Таким образом, партии увеличивали собственный политический капитал, однако политизация документа не помогла его лучше понять. Эксперты ИСЭИ проанализировали пункты очередного Меморандума и оценили их с точки зрения потребностей украинской экономики и того, насколько реально воплотить их в жизнь.
В первую очередь следует отметить, что интрига относительно влияния на украинскую экономику в случае прекращения товарных потоков из неподконтрольных Украине территорий завершилась тем, что Украина предупредила МВФ о снижении почти на 1 процентный пункт прогноза экономического роста и попросила смягчить требования относительно объемов чистых международных резервов. Ни на целевой показатель (таргет) инфляции, ни на ограничение бюджетного дефицита «очевидны и мгновенные негативные последствия для производства электроэнергии и сталелитейного сектора,.. [которые]… соответственно, сказываются на нашем экспортном потенциале и экономическом росте» (цитата из Дополнительного письма о намерениях от 29 марта) не повлияли, как, очевидно, и на сам текст Меморандума.
МЕМОРАНДУМ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ
В отличие от мнения, которое царит в обществе, что самым существенным в сотрудничестве с МВФ являются не обязательства Меморандума, что предусматривают те структурные реформы, которые Украина давно сама должна была бы сделать и без внешнего принуждения. В конце концов, Фонд нередко закрывает глаза на недовыполнение этих структурных маяков. Зато, «дьявол» кроется в двух простых индикаторах, которые легче всего контролировать: размер дефицита бюджета (в процентах к ВВП) и уровень инфляции.
Размер дефицита бюджета закладывается при его формировании, и в дальнейшем поддерживается правительством, а уровень инфляции, несмотря на провозглашенный Нацбанком переход к режиму инфляционного таргетирования, определяет всю монетарную политику в стране. Поскольку и Минфин, и Нацбанк в Украине являются едва ли не самыми действенными органами власти, намерения соблюдения заявленных обязательств по этим двум показателям, по сути, и диктуют содержание экономической политики в стране.
Следует отдать должное правительству: меморандум содержит неоднократные ссылки на задачи обеспечить экономический рост, который обоснованно считается ключевым источником уверенной макроэкономической стабильности. Однако достижение этого роста планируется, прежде всего, на основе классических подходов, таких, как макроэкономическая стабилизация, дерегулирование и приватизация госпредприятий.
Зато, особого внимания к преодолению стагнационных ловушек, институциональной недостаточности экономики и управляемых структурных сдвигов, в ответ на значительные системные риски, такие подходы не предусматривают. Беспокоиться об экономическом росте – это первейшая задача правительства и поэтому способы его обеспечения не очень беспокоят МВФ, с которым заключается Меморандум.
В то же время, обязательства, привязанные к получению кредитных траншей, должны, по крайней мере, не препятствовать реализации мер для экономического роста, ведь именно он может быть единственным источником ресурса для последующего возврата средств, как МВФ, так и другим кредиторам.
ПОЛИТИЗАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ С МВФ
Стоит отметить, что политизация отношений с МВФ оказывает Украине весьма плохую службу. Опасаясь взять на себя политическую ответственность за принятие непопулярных решений, как действующая исполнительная власть, так и в целом участники правящей коалиции, мотивируют их навязанной извне «волей» МВФ.
Следовательно, априори исключают возможность квалифицированного всестороннего обсуждения серьезных проблем, которые заставляет решать МВФ: перегруженность бюджетных расходов, неэффективность социальной сферы, устарелость пенсионной системы и тому подобное. Поэтому определение модели решения таких проблем переходит к клеркам МВФ средней руки, которые пользуются макроэкономическими рецептами, написанными во второй половине прошлого века.
В то же время, украинское правительство оказалось не готовым предложить смежные реформы, которые бы компенсировали негативное влияние на украинскую экономику от применения методов МВФ. Украинские политики, да и рядовые граждане, мечтают при первой возможности «избавиться» от контроля Фонда и не проводить непопулярные реформы.
