Постановка проблемы. Система предоставления социальных услуг, частью которой являются негосударственные организации (НДО), находится в Украине на начальном этапе своего развития и нуждается в дальнейшей адаптации к потребностям населения.
Оптимизировать ее можно за счет внедрения новых механизмов взаимодействия государственного и негосударственного секторов, использования имеющихся ресурсов и потенциала НДО, которые предоставляют социальные услуги в общине. Негосударственный сектор вполне способен взять на себя значительную часть функций по предоставлению социальных услуг на местном уровне.
Негосударственный сектор быстрее реагирует на изменения в социальной политике и в потребностях граждан и способен обеспечить более эффективную работу с клиентами. Поэтому необходимо больше использовать потенциал третьего сектора. Однако это кажется нереальным без анализа и решения основных проблем развития НДО на государственном уровне.
Особого внимания требует решение проблем негосударственных поставщиков социальных услуг, поскольку этого требует путь реформирования системы социальных услуг, который выбрала Украина.
Анализ последних исследований. Вопросы развития негосударственного сектора в сфере предоставления социальных услуг рассматривали такие авторы, как: Т. Семыгина, Л. Сидельник, Л. Паливода, О. Кикоть. Тему негосударственных организаций и социального развития также освещал В. Новиков.
В. Звонарь исследовал перспективы активизации деятельности общественных организаций в Украине. Значительный научный и практический вклад в дело развития социальных услуг в «третьем секторе» сделал украинский фонд социальных инвестиций (УФСИ).
Целью данного исследования является определение основных проблем НДО в сфере предоставления социальных услуг в Украине, определение перспектив работы негосударственных поставщиков социальных услуг.
Изложение основного материала. Общественным эталоном для любой страны является гражданское общество, в котором власть уважает и защищает права и интересы граждан, их честь и достоинство, прислушивается к общественному мнению. Украина также стремится построить собственное гражданское общество, важным инструментом чего является «третий сектор со всей совокупностью организаций, которые его образуют, и за которыми еще с начала 1990-х годов закрепился термин негосударственные».
Негосударственные организации (НДО) – любые организации, которые не являются частью государственных структур. На практике, особенно в контексте социальной политики и социальной работы этот термин используется для обозначения общественных или благотворительных организаций, то есть некоммерческих организаций, которые не представляют частный бизнес и работают, чтобы служить общественным интересам.
Структура негосударственных организаций достаточно разнообразна. В. Новиков разделяет организации, представляющие гражданское общество, на 4 группы: система органов социального партнерства, социального страхования, кооперативы (в основном потребительские кооперации), благотворительные и неправительственные организации.
К сфере органов гражданского общества Новиков относит также отраслевые специальные и местные целевые и внебюджетные фонды, имеющие социальную направленность и не являющиеся юридическими лицами. Имея статус неприбыльных организаций, они выступают на рынке как специфические финансовые институты.
В этой структуре свое важное для общества место занимают негосударственные организации, предоставляющие социальные услуги. Обычно подобные НДО создаются для предоставления нужной услуги или решения особого социального вопроса, могут иметь региональный, национальный или интернациональный уровень.
В законе «О социальных услугах» определено, что предоставлять социальные услуги могут не только государственные, но и негосударственные организации. К негосударственным поставщикам социальных услуг закон относит «общественные, благотворительные, религиозные организации и физические лица, деятельность которых связана с предоставлением социальных услуг”.
На 1 января 2007 года в Украине было зарегистрировано более 130000 негосударственных объединений. Из них общественных организаций – 50706, благотворительных организаций – 10319, религиозных организаций – 19706. Другие – это кредитные и потребительские союзы, политические партии, объединения совладельцев многоквартирных домов и др. Кроме того, к негосударственному сектору можно отнести 4510 предприятий и объединений граждан.
Как правило, в уставах общественных организаций и благотворительных фондов основными видами деятельности определены такие, как представление интересов и помощь своим членам или благотворительная деятельность.
Наиболее типичными видами деятельности отечественных НДО является защита прав и интересов отдельных социальных групп людей, лоббирование, проведение тренингов и предоставление консультаций, просвещение и распространение информации для населения, решение социальных вопросов, образовательная деятельность.
Несмотря на рост их активности, большинство негосударственных организаций в Украине имеют определенные трудности с выполнением своих функций, связанные с:
1) отсутствием регулярного финансирования;
2) недостаточностью соответствующих навыков и квалификации у лидеров и работников; 3) проблемами с обучением и повышением квалификации работников;
4) низкой активностью и низким уровнем доверия к услугам НДО со стороны общества;
5) недостаточной открытостью власти и желанием сотрудничать с НДО.
