Сельское население социально уязвимо в большей степени, чем городское, чаще подпадает под риски бедности и социального отчуждения. Его занятость по найму или самозанятость в личном крестьянском хозяйстве не является гарантией достойного уровня жизни, а получаемые пенсии не намного выше прожиточного минимума.
Низкая степень личной ответственности сельского населения трудоспособного возраста, недостаточная финансовая грамотность, доминирование потребительских настроений без оглядки на будущее (добровольный отказ от обязательных взносов в социальные фонды, неформальная занятость, нелегальная занятость, в том числе за рубежом), недобросовестность должностных лиц, отвечающих за документооборот ликвидированных сельхозпредприятий приводят к усложнению перспектив социального, в том числе пенсионного обеспечения крестьян.
Вследствие этого перед новообразованными и сельскими общинами в условиях расширения их компетенции в процессе децентрализации встают серьезные вызовы не только в краткосрочном, но и в долгосрочном периоде.
Исходя из этого, целью статьи является определение современных тенденций социальной защиты и пенсионного обеспечения сельского населения, а также обоснование наиболее острых социальных задач для органов местного самоуправления в контексте децентрализационных реформ в современном государственном управлении и повышения социального статуса государства.
Определены пути получения неправомерных социальных выплат крестьянам, которые, с одной стороны, компенсируют недостаток источников трудовых доходов из-за сужения общей вместимости сельского рынка труда, а с другой, – приводят к неэффективному использованию бюджетных средств.
Обоснована необходимость сохранения государством норм обеспечения педагогических работников, работающих в сельской местности и поселках городского типа, а также пенсионеров, которые раньше работали педагогическими работниками в этих поселениях и проживают в них, бесплатным пользованием жильем с отоплением и освещением.
Выявлены недостатки системы сбора и учета единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование, согласно которому фермеры обязаны уплачивать единый социальный взнос, если они не относятся к лицам, которые подлежат страхованию на других основаниях. Доказана нецелесообразность гендерного подхода при назначении пенсий по возрасту на льготных условиях некоторым работникам сельского хозяйства.
Ключевые слова: социальная защита, пенсионное обеспечение, сельское население, сельская община, децентрализация.
Постановка проблемы и актуальность. В условиях современной децентрализации власти в Украине сельские и поселковые советы объединенных территориальных общин получают широкие полномочия по обеспечению социального благополучия населения, в частности возможность направить большие ресурсы на решение социальных проблем.
Самостоятельность местных органов власти в сфере социального управления (от координации деятельности объектов социальной инфраструктуры до решения вопросов распределения средств на социальные цели) способна обеспечить новое качество удовлетворения публичных потребностей сельского населения.
Сложность реализации самых актуальных направлений социальной защиты связана с соблюдением законности назначения социальных пособий и пенсий, недопущением фальсификаций и выявлением реально нуждающихся лиц.
Важным вопросом является поиск способов компенсации социальной несправедливости в системе пенсионного обеспечения, в частности для тех, кто работал в колхозах, сельскохозяйственных кооперативах, фермерских хозяйствах и сельскохозяйственных предприятиях (организациях).
Значительная их часть была ликвидирована, что привело к вынужденному переходу уволенных работников в сферу неформальной занятости и, как следствие, дефициту трудового стажа, а также усложнению процедуры его подтверждения.
Возникает необходимость проанализировать различные аспекты функционирования системы социальной защиты и пенсионного обеспечения сельского населения в образованных сельских общинах. Это позволит очертить круг проблем в этой сфере и скоординировать развитие местного самоуправления, стратегического планирования и бюджетной политики в их эффективном решении.
Анализ последних исследований и публикаций. Сегодня, когда стоимость жизни населения растет быстрее, чем его реальные доходы, научные исследования системы социальной защиты в Украине имеют высокую практическую значимость.
Весомый вклад в освещение главных проблем социального управления, влияния процессов децентрализации на социально-экономическое развитие страны, механизма социальной защиты населения сделали ученые.