Украине нужно наладить конструктивные отношения с МВФ таким образом, чтобы получение кредита действительно формировало временной ресурс для осуществления необходимых структурных реформ, а не было «петлей на шее Украины», как любят говорить некоторые политики.
Что же для этого необходимо?
Во-первых, нужно откровенно определить основные системные проблемы, которые требуют непопулярных решений, а также доступные для этого ресурсы.
Во-вторых, стоит определить собственные пути решения этих проблем и доложить о них политикам и всему обществу.
В-третьих, необходимо предложить эти развязки как дополнение или замену некоторых положений Меморандума. Ведь Меморандум МВФ – это не «заповедь, спущенная сверху», а декларация об украинской экономической политике, которая подписывается руководителями Украины.
ПУНКТЫ МЕМОРАНДУМА, НУЖНЫЕ ДЛЯ РЕФОРМ
Пока украинская власть занимает относительно реформ пассивную позицию, обязательства перед Фондом являются едва ли не главным стимулятором проведения структурных реформ в Украине. Поэтому этот Меморандум содержит обязательства правительства по ряду важных шагов в этой сфере.
Меморандум и банковский сектор
Сегодня большое внимание нужно уделить укреплению финансово-банковского сектора. Речь идет о завершении диагностического обследования банков и повышении качества их работы, усилении пруденциального надзора, защите прав кредиторов, создании Кредитного реестра для определения платежеспособности заемщиков. Отдельное внимание должно быть уделено повышению качества работы «Приватбанка», формированию Стратегии государственных банков и новых наблюдательных советов в них.
Важным шагом станет создание нормативно-правовой базы для рынков ценных бумаг и небанковских кредитно-финансовых учреждений, что должно оживить нынешнюю «банковскую центричную» финансовую систему. Это, бесспорно, сделает ее более благоприятной для экономического роста, хотя позитивный эффект этих стандартных изменений, особенно в краткосрочном периоде, преувеличивать не стоит.
Однако для решения многих названных проблем до сих пор не хватает нормативно-правовой базы. Необходимо предоставить НБУ законодательные полномочия для создания кредитного реестра, представления в парламент проекта Закона о государственных банках, принятие законопроектов по укреплению возможностей Фонда гарантирования вкладов физических лиц, относительно объединения регуляторов рынков финансовых услуг (прошел первое чтение). Поэтому отдельные из этих задач, как, например, создание кредитного реестра при НБУ, «кочуют» из одного документа в другой.
Меморандум и рынок труда
Хочется надеяться и на выполнение правительством обязательств в отношении реформ на рынке труда, которые должны снизить риски для занятости через повышение минимальной зарплаты. В Меморандуме правительство обещает, в частности, «модернизация системы профессионального образования для решения вопроса несоответствия навыков рабочей силы», а также «отмену устаревших норм, которые ограничивают возможности работодателя корректировать занятость в зависимости от условий труда» (здесь и далее курсивом – цитаты из Меморандума).
Именно негибкость рынка труда, обычно, существенно снижала позиции Украины в рейтингах конкурентоспособности, нивелируя такие его конкурентные преимущества, как относительная дешевизна и высокий уровень общей квалификации работников.
Вероятно, дискуссионным, однако позитивным является намерение властей легализовать добычу янтаря и азартные игры с целью расширения базы налоговых поступлений. Попытка систематизировать процессы, которые государство не в состоянии прекратить, может оказаться более продуктивной, хотя также потребует значительной жесткости в решениях.
Меморандум и рынок земли
Прогнозируемо дискуссионным станет и намерение разблокировать продажу земель сельскохозяйственного назначения. В этой части правительство сообщает о создании рабочей группы «с участием соответствующих министерств, которые, в сотрудничестве с Всемирным банком разработают законопроект для того, чтобы открыть рынок земли и разрешить продажу земли в надлежащих мерах предосторожности». Именно эти меры, так же как и задекларированные правительством должны заручиться в этом вопросе поддержкой, должны преобразовать рынок сельскохозяйственных земель из политического жупела в реальный фактор экономического подъема украинского села.