Проведенный Всемирным банком опрос 603 респондентов-представителей широкого спектра негосударственных организаций фиксирует ряд важных особенностей украинских НДО:
1) наиболее распространенным типом деятельности среди опрошенных НДО является разработка и реализация образовательных и учебных программ;
2) значительное количество НДО действуют на областном и низшем уровне и лишь немного – на общегосударственном уровне (по данным Всемирного банка, деятельность около 85% НДО Украины сосредоточена на уровне городов, районов и областей, только 1 из 10 организаций отнесла себя к общегосударственным. 5% процентов сообщили, что входят в международную сеть НДО);
3) различия между частными корыстными и общественно полезными организациями прослеживаются слабо; большинство опрошенных лиц о НДО заявили, о своем “неуважительном и либеральном отношении к членству и его структуре”;
4) около 50% НДО не имеют штата, который бы работал на постоянной основе;
5) главными источниками финансирования являются членские взносы, пожертвования местных частных предприятий и гранты международных доноров;
6) среди главных проблем, мешающих развитию и стабильности НДО, названы финансовые, за которыми следуют отсутствие эффективной системы информирования о проектах и программах и юридические проблемы в связи с законодательством в сфере НДО.
В Украине лишь примерно 30% негосударственных организаций, которые решают социальные проблемы, получают финансовую поддержку от органов власти (доля такого финансирования в их общем бюджете составляет от 9 до 11%). 10% — имеют доходы от коммерческой деятельности, например социального предпринимательства. Доля доходов от такой деятельности составляет в среднем 4% бюджета организации.
В соответствии со статьей 8 вышеупомянутого закона «О социальных услугах» негосударственные субъекты, желающие предоставлять социальные услуги на профессиональной основе за счет собственных средств, привлеченных средств или средств государственного или местного бюджетов, предоставляют их на основании лицензии в порядке, установленном Кабинетом министров Украины.
Порядок получения лицензий на осуществление профессиональной деятельности по предоставлению социальных услуг определяется законом “О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности” от 01.06.2000 № 1775-III.
Негосударственные субъекты самостоятельно выбирают формы, методы и виды услуг, которые они предоставляют. Также нет законодательных ограничений относительно источников финансирования деятельности по предоставлению социальных услуг.
Такими источниками могут выступать средства государственного и местных бюджетов, специальных фондов, средства предприятий, учреждений и организаций, оплата за социальные услуги, средства благотворительной помощи (пожертвований), средства получателей социальных услуг и других источников.
Статья 13 закона регулирует порядок сотрудничества между государственными и негосударственными структурами, а также органами государственной власти и местного самоуправления.
Согласно этой статье в случае привлечения бюджетных средств к финансированию социальных услуг, которые предоставляют негосударственные субъекты или физические лица, местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления на конкурсной основе должны заключать с субъектами, предоставляющими социальные услуги, договор об условиях финансирования и требования к объему. А также о порядке и качестве предоставления социальных услуг.
Правила организации и проведения конкурса на привлечение бюджетных средств для предоставления социальных услуг установил Кабинет министров Украины Постановлением от 29.04.2004 г. № 559.
В случае заключения договора на привлечение бюджетных средств к финансированию социальных услуг с негосударственными субъектами, одержавшими победу в конкурсе, местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют контроль над целевым использованием бюджетных средств и качеством предоставления услуг.
Приказом Министерства труда и социальной политики от 06.09.2004 г. под № 1099/9698 определены критерии, по которым государство может предоставлять бюджетные средства негосударственным субъектам после проведения конкурсов. Так, негосударственный субъект должен соответствовать следующим критериям:
1) наличие права на предоставление социальных услуг на профессиональной основе (лицензии);
2) финансовая состоятельность, что, среди прочего, предусматривает возможность предоставления услуг за собственный счет с последующим возмещением расходов, а также наличие необходимой материально-технической базы;
3) опыт предоставления социальных услуг;
4) уровень квалификации персонала;
5) показатели социальных услуг, такие как: количество клиентов, нормативы рабочего времени персонала на одного клиента, виды социальных услуг;
6) цена социальных услуг.
Четкие критерии позволяют выбрать наиболее опытных и профессиональных поставщиков среди организаций-соискателей.
Стремление соответствовать определенным критериям и минимальным стандартам для получения лицензии является стимулом для НДО повышать качество услуг и профессионализм. Однако для более качественного отбора, помимо финансовых возможностей и квалификации персонала, критерии должны также касаться управления услугами, опыта работы с бюджетными средствами, показателей качества и эффективности предоставления услуг.
