Варианты модернизации бюджетной системы Беларуси на современном этапе

Кроме того, отличительной особенностью бюджетной системы Беларуси в последние годы является наличие значительного скрытого дефицита, финансируемого за счет квазифискальных операций Национального банка и государственных банков, то есть, по сути, за счет денежной эмиссии. В результате без учета финансовой поддержки со стороны центрального банка консолидированный бюджет органов государственного управления в 2008-2011 гг. является устойчиво дефицитным, что и послужило одной из причин текущего экономического кризиса в стране.

Очевидно, что с точки зрения повышения устойчивости экономического и социального развития Беларуси целесообразной выглядит разработка вариантов модернизации бюджетной системы страны с целью оптимизации структуры государственных расходов (в том числе за счет сокращения отдельных статей бюджета). Приведение объема и структуры государственных расходов в соответствие с возможностями и потребностями национальной экономики позволит в среднесрочной перспективе снизить соответствующие финансовые и экономические риски, связанные в том числе с необходимостью осуществления выплат по внешнему государственному долгу.

Необходимо отметить, что в 2009 г. Министерство финансов Беларуси начало переход к системе программного бюджетирования в качестве практической схемы реализации бюджетной политики в стране. Вместе с тем, до сих пор большинство вопросов остаются нерешенными: отсутствует прозрачность операций в рамках финансирования госпрограмм, доступ к детализированной статистической и аналитической информации о фактическом исполнении бюджета является закрытым, не разработаны конкретные критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, отсутствует ответственность и подотчетность распорядителей бюджетных средств и др.

Наконец, содержание, структура и источники финансирования государственных программ в Беларуси не соответствуют международным стандартам. В результате сегодня деятельность органов государственного управления не увязана с конкретными результатами работы того или иного ведомства и приоритетами государства.

В современной международной практике существует несколько основных подходов к составлению и исполнению государственных бюджетов: линейное (постатейное) бюджетирование (Line Item Budgeting); программное бюджетирование (Program Budgeting); бюджетирование, ориентированное на результат (Performance Based Budgeting); бездефицитное бюджетирование; бюджетирование, основанное на расстановке приоритетов (Priority Based Budgeting) и др.

Линейное бюджетирование является традиционным и наиболее простым вариантом бюджетирования, при котором расходы бюджета увязываются в соответствие с поступающими доходами. При этом учетные документы в данном случае практически не содержат информацию о целях, которые должны быть достигнуты в ходе финансирования тех или иных государственных расходов.

В свою очередь, программное бюджетирование обеспечивает взаимосвязь финансирования государственных расходов с результатами от реализации госпрограмм, разрабатываемых в соответствии со стратегическими целями и приоритетами государства. Основная цель программного бюджетирования заключается в повышении социальной и экономической эффективности госрасходов за счет концентрации отдельных расходных статей в рамках конкретных госпрограмм.

Бюджетирование, ориентированное на результат, также направлено на повышение эффективности расходов за счет перераспределения ресурсов в те проекты (программы), которые обладают наибольшей отдачей с точки зрения социальных и экономических приоритетов общества. В случае если эффективность той или иной программы снижается, объем ее финансирования также может быть сокращен. При этом перечень и содержание госпрограмм также регулярно пересматриваются с целью получения максимального конечного результата.

Бездефицитное бюджетирование представляет собой подход, основанный на идее равенства расходной и доходной частей бюджета. В данном случае, бюджет, принимаемый на следующий год, как правило, во многом опирается на бюджетные показатели предыдущего года.

В случае бюджетирования, основанного на расстановке приоритетов, изначально устанавливается сумма государственных расходов, которая затем распределяется между отдельными госпрограммами в порядке их приоритетности (обеспечение безопасности общества, здравоохранение, образование). По результатам выполнения отдельных программ оценивается их эффективность. Вместе с тем, администрирование операций в рамках бюджетирования, основанного на расстановке приоритетов, является достаточно сложным.

Система бюджетирования, ориентированного на результат, впервые была внедрена в 1980-х годах в Новой Зеландии, Южной Корее и Великобритании. В настоящее время бюджетирование, ориентированное на результат, как правило, используется в экономических системах с ограниченными ресурсами или в странах с низким уровнем доходов. Существуют различные модели БОР, в которых используются конкретные механизмы увязки объемов финансирования госрасходов с их результативностью.