Это А. И. Амоша (A.I. Amosha), А. Л. Баланда (A.L. Balanda), Н. П. Борецкая, О. М. Бородина (O.M. Borodina), Т. А. Заяц (T.A. Zajats), Е. М. Либанова (E.М. Libanоva), А. В. Макарова (O.V. Makarova), В. П. Микловда (V. P. Miklovda), В. Н. Новиков (V. M. Novikov), А. Ф. Новикова (O.F. Novikova), М. И. Питюлич (M.I. Pitiulych), У. Я. Садовая, Л. К. Семов (L.K. Semiv).
Представляют интерес научные исследования, направленные на оценку состояния соблюдения государственных социальных гарантий и выполнение социальных обязательств, а также обоснование механизмов и направлений обеспечения социальной ориентации экономики для усовершенствования качества государственного управления, в частности на местном уровне.
Особое значение имеют результаты научных исследований, направленных на выявление недостаточных темпов накопления социального капитала сельских общин и неразвитости соответствующей институциональной среды социального развития в селах.
Новизна работы заключается в выявлении предпосылок распространения нежелательных тенденций в социальной защите и пенсионном обеспечении сельского населения с целью их учета и корректировки на местном уровне в условиях современного разграничения полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, которое существенно расширяет компетенцию последних.
Цель статьи заключается в определении современных тенденций социальной защиты и пенсионного обеспечения сельского населения, а также в обосновании наиболее острых социальных задач для органов местного самоуправления в контексте децентрализационных реформ в современном государственном управлении и повышение социального статуса государства.
Методы исследования. В работе использована совокупность общенаучных и специальных методов исследования. Это анализа и синтеза – для группировки подходов исследования структуры и динамики социального обеспечения сельского населения Украины; абстрагирования и обобщения – определение особенностей и ограничений в назначении социальных выплат и пенсий сельскому населению в условиях социально-экономической нестабильности.
А также статистических сравнений для оценки тенденций социальной защиты и пенсионного обеспечения, оценка проблем и выявление кризисных явлений в системе удовлетворения базовых социальных потребностей сельского населения.
Изложение основного материала исследования. В Украине на социальные выплаты населению в 2018 году было потрачено около 140 миллиардов гривен. В этот же период благодаря проведению Министерством финансов Украины верификации социальных выплат, проверки их адреса получения и эффективности использования бюджетных средств выявлено 5,9 млрд. гривен неправомерно назначенных социальных выплат населению.
Среди них: незаконное получение пособия по безработице, пенсии «мертвым душам», выплаты по «утерянным паспортам», субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг вовсе не бедным, помощь внутренне перемещенным лицам, которые юридически оформили статус, а фактически так и остались проживать на территории, неподконтрольной правительству Украины. В то же время, вне сферы социальной защиты остаются некоторые категории сельского населения.
Сельское население социально уязвимое больше городского, чаще подпадает под риски бедности и социального отчуждения. Как следствие, финансовая нагрузка государственного и местных бюджетов социальными обязательствами перед крестьянами достаточно высока. Сельскому населению свойственный высокий уровень безработицы (в 2018 году он составлял 9,2%, а в городе 8,6%). Уровень среднемесячной заработной платы в сельском хозяйстве составляет лишь 85% от средне-экономического значения.
Треть работающих крестьян — самозанятые лица. Если в городах самозанятыми являются физические лица-предприниматели, которые платят налог и являются социально защищенными, то в сельской местности – это в подавляющем большинстве лица, заняты в личных крестьянских хозяйствах, которые в основном не имеют социальных гарантий.
Как показывает анализ данных о предоставлении государственной социальной помощи малообеспеченным семьям (тем, которые постоянно проживают на территории Украины и имеют среднемесячный совокупный доход, ниже прожиточного минимума для семьи) в сельских поселениях доля тех, кто нуждается в такой помощи, намного больше, чем в городах.
Так, в 2017 г. количество семей, которым назначена помощь в течение года, в расчете на 1000 человек наличного населения составляла 59,9 единиц в сельских поселениях против 40,1 в городах (в 2015 г. соотношение этих показателей было аналогичным – 59,5 и 40,5% соответственно). Средний размер помощи малообеспеченным сельским семьям в 2017 г. составил 2784,43 грн, городским – 2225,84 грн. Сумма этой помощи в расчете на 1000 человек населения в селах составляла 115,16 грн, в городах – 27,28 грн.