Материальные ресурсы являются важным компонентом способности организации предоставлять услуги. Большинство украинских НДО имеют собственное, арендованное или предоставленное в безвозмездное пользование помещение, достаточно высокий уровень обеспечения мебелью, офисной техникой, современными информационными технологиями.
ТЦ «Каунтерпарт» сообщает, что 95% опрошенных НДО пользуются офисными помещениями на безвозмездной или арендной основе, 13% имеют собственное помещение, 75% обеспечены компьютерами, 65% имеют электронную почту и (или) доступ к интернету.
По информации, полученной Всемирным банком, 75% НДО в Украине имеют помещения, но современное офисное оборудование есть лишь у 50%. Вместе с тем многие организации, расположенные вне крупных административных центров, особенно те, которые являются социально ориентированными, не имеют ни помещения, ни офисного оборудования.
Анализируя особенности финансового состояния негосударственных организаций в Украине, следует обратить внимание на то, что их становление в большой степени происходило благодаря участию международных доноров.
Самые мощные на сегодня негосударственные организации — это такие, которые имели весомую и многолетнюю поддержку международных фондов и международных партнеров. Эти организации имеют материальную базу и штатных работников, современные средства связи, эффективный менеджмент.
По данным исследований Всемирного банка (2003) и Творческого центра „Каунтерпарт” (2006), гранты международных доноров составляют «львиную» долю финансирования НДО (60-68%).
В последние годы наблюдается тенденция к росту доли финансирования из местных источников (органов власти, бизнеса, частных фондов). Большинство НДО демонстрируют свое активное сотрудничество с властями, особенно на местном уровне. В то же время есть и определенные препятствия для такого сотрудничества, среди которых: нежелание части органов власти сотрудничать с НДО, отсутствие эффективных механизмов финансирования негосударственных социальных услуг.
В развитых странах ситуация иная. Неправительственные сервисные организации в Великобритании получают от государства 26% финансирования (собственных доходов до – 35%), НДО Финляндии – до 57% (до 38% – собственных доходов). В Германии функции предоставления социальных услуг переданы негосударственным субъектам, и поэтому понятно, что процент государственного финансирования НДО в этой стране достаточно высок – 83%, собственные доходы составляют 10% от общего бюджета организации.
В Украине есть несколько способов государственного финансирования услуг, предоставляемых НДО: закупка государством услуг; государственные субсидии, гранты на выполнение социальных проектов; социальные контракты (заказ выполнения программы по предоставлению социальных услуг).
Развитые страны (например, Нидерланды, Польша, США) предпочли механизм закупки социальных услуг у негосударственных организаций, а не прямое предоставление государством этих услуг гражданам.
Государственные закупки социальных услуг у негосударственных поставщиков действующим отечественным законодательством не предусмотрены. Исключением можно считать только предприятия и общественные организации инвалидов, у которых государство покупает определенные товары, работы или услуги.
При этом вышеупомянутым учреждениям предоставляются законодательные преференции в тендерах перед другими производителями. Однако почти отсутствуют государственные закупки социальных услуг — не только законодательный пробел, большинство негосударственных объединений сегодня не готовы конкурировать с коммерческим сектором в равных тендерных условиях.
Самым распространенным в Украине механизмом государственной поддержки НДО являются субсидии, которые предоставляются организациям на их уставную деятельность. Субсидирование как механизм государственной поддержки выражается в бесплатном (или на льготных условиях) предоставлении материальных средств – помещения, оборудования, льготные условия аренды помещений или земли.
Субсидии предоставляют по определенным государством критериям. Фактически — только отдельным организациям, к которым относятся, обычно, всеукраинские общественные организации инвалидов, ветеранов, всеукраинские молодежные организации. Размер поддержки, как правило, определяется в соответствии с операционными расходами организации, проведения отдельных массовых мероприятий, собраний, форумов.
В 2006 году объем финансирования, направленного на поддержку этих организаций, составил 42 млн. грн., в 2007 году – 59,8 млн. Кроме того, государственное финансирование имеют физкультурно-спортивные негосударственные организации, различные творческие союзы. На практике субсидии получают одни и те же организации.
К сожалению, объективные процедуры для определения НДО, которые могут получить государственную поддержку, и критерии оценки эффективности государственного субсидирования в Украине пока отсутствуют.
Предоставление субсидий — не самый эффективный способ поддержки негосударственных объединений, поскольку процедуры распределения государственных субсидий и их назначение, не достигают желаемых целей по уменьшению остроты социальных проблем в общинах.
Поэтому, вместе с поддержкой негосударственных организаций в виде субсидий, некоторые местные органы власти отдельно выделяют средства на конкурсы социальных проектов.