Стоит отметить, что в страновом разрезе указанная система бюджетирования также имеет свои отличительные особенности. Однако в целом переход к бюджетированию, ориентированному на результат, означает смещение акцентов в деятельности органов госуправления в сторону управления по результатам на основе проведения реформы бюджетных отношений, оптимизации сети бюджетных организаций и в целом повышения результативности бюджетных расходов.

Иными словами, в данном случае бюджетные ресурсы распределяются между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу ресурсов бюджета.

Кроме того, указанный подход предполагает контроль результативности расходования бюджетных средств путем оценки выполнения количественных и качественных показателей госпрограмм. Ориентировка на конечный результат предполагает возможность сокращения либо полного прекращения финансирования госпрограмм в случае их неэффективной реализации. В результате между министерствами и ведомствами возникает здоровая конкуренция за бюджетные ресурсы, которая способствует повышению качества государственных услуг и достижению поставленных целей.

С одной стороны, в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, распорядителям бюджетных средств предоставляется определенная финансовая автономия и гибкость, то есть у них возникает возможность перераспределить доступные средства между отдельными направлениями. Например, профинансировать часть текущих расходов (включая оплату труда) за счет средств, предназначенных для финансирования капитальных расходов и др.

В то же время, с другой стороны, для руководителей госпрограмм (например, министров) устанавливаются пределы ответственности за исполнение бюджета и низкозатратное достижение результатов через повышенную информационную прозрачность и подотчетность. В последнем случае распорядители бюджетных средств должны регулярно публиковать аналитические отчеты о своей деятельности в свободном доступе, чтобы они были доступны для средств массовой информации и широкой общественности.

Однако нужно учитывать, что сопротивление или скептическое отношение госслужащих относительно внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, могут свести на «нет» все попытки модернизации бюджетной системы. Это обуславливает необходимость разработки действенной системы стимулов и поощрений государственных служащих по результатам проведенной работы (например, речь может идти о годовых бонусах, дополнительных премиальных и др.).

Важным вопросом в случае перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, является разработка четких критериев и показателей оценки эффективности реализации госпрограмм и деятельности отдельных ведомств. Причем указанные показатели должны быть простыми и удобными для восприятия и в целом объективно отражать общественную значимость финансируемых программ. Например, для министерства здравоохранения одним из индикаторов может стать увеличение ожидаемой продолжительности жизни населения до среднеевропейских показателей.

Одним из основных элементов системы БОР является составление программного бюджета. В данном случае расходы бюджета должны быть распределены между отдельными госпрограммами, которые составляют ведомства и министерства. Иными словами, программная классификация должна охватывать практически все расходы бюджета. Вместе с тем, сама по себе программная классификация не должна быть излишне детализированной и сложной.

Кроме того, критическим важным выглядит наличие у правительства возможности сократить занятость госслужащих в низкоприоритетных либо неэффективных программах. При этом высвобождаемые трудовые ресурсы можно направить в приоритетные госпрограммы или в частный сектор экономики, что будет способствовать повышению эффективности и конкурентоспособности национальной экономики в целом.

Наконец, необходимо осознавать, что если руководство органов госуправления является коррумпированным и не заинтересовано в совершенствовании бюджетных процессов, попытка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, может оказаться неудачной.

Поэтому важнейшей предпосылкой с точки зрения перехода к системе БОР в качестве практической схемы реализации бюджетной политики является снижение уровня коррупции в госсекторе, безусловная поддержка бюджетных реформ со стороны высшего политического руководства, а также обеспечение информационной прозрачности и предоставление доступа к статистической информации о фактическом исполнении госпрограмм для СМИ и широкой общественности.

Если говорить о сроках перехода к программному бюджетированию, то наиболее показательным примером здесь является Словения, где всего лишь после одного года пилотной работы министр финансов принял решение о внедрении программной структуры для операций органов госуправления, тем самым, избежав ряда технических проблем, характерных для более длительного переходного периода.

На наш взгляд, в ближайшие два-три года в Беларуси также необходимо осуществить полноценный переход к программному бюджетированию, ориентированному на результат, с тем, чтобы не менее 90% госрасходов финансировалось в рамках соответствующих госпрограмм с установлением ответственности за результаты работы конкретных распорядителей бюджетных средств. В данном случае должны быть разработаны критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, а также система штрафов и поощрений для государственных служащих.

Автор: Александр Муха

Источник: BusinessForecast.by