Вместе с этим в сельских поселениях фиксируются злоупотребления с целью получения этой помощи от государства. Судебная практика свидетельствует, что управление труда и социальной защиты населения все чаще обращаются с исками в суд о взыскании различных видов социальной помощи, считая, что получателю эти средства достались неправомерно. По оценкам международных экспертов, в Украине, по меньшей мере, 10% социальной помощи выплачивается неправомерно.
Для сравнения: такие несправедливо полученные выплаты могли превысить запланированные ежегодные государственные расходы на обеспечение строительства, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог, они сопоставимы с расходами, запланированными на содержание учреждений образования и здравоохранения.
Ситуация с неправомерными социальными выплатами сельскому населению обусловлена его высокой занятостью в неформальном секторе экономики, в частности на условиях внешней и внутренней трудовой миграции крестьян. Ее особенностью является сосредоточение в сельскохозяйственном производстве, которое осуществляется в личных крестьянских хозяйствах.
В западных регионах Украины распространение получили выезды крестьян на сезонные заработки, в том числе в отраслях животноводства и растениеводства, в соседние страны (Польшу, Германию).
В современных условиях такая неформальная занятость является объективной необходимостью функционирования современного аграрного рынка труда, поскольку в определенной степени амортизирует негативные последствия аграрного реформирования.
Важным и актуальным направлением социальной поддержки населения в сельских поселениях Украины является практика предоставления субсидий на жилищно-коммунальные услуги. В 2018 г. правительство изменило, подходы к назначению субсидий неработающим гражданам трудоспособного возраста и по новым правилам их дифференцировали в сельской и городской местности, чтобы государственная поддержка поступала тем, кто хочет, но не может трудоустроиться.
Так, в областных центрах и городах областного значения субсидия в таких случаях может назначаться при условии, что семья находится в сложных жизненных обстоятельствах или трудоспособные члены семьи оплатили ЕСВ не менее чем за два месяца перед месяцем обращения. В отношении сельских поселений была учтена сложная социально-экономическая ситуация крестьян и обеспечено право получать субсидию крестьянам при условии, что трудоспособные члены семьи не находились за границей более 60 дней.
В отличие от городских поселений, в селах есть свои особенности по определению категорий населения, которые на льготных условиях оплачивают жилищно-коммунальные услуги.
Нормой об обеспечении государством педагогических работников, работающих в сельской местности и поселках городского типа, а также пенсионеров, которые раньше работали педагогическими работниками в этих поселениях и проживают в них, бесплатное пользование жильем с отоплением и освещением, предусмотрено частью третьей ст. 57 закона Украины от 05.09.2017 № 2145-VIII «Об образовании».
Медицинские и фармацевтические работники, проживающие и работающие в сельской местности и поселках городского типа, пенсионеры из их числа имеют право на бесплатное пользование жильем с отоплением и освещением. В соответствии с пунктом «I» части первой ст. 77 Основы законодательства Украины о здравоохранении, части пятой ст. 29 закона Украины от 14.12.2010 № 2778-17 «О культуре». Абзаца первого части четвертой ст. 57 закона Украины «Об образовании».
Указанные льготы предоставляются при условии, что размер среднемесячного совокупного дохода семьи в расчете на одно лицо за предыдущие шесть месяцев не превышает величины дохода, который дает право на налоговую социальную льготу, в порядке, определенном Кабинетом министров Украины. Величина такого дохода в 2017 г. составляла 2240 грн, в 2018 – 2470 грн, в 2019 – 2690 грн.
Другие виды социальной защиты сельского населения основываются на страховом принципе. Это: пенсионное обеспечение (Закон Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» от 09.08.2003 № 1058-IV); общеобязательное государственное социальное страхование в связи с временной потерей трудоспособности, от несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, которые повлекли потерю трудоспособности; медицинское (Закон Украины «Об общеобязательном государственном социальном страховании» от 23.09.1999 № 1105-XIV); а также на случай безработицы (Закон Украины «Об общеобязательном государственном социальном страховании на случай безработицы» от 02.03.2000 № 1533-III) в их последних действующих редакциях.