Давно назревшим является наведение порядка в сфере социальной помощи, которая, через ее недостаточно целевой характер, является весьма обременительной для бюджета и недостаточно эффективной для малообеспеченных слоев населения. В частности, правительство под эгидой Минфина планирует создать единый централизованный банк данных всех получателей социальной помощи.
Однако существует риск того, что этот банк данных будет иметь ограниченный функционал и будет пригодным лишь для проведения повторной проверки, когда человек уже незаконно оформил и получил финансовую поддержку от государства. Инструмент, который позволит предотвращать такие злоупотребления, – Единая информационно-аналитическая система в сфере социальной защиты населения – уже разрабатывается в Министерстве социальной политики за средства Всемирного банка, но заработает не раньше 2019 г.
Сегодня также не готово законодательство об организации «проверки доходов получателей социальной помощи на основе доходов домохозяйств и их активов». Соответствующую социальную инспекцию предусмотрено создать лишь с 1 января 2018 г., а закон об обеспечении государственного контроля при предоставлении социальной поддержки находится еще на стадии проекта.
НАВЯЗАННЫЕ ПУНКТЫ МЕМОРАНДУМА
Ряд предусмотренных в Меморандуме действий правительства откровенно диссонирует с общими ориентирами и потребностями экономической политики, и являются, наверное, навязанными партнерами из Фонда.
Меморандум и экспортно-кредитное агентство
В частности, не может не вызвать удивления намерение воздержаться от обеспечения функционирования вновь созданного Государственного экспортно-кредитного агентства, «пока все соответствующие расходы и потребности в капитале на следующие три года не будут четко определены на основании независимой оценки и включены в государственный бюджет». Неизвестно, на какой срок должно затянуться это определение, однако именно поддержка экспорта и его диверсификация являются особенно актуальными в условиях потерь, нанесенных традиционным экспортоориентированным секторам.
Непонятно, входит ли в замороженное «обеспечение функционирования и разработка соответствующей нормативно-правовой и организационно-методической базы агентства, выполнение других учредительных шагов, возложенных на Кабмин Законом Украины от 20.12.2016 г. «Об обеспечении масштабной экспансии экспорта товаров (работ, услуг) украинского происхождения путем страхования, гарантирования и удешевления кредитования экспорта». Кстати, создание ЭКА «стоит» бюджету, только, около 200 млн. гривен.
Меморандум и инвестиционная деятельность
Правительство является очень осторожным и в сфере государственной инвестиционной деятельности. В частности, средством усиления управления государственными инвестициями оно расплывчато называет стратегическое планирование государственных инвестиций и «единое окно» для инвестиционных предложений. Очевидно, в свете вышесказанного, намерение создать Банк развития, о чем идет речь уже более десяти лет, Фонд, наверное, не воспринял бы.
Отказ правительства от введения льготного налогообложения резко ограничивает его в возможностях повлиять на частное инвестирование. Под запрет попали даже налоги для компаний, работающих в индустриальных зонах, кроме налога на имущество.
Неоднозначным является намерение «регулярно пересматривать механизм распределения поступлений между центральным и местными бюджетами и их расходные полномочия, для предотвращения накопления дисбаланса на уровне местной власти». Такое предотвращение возможно лишь путем уменьшения фискальных полномочий местной власти, или нагрузки ее новыми расходными полномочиями, необеспеченными ресурсами.
Другими словами, с целью фискальной консолидации, вполне возможна отмена отдельных местных налогов или, что более вероятно, возврата налоговых платежей в пользу государственного бюджета. Первым, очевидно, будет часть акцизного налога с производства и импорта нефтепродуктов.