Также местные бюджеты содержат статьи расходов на выполнение социальных программ в отдельных направлениях деятельности в отношении детей, молодежи, женщин, отдельных категорий инвалидов. В рамках этих программ осуществляется и финансирование негосударственных организаций, оказывающих услуги указанным категориям населения.
Помимо субсидий, механизмом государственной поддержки НДО может быть предоставление грантов на выполнение одноразовых социальных проектов. Однако этот механизм, возможно, реализовать только при следующих условиях:
1) при наличии достаточного количества финансовых ресурсов в местных бюджетах;
2) организация в полной мере должна отражать интересы местных властей.
Целью предоставления грантов является содействие инновационной деятельности в социальной сфере, в том числе и отраслях молодежной политики и общественного просвещения.
Наиболее эффективным для поддержки НДО социальной сферы в странах Европы и СНГ признан социальный заказ. Социальный заказ — это комплекс мероприятий организационно-правового характера, направленных на реализацию общегосударственных и местных целевых социальных программ и социальных проектов за счет бюджетных и других средств путем заключения социальных контрактов на конкурсной основе.
По сути, социальный заказ является механизмом выявления и отбора эффективной, рациональной для решения конкретных социальных проблем общественной инициативы и обеспечения ее дальнейшей поддержки на основе контракта.
Средства от государства предоставляют после конкурсного рассмотрения услуг и способности НДО по решению определенных местных проблем. Отличие этого механизма от прямых государственных субсидий заключается в целевом направлении средств на поддержку услуг организаций.
Социальный заказ выполняют на основании договора (социального контракта), заключенного между заказчиком, которым выступает орган власти, и исполнителем – преимущественно не коммерческой организацией.
Контракт заключается на несколько лет и закрепляет обязательства по предоставлению услуг соответствующего содержания, объема и качества, показатели результативности предоставления услуг. Это позволяет контролировать качество и оценить эффективность выполнения заказа. Такой механизм можно считать сочетанием государственных субсидий и закупки услуг.
Жизненный цикл социального заказа состоит из нескольких стадий, в ходе которых выявляют социальные проблемы, готовят, формируют и размещают социальный заказ, а также реализуют его и оценивают результаты.
Стадии социального порядка:
1) выявление и формулирование социальной проблемы;
2) проведение конкурса среди структурных подразделений органов власти и некоммерческих организаций на разработку наилучших вариантов целевой социальной программы и на право стать исполнителем разработанной и утвержденной социальной программы;
3) заключение социального контракта между заказчиком и исполнителем социального заказа;
4) осуществление исполнителем при соответствующем контроле со стороны заказчика всех необходимых процедур для выполнения задач, предусмотренных условиями социального контракта;
5) осуществление заказчиком и исполнителем социального заказа мониторинга состояния целевой социальной группы.
Социальный заказ как механизм решения социальных проблем является наиболее эффективным на тех участках социальной сферы, где острота социальных проблем является максимальной, и где участие негосударственных организаций может быть наиболее полезным. Обычно оно распространяется на те направления, которые не обеспечены в общине государственными социальными услугами.
Чаще всего это касается таких услуг, как психологическая помощь и поддержка, профилактическая работа с группами риска, работа с семьями детей-инвалидов, организация приютов для бездомных, распределение гуманитарной помощи, работа на улице с бездомными, предоставление им еды и убежища, организация досуга детей, молодежи и инвалидов, активизация общины.
А также работа клубов по интересам, предоставление консультаций и информации, подготовка волонтеров и т.д. Объем финансовой поддержки определяют в зависимости от прямых затрат на организацию и предоставление определенного объема услуг, количества клиентов.
В Украине развитие механизма социального заказа было начато в Одессе, где в октябре 1996 года состоялась международная конференция по проблемам социальной помощи, организованная городским Центром социальной помощи.
Социальный заказ должен обеспечить повышение эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, которые направляются на решение социальных проблем города, способствовать привлечению дополнительных ресурсов в социальную сферу, повышению адресности и доступности социальных услуг, адекватному перераспределению социальной ответственности между государством и обществом, повышению доверия населения к власти.
Местные бюджеты в Украине являются, как правило, финансово ограниченными, поэтому механизм социального заказа признается более эффективным и рациональным, чем субсидии. Преимущества заказа очевидны: гибкость административных и бюджетных регламентов, относительно низкая себестоимость, более высокая эффективность работы с клиентами.
Благодаря использованию механизма социального заказа достигаются экономия административных ресурсов и бюджетных средств органов власти, ведь создание и содержание новых институтов и нового штата работников обременяет бюджеты, а простая покупка услуг обходится значительно дешевле.