Учитывая тот факт, что значительная часть сельского населения занята в сельском хозяйстве неформально (в том числе в фермерских хозяйствах), они не имеют права получать указанные выше выплаты. Для стимулирования крестьян к государственному социальному и пенсионному страхованию правительством были внедрены определенные инициативы.
Так, с 1 января 2018 года вступили в силу изменения в закон Украины от 08.07.2010 № 2464-VI «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование», согласно которым фермеры обязаны уплачивать единый социальный взнос, если они не относятся к лицам, которые подлежат страхованию на других основаниях. Ранее фермерским хозяйствам было предоставлено право на осуществление этого взноса добровольно.
Сейчас в случае уклонения от взятия на учет или несвоевременной подачи заявления о постановке на учет плательщиками ЕСВ предусмотрен штраф в размере 10 необлагаемых минимумов доходов граждан (170 грн) п. 1 ч. 11 ст. 25 закона Украины «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование».
Но в связи с тем, что законодательством (в частности, ни законом о ЕСВ; ни Порядком учета плательщиков единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование, утвержденным приказом Министерства финансов Украины от 24.11.2014 № 1162) не установлены сроки подачи такого заявления, применить этот штраф проблематично. Фактически нет даты, с которой устанавливается несвоевременность подачи заявления.
Кроме того, в соответствии со ст. 165-1 кодекса Украины «Об административных правонарушениях» от 07.12.1984 № 8074-10, в перечень лиц, на которых налагается административный штраф за несвоевременную уплату ЕСВ, фермерские хозяйства не входят. Фактически возможность уклоняться от уплаты взносов на социальное страхование у фермерских хозяйств сохраняется.
Личные крестьянские хозяйства (ЛКХ) также имеют право, но не спешат заключать договоры о добровольном участии в системе общеобязательного государственного пенсионного страхования.
Это обусловлено такими причинами. Во-первых, среднегодовой размер прибыли от производства и реализации продукции ОСГ иногда не превышает размеров ЕСВ (особенно если учитывать сезонность сельскохозяйственного производства). Во-вторых, договором о добровольном участии может быть предусмотрена одноразовая уплата застрахованным лицом страховых взносов за предыдущие периоды (годы), начиная с 2004 года.
Сумма уплаченных страховых взносов за каждый месяц не может быть меньше минимального страхового взноса. Она определяется путем умножения минимального размера заработной платы, установленного законодательством на то время, за которое осуществляется расчет сумм страховых взносов.
Например, за период с 01.01.2004 до 30.03.2005 на 32%, за период с 31.03.2005 г. до 31.12.2005 – 32,3%; за 2006 г. — 31,8%; с 01.01.2007 до 31.12.2010 включительно 33,2%.
Член ОСГ может пользоваться накопленным собственным капиталом, пускать его в оборот и при необходимости во время выхода на пенсию осуществить необходимый платеж, докупить страховой пенсионный стаж. Поэтому большинство крестьян не считают целесообразным спешить с уплатой ЕСВ и осуществлять ее на регулярной основе.
Пенсионный вопрос является чрезвычайно актуальным именно для сельских поселений, ведь численность пенсионеров, получающих пенсию в органах Пенсионного фонда, является весьма значительной. На 1 января 2018 зафиксировано 283 пенсионера на 1000 населения в сельских поселениях и 255 – в городских (против 285 и 270 человек на 1 января 2016 соответственно).
Стоит отметить, что в регионах, которые характеризуются высоким удельным весом сельского населения, Ивано-Франковской, Закарпатской, Ровенской, Тернопольской и Черновицкой областях, средний размер назначенной месячной пенсии очень низок: лишь на 10-15% превышает прожиточный минимум.