Также, возможно опять решение Минфина о передаче в местные бюджеты учреждений без учета расходов на их содержание в межбюджетных трансфертах, как это было с ПТУ или государственными медицинскими учреждениями. Если фискальная политика сосредоточится главным образом на уменьшении дефицита госбюджета, государству придется увеличивать объемы прямой финансовой поддержки жизнедеятельности общин. А это, в свою очередь, отвергает прогресс децентрализации на несколько шагов назад.
Меморандум и государственные гарантии вкладов
Вряд ли актуально стоит намерение «постепенно снимать государственные гарантии вкладов», тем более что оно почему-то касается только государственных банков. Восстановление доверия к банковскому сектору происходит еще достаточно неуверенно, поэтому отмена гарантий может его существенно поколебать. Этот процесс должен происходить одновременно с внедрением децентрализованных механизмов страхования и значительным усилением пруденциального надзора за банками.
Меморандум и субсидии
Непонятным является намерение отмены недавно предложенных правительством схем рассрочки оплаты за отопление на 12 месяцев для домохозяйств, которые не имеют субсидий. Механизм является достаточно удобным и явно смягчает удар высоких тарифов по хозяйствам со средним уровнем доходов, повышая их платежеспособность.
Решение по установлению тарифов на распределение газа и отопления на основе мощности и введение абонентной платы, «что позволит перенести некоторую часть стоимости на летние месяцы», является недостаточным компенсатором, тем более, что глупость по его введению, в конце концов, привела к приостановлению Президентом решения НКРЭ о введении абонентной платы за присоединение к газораспределительным сетям.
В общем, намерения «сэкономить» на субсидиях понятны, особенно учитывая отсутствие стимулирующей роли этих субсидий в сбережения, однако они будут иметь ощутимое тормозящее влияние на экономику, а значит – противоречат задачам экономического роста.
МАЛОВЕРОЯТНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
Следует отметить, что Меморандум также содержит ряд положений, выполнение которых является маловероятными, или потребует параллельных мероприятий, которые будут оказывать в значительной степени побочный эффект.
Меморандум и инфляционное таргетирование
Первым среди таких положений является обязательство НБУ относительно монетарного режима инфляционного таргетирования. Как упоминалось выше, прогнозы замедления роста и ухудшения торгового баланса не изменили таргет на 2017 г., который составляет от 6 до 10 % прироста потребительских цен.
Вместе с тем, в Меморандуме констатируется, что негативное влияние ухудшения платежного баланса планируется «ограничить… путем корректировки обменного курса и продолжения соответственно жесткой монетарной политики, чтобы, среди прочего, выполнить поставленные цели по инфляции».
При нынешних макроэкономических условиях, термин «корректировка» скрывает девальвацию гривны в более ранних определенных пределах. Девальвация в Украине, особенно в периоды экономической турбулентности, наносит ощутимое инфляционное воздействие, которое не имеет прямого отношения к ситуации на денежном рынке. Чтобы подавить генерируемую курсу инфляцию монетарными инструментами, Нацбанк будет вынужден, прежде всего, «убить» экономическую активность на внутреннем рынке.
Тем самым будет усиливаться риск восстановления хорошо знакомой украинцам «экспортной модели», когда экспортеры процветают на ослаблении гривны и вполне устраивают правительство как доноры бюджета, в то время как компании, работающие на отечественного потребителя, страдают от монетарного «голода».
Решить эту дилемму власть могла бы, изменив структуру денежного предложения, благодаря созданию специализированных банков, которые будут осуществлять кредитование в определенных целевых сферах на вполне рыночных принципах. Тогда изъятую из открытого денежного рынка гривну можно было направить на рефинансирование именно таких банков. Однако, и правительство, и НБУ вряд ли решатся на подобные шаги, если они не внесены в Меморандум.
