европейский суд по правам человека.
Общественная организация Animal Defenders International назвала одну из партий дружественной по правам животных, и это квалифицировали как агитацию. Важное также более старое дело миссис Боумен, которая агитировала против абортов. Тогда ограничения на расходы составило пять фунтов, что является очень мизерной суммой.
ЕСПЧ признал, что такая маленькая сумма является нарушением права на свободу слова, но при этом установление определенных требований к расходам на агитацию, отчетности, является приемлемым. Но это одна из проблем, которая в большинстве европейских стран является нерешенной.
Еще стоит вспомнить про социальные сети.
Партии приходят в упадок с 1980-х, им доверяют все меньше, приходят новые партии, движения, популистские объединения, которые не подпадают под традиционные форматы, и мы не знаем, что с ними делать. Это, пожалуй, главные проблемы, которые сейчас мы имеем в прозрачности политических финансов в Европе.
– Вы упомянули о доверии, с которым в Украине тоже есть проблемы. Доверие несовместимо с жестким регулированием, но когда его нет, то последствия бывают прогнозируемо негативными.
Например, украинские партии получили государственное финансирование с разрешением использовать его на «уставную деятельность» и значительную часть средств потратили на телерекламу, печать партийных газет и тому подобное. Это вызвало волну возмущения и призывов отменить государственное финансирование. Как здесь строить доверие?
– Оценивать результаты реформы 2015 года в отношении политических финансов в начале 2018 года еще ну очень рано, обычно должно пройти, по крайней мере, несколько избирательных циклов.
Это не означает, что вам не следует критиковать то, как партии тратят государственное финансирование, или вносить какие-то изменения, но не стоит спешить с выводами. Партии – очень неоднородные структуры, часто завязаны на конкретных лидерах, и чтобы в них что-то изменилось, нужно время.
– Когда в медиа говорят о государственном финансировании партий, то обычно называют его средством уменьшить роль олигархов в политике. Насколько это соответствует реальности?
– На это трудно ответить. В Европе было две волны введения государственного финансирования. Первая – после Второй мировой во многих европейский странах, то есть уже довольно давно.
– А почему именно тогда?
– Государственное финансирование сначала вообще ввели в Латинской Америке, а сразу после войны – в Германии. Причиной стало финансирование нацистской партии в 1930-х, которое нелегально предоставлял бизнес, поэтому целью было сделать процесс прозрачным.
В 1950-1960-х опыт переняли еще ряд европейских стран. Вторая волна прошла в 1990-х после падения коммунизма в странах Восточного Блока.
Думать, что государственное финансирование само собой уменьшит роль олигархов, наивно, но оно действительно дает возможность партиям работать, не обращаясь к олигархам.
В скандинавских странах от 80 до 90% средств партии получают от государства, и они не пытаются привлекать дополнительных средств, многие из них даже не собирают членских взносов.
Но это нельзя просто взять и перенести в Украину, потому, что олигархи заинтересованы контролировать политику, и этот интерес не исчезнет. И даже если существенно увеличить финансирование, они все равно будут пытаться влиять.
По моему мнению, государственное финансирование может способствовать формированию партий, которые будут работать профессионально, и это лишь один из ряда мероприятий, к которым надо прибегнуть, чтобы реально потеснить олигархов в политике.
Нужно верховенство права, контролирующие органы, сильное гражданское общество, которое будет критиковать вмешательство олигархов в политику, огласку в медиа.
Поэтому государственное финансирование – это важный элемент, но он сработает только в комплексе с другими.
– Но ведь медиа тоже в собственности олигархов.
– Сейчас ситуация с этим сложная. Раньше были государственные медиа и все остальное. И достаточно было разобраться с государственными медиа, чтобы решить проблему. Теперь все изменилось, есть большие медиакорпорации, которыми владеют олигархи.
С другой стороны, появились социальные сети, онлайн-трансляции, которые можно организовать за очень небольшие средства. Возможно, выходом является эти альтернативные медиа, которые вне влияния олигархов. Но простых решений здесь нет.
– У нас есть достаточно распространенное представление, что настоящая партия должна получать средства или от своих членов, или из-за малых взносов от своих выборщиков. Соответствуют ли такому представлению европейские партии?
– Фактически, нет. Есть несколько исключений. Например, Нидерланды, где партии до сих пор зависят от членских взносов и малых взносов, но и там это отходит. В Германии отдельные партии, кажется, около 30-40% получают следующим образом. Но это опять, же только отдельные партии.
А вообще в Европе на первом месте государственное финансирование. Это три четверти средств парламентских партий, во многих странах – 80-90%. Все остальное – преимущественно крупные взносы от профсоюзов или отдельных людей.
Роль членских взносов начала уменьшаться еще с 1970-1980-х и уже несколько десятилетий практически нулевая. Исключение составляют крайние правые и левые партии, там им денег никто не дает.
– Означает ли это, что от практики привлечения малых взносов от граждан надо отказываться и ставить исключительно на государственное финансирование?
– Вывод не обязательно должен быть именно таким. Просто так есть, что партии сейчас не зависят финансово от своих членов. Исключением, пожалуй, являются избирательные кампании в США. Интересно посмотреть на первую кампанию Барака Обамы, где привлекали самое большое количество малых взносов.
Поэтому вопрос здесь такой: может ли партия или кандидат проводить успешную кампанию по сбору средств малыми взносами?
Возможно, мы к этому еще придем, в частности благодаря возможностям, которые открывают электронные переводы.
К сожалению, видимо, пока не в Украине, поскольку ваши процедуры предполагают, что это можно сделать только в банке, заполнив специальную бумажную форму. Действующее законодательство не способствует привлечению финансирования малыми взносами.
А относительно государственного финансирования партий, важно понимать, что оно никогда не будет популярным, оно нигде не популярно, даже в странах, где его ввели десятилетие назад.
Мне кажется, так и должно быть, ведь это деньги налогоплательщиков, которые тратятся на школы и на больницы. Но именно поэтому партии, по крайней мере, должны показать, что тратят эти средства ответственно.
Можно пытаться ограничить их законодательно, но опыт показывает, что это не очень эффективно, и партии находят способы использовать деньги так, как хотят.
В долгосрочной перспективе только избиратели могут заставить партии тратить государственное финансирование ответственно, если дадут понять, что от этого зависит их голос.
Автор: Егор Поляков
Источник: Украинская правда
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.