Требует совершенствования ряд законопроектов по вопросам пенсионного обеспечения населения, в частности некоторых его категорий. Законом Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» задекларировано право на льготное пенсионное обеспечение работников сельхозпредприятий, в соответствии с которым досрочный выход на пенсию гарантируется:
— мужчинам, работающим трактористами-машинистами и непосредственно занятыми в производстве сельскохозяйственной продукции в колхозах, совхозах, на других предприятиях сельского хозяйства, – после достижения 55 лет и при наличии страхового стажа не менее 30 лет, из них не менее 20 лет на указанной работе;
— женщинам, работающим доярками (операторами машинного доения), свиноводческими операторами в колхозах, совхозах, на других предприятиях сельского хозяйства, – после достижения 55 лет и при наличии стажа на указанных работах не менее 20 лет при условии выполнения установленных норм обслуживания;
— женщинам, работающим в сельскохозяйственном производстве и воспитавшим пятерых и более детей, – независимо от возраста и трудового стажа.
Практическая реализация этой законодательной нормы часто бывает осложнена невозможностью подтверждения наличия необходимого льготного стажа. Так, работники сельскохозяйственных предприятий перечисленных выше категорий, обязаны кроме трудовой книжки предоставить справки предприятий, учреждений, организаций или их правопреемников с информацией о занятости на вредных работах в течение полного рабочего дня.
Проблематичным является подтверждение фактического выполнения норм обслуживания коров и фактическое их выполнение на сельскохозяйственных предприятиях из-за того, что должным образом не велась и не ведется необходимая документация на этот счет.
Нередки случаи, когда эти предприятия были ликвидированы без правопреемников или вообще на предприятии отсутствуют первичные документы в подтверждение времени работы в должности, что дает право на назначение пенсии на льготных условиях. В этом случае законом предусмотрена процедура обращения крестьян в комиссию, созданную при Главном управлении Пенсионного фонда Украины, которая должна принять соответствующее решение.
Это дополнительно усложняет процедуру назначения пенсии, поскольку кроме определенного перечня документов работникам сельскохозяйственных предприятий необходимо предоставить и другие документы, которые могут подтверждать выполнение работ, дающих право на назначение пенсии на льготных условиях.
Если предприятие было ликвидировано без правопреемника, первичные документы терялись, поскольку архивные учреждения не брали на хранение различные второстепенные документы, которые могли бы подтвердить факт работы определенных работников во вредных условиях (до 2013 года).
14 марта 2013 года приказом Министерства юстиции Украины № 430/5 утвержден Перечень видов документов, связанных с обеспечением социальной защиты граждан, которые должны поступать в архивные учреждения в случае ликвидации предприятий, учреждений, организаций, не относящихся к источникам формирования Национального архивного фонда. Это важный шаг, ориентированный на социальную защиту права, на льготную пенсию сельскохозяйственных работников в случае ликвидации сельскохозяйственных предприятий без правопреемника.
Учитывая современные тенденции, в зону риска попадают сельскохозяйственные работники животноводства (в первую очередь в сфере производства молока, мяса, но за исключением птицеводства), которое находится в кризисе в связи с сильной конкуренцией на украинском рынке с зарубежными поставщиками, в том числе из Европы.
Например, импорт мяса и съедобных субпродуктов растет значительными темпами: с 80773,4 тыс. долл. США в 2016 г. до 167660,4 тыс. долл. США в 2018 г., то есть почти вдвое. Основная его доля из стран Европейского Союза (Германии, Дании и Нидерландов) – более 90% от общего объема импорта мяса и съедобных субпродуктов.
Производство же мяса, в частности свинины, говядины и телятины в сельскохозяйственных предприятиях, в отличие от хозяйств населения, в Украине имеет тенденцию к сокращению.
Относительно целесообразности и эффективности, законодательно установленных норм о назначении пенсий на льготных условиях женщинам, работающим доярками (операторами машинного доения), стоит отметить, что основная часть молока в Украине производится в хозяйствах населения, то есть в неформальном секторе экономики. Так, в 2017 г. на сельскохозяйственных предприятиях производилось 2765,7 тыс. тонн молока и молокопродуктов в пересчете на молоко, а в хозяйствах населения почти втрое больше – 7514,8 тыс. тонн.
Фактически, большинство женщин-доярок занятых в личных крестьянских хозяйствах работают без права на соответствующую социальную защиту в преклонном возрасте. Те же из них, которые заняты официально в агропромышленных предприятиях, сталкиваются с проблемами дискриминационного характера.