Соблюсти индикативный показатель дефицита бюджета будет значительно проще, особенно учитывая ожидаемое превышение плановых величин инфляции и девальвации гривны. Однако остается вопрос относительно целесообразности столь жесткого ограничения размера дефицита, а тем более – запланированного на следующие годы его дальнейшего сокращения. Заметим, что уменьшение прогноза прироста ВВП одновременно будет значить и уменьшение величины допустимого дефицита.
Меморандум и защита
Вероятно, обеспечивать реформирование отдельных отраслей и сфер деятельности, финансируемых из бюджета, таких как социальная защита, образование, охрана здоровья, будет целесообразнее не путем механического «урезания» отдельных бюджетных статей, а через комплекс мер, которые повысят эффективность каждой гривны потраченной государством для улучшения качества жизни человека.
Классическая экономическая теория подсказывает, что такое повышение эффективности, обычно, требует на первом этапе дополнительного инвестирования. То же самое касается и возможности направления бюджетных средств по стимулированию истощенной «гибридной войной» экономики: в виде прямой бюджетной поддержки в соответствии с действующим законодательством о государственной помощи, или недополученных доходов бюджета при предоставлении определенных преференций в налогообложении.
Сохранение высокого уровня дефицита бюджета может быть приемлемым, если он будет финансироваться на основе целевых государственных заимствований, которые будут направлены на конкретные цели развития. Сегодня поступления от эмиссии облигаций направляются в общий фонд бюджета и «растворяются» в нем, что дает основания прогнозировать их значительный инфляционный эффект.
Безосновательным является и тезис о том, что правительство воздержится от дальнейшего повышения минимальной зарплаты в 2017 г., а любые повышения в 2018 г. и в дальнейшем, будут учитывать их влияние на безработицу, в том числе среди молодежи, и конкурентоспособность. Проведенная с начала текущего года коррекция в лучшем случае нивелировала потери для «минималки» по сравнению с началом 2014 г. Однако, даже в случае удержания инфляции в 10-процентном коридоре в 2017 г., этот социальный стандарт следовало бы скорректировать в конце года, по крайней мере, на индекс инфляции.
Меморандум и налоговая реформа
Правительство может встретиться с проблемами в своих попытках усилить «требования к режиму упрощенного налогообложения, который создает существенный пробел в нашей системе налогообложения». Хотя такой режим действительно давно нуждается в существенной модернизации, как правило, попытки изменений вызвали мощную политизированную реакцию. Последняя реакция, препятствуя отделению честных мелких предпринимателей от хитрецов-«оптимизаторов», регулярно ставит под угрозу упрощенную систему, как таковую. Поэтому разделить «мухи и котлеты» в этой сфере должно быть приоритетом для тех, кто выступает за упрощенную систему.
Кстати, дополнительные протестные настроения могут быть вызваны реализацией намерений правительства активизировать свои усилия по расширению базы ЕСВ». Впрочем, после введения обязательной уплаты ЕСВ даже незанятыми предпринимателями, резервов такого расширения уже может не хватить.
Меморандум и пенсионная реформа
В разряде благих пожеланий рискует остаться и намерение правительства принять до конца апреля 2017 г. комплексную пенсионную реформу. Она должна ввестись в действие с 1 января 2018 г. Кстати, это уже третий перенос срока выполнения структурного маяка по пенсионной реформе, но и до сих пор пенсионная реформа не рассматривалась даже на заседании правительства. Если в парламенте найдется 226 голосов для поддержки соответствующего законопроекта, он может быть принят под конец летней сессии или возможно быстрее.
Возможно, именно для стимулирования этого процесса авторы Меморандума прибегают к фальсификации и приводят информацию о том, что «дефицит пенсионного фонда превысил 140 млрд. грн. в 2016 г. (около 6 процентов ВВП)». На самом деле, дефицит ПФ, профинансированный из бюджета, составил 84 млрд. грн., остальные средства – специальные пенсионные программы, которые, согласно законодательству, должны финансироваться через Государственный бюджет.