Важно и то, что, в случае не выполнения условий или низкого качества услуг, контракт с негосударственными поставщиками можно расторгнуть (или продлить в случае необходимости), что невозможно сделать с государственным учреждением.
В Украине только начинают внедряться элементы социального контракта, которые действуют во многих странах, где работа в общине давно стала составляющей деятельности социальных служб и социальных работников.
Из-за слабой методической базы и отсутствия законодательства, недостаточного уровня знаний и навыков относительно организации и проведения конкурсов представителей органов власти и негосударственных поставщиков социальных услуг в нашей стране социальный заказ не является достаточно распространенным явлением.
Преградой для развития социального заказа стали и проблемы, связанные с высвобождением части из тех средств, которые назначаются на социальную защиту и социальное обеспечение, поскольку эти средства привязаны к содержанию государственных учреждений и закреплены в полномочиях местной власти.
Приоритетное развитие учреждений в общине, достигаемое отказом от политики институализации, является стимулом для развития контрактного принципа отношений между государственными органами и НДО в сфере предоставления социальных услуг.
Об этом свидетельствует международный опыт, однако, в Украине лишь небольшое количество организаций действительно готовы выполнять социальные контракты и еще меньше НДО смогут получить социальный заказ от государства.
Потребность в наличии постоянного финансирования стала наиболее острым и болезненным вопросом для отечественных НДО. Кроме того, проблемой является и недостаточный профессиональный уровень деятельности негосударственных организаций: в их работе наблюдается низкая культура отчетности и реализации договорных обязательств, привлечение недостаточного количества квалифицированных социальных работников и менеджеров.
Следует обратить внимание и на то, что в Украине действуют особые факторы, которые тормозят развитие рынка социальных услуг. Самыми заметными из них являются законодательные факторы, а именно: несовершенство закона «О социальных услугах», отсутствие универсальных стандартов социальных услуг.
Несовершенство закона «О социальных услугах» в первую очередь касается обеспечения механизмов формирования рынка социальных услуг, в частности отсутствует четкое определение видов услуг и их классификация с учетом таких, которые предоставляют НДО.
В законе также содержатся неоднозначные трактовки профессиональной деятельности, определения субъектов лицензирования и др. Негативно влияет и отсутствие универсальных стандартов предоставления социальных услуг для обеспечения равных и единых требований для поставщиков социальных услуг, независимо от их формы собственности.
Действующие государственные социальные стандарты в сфере социальной защиты разработаны как нормативы обеспечения конкретных учреждений системы Минтруда или «Минсемьямолодьспорта». Средства планируются с учетом расходов, идущих на содержание этих заведений. Такие стандарты не предусматривают их применения субъектами негосударственной собственности.
Украинскому государству пока сложно принять НДО как полноценных партнеров в сфере предоставления социальных услуг и передать им часть своих полномочий вместе с государственными средствами.
В то же время такой подход постепенно исчерпывается, поскольку отдельные негосударственные организации уже успели заслужить доверие и признание, как со стороны власти, так и со стороны граждан-пользователей, а, следовательно, можно говорить о формировании новой тенденции к расширению влияния гражданского общества (институтами которого являются НДО) в сфере социального обслуживания.
Наиболее приемлемой в сегодняшних украинских социальных реалиях является комплексная схема, то есть сочетание предоставления государством социальных услуг и делегирование этого права (относительно отдельных видов услуг) НДО на контрактной основе. В перспективе учреждения, находящиеся в государственной собственности, смогут перейти в коммунальную собственность, и социальный заказ сможет преобладать.
Выводы. Украина предстала перед необходимостью широкого привлечения НДО к предоставлению социальных услуг. Для реализации такой социально-важной задачи государство должно осуществить определенные шаги, которые приблизили бы Украину к европейскому социальному пространству. Суть этих шагов усматривается:
1) в государственном содействии, активном и приоритетном развитии услуг в обществе;
2) в делегировании государственных полномочий в сфере предоставления социальных услуг НДО;
3) в расширении объемов социального заказа;
4) в срочном решении большого количества законодательных коллизий, связанных с деятельностью НДО, и в совершенствовании нормативно-правовой базы;
5) в заимствовании международного опыта и схем сотрудничества НДО с волонтерами.
Если очерченные меры не будут воплощены в жизнь, это существенно замедлит и, вероятно, даже сделает невозможным дальнейшее развитие предоставления социальных услуг негосударственным сектором, поскольку они отражают основные направления «Концепции реформирования социальных услуг», определяют перспективы развития социальной сферы в ближайшем будущем.
Автор: Ю.В. Горемыкина, Институт демографии и социальных исследований НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.