Показателен пример корпорации «Милкиленд», которая в 2013 г. сократила работников из-за открытия крупнейшей в Европе сверхсовременной фермы на 6800 дойных коров в селе Красносельском Борзнянского района. Со старой фермы уволили 70 работников, в том числе доярок и телятниц.
На новую ферму приняли преимущественно мужчин и только вахтовым методом – две недели на работе, две – выходные. Живут рабочие в гостинице рядом с фермой, работают по 12 часов. На такие условия согласилось лишь двое местных, остальные два десятка дояров — приезжие.
Новейшие украинские фермы (особенно те из них, что имеют зарубежных инвесторов) ориентируются на стандарты, сформировавшиеся в агропромышленном секторе европейских стран. Там работу по обслуживанию коров выполняют с использованием новейшего оборудования и работают преимущественно мужчины.
Аналогичная ситуация относительно нецелесообразности гендерного подхода при назначении пенсий по возрасту на льготных условиях складывается и в отношении трактористов-машинистов.
Техника, которая используется для производства сельскохозяйственной продукции на современных предприятиях, дает возможность снизить физические нагрузки во время управления, а также иметь комфортные и обустроенные кабины для работы в любых условиях. На практике женщины-трактористки в меньшинстве, но они есть (о чем свидетельствуют данные на награды ко Дню работников сельского хозяйства) и что несправедливо обделены в ситуации с назначением пенсий.
Сфера влияния специальных социальных норм в случае назначения пенсий определенным работникам сельского хозяйства на практике довольно ограничена и поэтому оказывается неэффективной и без мотивации. Учитывая современные тенденции и перспективы занятости сельского населения в сельском хозяйстве необходимо внести соответствующие изменения в закон Украины «О пенсионном обеспечении» и учесть его гендерные аспекты.
Выводы и перспективы дальнейших исследований. Подытоживая изложенное, стоит отметить, что в перспективе в сельских поселениях можно ожидать сохранения высокого уровня потребностей в социальной защите и пенсионном обеспечении населения.
Среди основных предпосылок этого является: постарение сельского населения; сложность трудоустройства населения из-за удаленности мест его проживания от городов и поселений, которые являются центрами экономической активности; автоматизация рабочих мест и высвобождение из сельского хозяйства значительной части работающих, сохранение высокого уровня неформальной занятости.
Поэтому органы местного самоуправления уже сегодня должны усилить социальную работу по основным направлениям, в том числе в части приближения социальной защиты к людям, обеспечения адресной помощи в предоставлении социальных услуг, координации деятельности всех местных служб, в обеспечении оперативности и качества их работы.
С целью минимизации рисков социального отчуждения уязвимых категорий сельского населения, целесообразно улучшить его информирование через местные средства массовой информации, путем внедрения и продвижения телефонных «горячих линий», организации встреч с гражданами по месту жительства, распространения информации о законодательстве, порядке исчисления и предоставления социальных выплат.
Действенными являются социальные проекты электронного управления, в рамках которых создаются вебпорталы с системой обратной связи населения с работниками редакции в формате «поставь вопрос – получи ответ».
Чрезвычайно актуальной и эффективной является популяризация концепции социальной ответственности с одновременной разработкой социальных, экономических и институциональных инструментов, средств для поощрения предприятия к выполнению социально ответственной деятельности.
Их внедрение позволяет распределить финансовые и организационные нагрузки на органы местного самоуправления по социальной поддержке сельского населения. В частности путем использования позитивных последствий эволюции социального диалога и социального партнерства, которое в период децентрализации привлекает к деловому сотрудничеству новых участников, расширяет предмет совместных усилий социальных партнеров, определяет новые способы влияния на социальное развитие.
Дальнейшее направление исследований должно быть связано с определением новых механизмов социального обеспечения сельского населения, в том числе путем повышения социальной ответственности всех субъектов сельских общин.
Автор: В.Л. Жаховская, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: valentinnazh@gmail.com, ORCID 0000-0002-2361-1088
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.