При этом фискальные ожидания от пенсионной реформы, вероятнее всего, являются преувеличенными. Таким образом, продление срока трудовой деятельности из-за увеличения необходимого трудового стажа или поощрительных мер, прежде всего, зависят от того, будет ли запрос от работодателей на устройство людей предпенсионного возраста.
Так, на сегодня уровень занятости лиц предпенсионного возраста составляет 60%, а из-за фактического повышения пенсионного возраста безработица в этой возрастной категории может возрасти. Вследствие этого возрастут расходы на выплату помощи по безработице и другие связанные с этим программы. Итак, в конечном итоге, экономия для бюджета может оказаться мизерной, хотя авторы Меморандума ожидают, что она будет на уровне 3% ВВП.
Меморандум и медицинская реформа
Значительное внимание, уделяемое в Меморандуме составляющим медицинской реформы, очевидно, объясняется желанием правительства подкрепить авторитетом Фонда не очень стабильные позиции отечественных реформаторов в этой сфере. Поэтому, как всегда, есть риск разбалансировки реформы вследствие того, что точечные изменения, прописанные в Меморандуме, будут осуществляться в приоритетном порядке. Они будут без связи с не менее важными, однако, не указанными в документе, сопроводительными реформами.
В частности, внедрение норматива по капиталу («деньги ходят за пациентом») должно сопровождаться урегулированием полномочий медицинских учреждений и самих врачей в распоряжении фондами. Нужно начинать с внесения изменений в Бюджетный кодекс, который сегодня как объекты финансирования определил медицинские учреждения, а не врачей.
Экспертные сомнения вызывает и намерение создать Национальную медицинскую службу, которая будет проводить закупки медицинских услуг и лекарств. Обособленность этой структуры от Минздрава не дает никакой гарантии ее не коррумпированности, а механизмы обеспечения профессионализма этой службы не определены. Целесообразнее было бы создать при Минздраве соответствующую комиссию при участии профессиональных врачебных объединений, организаций пациентов для выполнения функции проведения закупок медицинских услуг между больницами.
Для третичной помощи это должна быть государственная комиссия. Для вторичной, экстренной, реабилитационной, паллиативной помощи – такие комиссии должны быть созданы при областных и городских департаментах. После принятия закона об автономизации медицинских учреждений, который почти год назад был принят в первом чтении, медучреждения станут практически полностью независимыми от министерства. Сейчас более 95% этих учреждений не находятся в административной или финансовой зависимости от Минздрава. Поэтому упреки относительно того, что лечебные учреждения зависимы от своего министерства, устарели.
Рискует поспешить правительство и с созданием региональных больничных округов на определенной территории в каждой области. Их планируется сформировать около ста. Без привязки к действующему административно-территориальному делению страны, госпитальные округа не смогут сыграть какой-либо существенной роли. Они не несут никаких функций ни как распорядитель бюджетных средств, ни как управленческое звено, ни как инстанции, которые проводят закупки, подготовку кадров. Все эти функции остаются на уровне местного самоуправления, районов, областей.
Поэтому формированию госпитальных округов должна предшествовать давно запланированная административно-территориальная реформа, в том числе и укрупнение районов. Если после ее проведения новый укрупненный район совпадет с госпитальным округом, лишь тогда последний будет играть нужную роль в организационном механизме оказания медицинской помощи.
ИТОГИ
Следовательно, предоставляя Украине кредитные средства, МВФ сохраняет пространство стабильности для необходимых структурных преобразований, однако не берет на себя ответственности за эти преобразования. Рассматривая Меморандум не как спущенное «сверху» указание, а как изложение действительных первоочередных приоритетов деятельности власти, экспертной среде нужно сосредоточиться на оптимизации запланированных структурных реформ, что, в конечном итоге, позволит последовательно уменьшать зависимость от внешнего кредитования.
Авторы: Ярослав Жалило, Антонина Дешко, Вячеслав Жук, Марианна Онуфрик, Игорь Яковенко
Источник: Институт социально-экономических исследований
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.