Постановка проблемы. Социальное страхование играет чрезвычайно важную роль в системе социальной защиты населения, выполняя не только восстановительно-компенсационную, но и охранно-предупредительную, стабилизирующую и даже стимулирующую функцию.
Современный минимальный перечень видов социального обеспечения, определенный нормативными актами Международной организации труда, включает медицинское обслуживание, выплаты в случае болезни, материнские выплаты, выплаты по инвалидности, по старости, по потере кормильца, в случае профессиональной травмы и заболевания, пособие по безработице, семейные выплаты.
Таким образом, социальное обеспечение охватывает практически весь жизненный цикл человека и подавляющее большинство социально-демографических событий, влияя на динамику соответствующих структур общества.
Связь между демографическим развитием и социальным обеспечением является двусторонней, поскольку процессы воспроизводства населения формируют контингенты участников страховой системы – как плательщиков взносов, так и получателей выплат, а также их соотношение.
Низкая рождаемость, присущая современному типу воспроизводства населения, обуславливает доминирующий характер тенденций демографического старения и их последующую глобализацию. Это требует реформирования социального обеспечения с целью его приспособления к модели «старого» общества.
Состояние разработки проблемы. Научному обоснованию идеологии и принципов развития отечественной системы социального страхования посвящены работы Е. Либановой, О. Макаровой, А. Мартяковой, В. Оникиенко, В. Новикова, А. Палий, У. Садовой, Л. Семива.
Особую актуальность сейчас приобретают оценка перспектив развития и определение направлений реформирования системы социального страхования, учитывая демографические прогнозы, в частности, с учетом новейших тенденций рождаемости.
Постановка задачи. Автор статьи ставит целью обоснование направлений и механизмов реформирования отечественной системы социального страхования в условиях суженного воспроизводства населения.
Изложение основного материала. Система социального страхования наглядно отражает сложный и неоднозначный характер взаимодействия демографических и социальных процессов, опосредуемый многими внешними факторами.
Уплачивая взносы по социальному страхованию, работники и их работодатели, при участии государства создают финансовую основу для покрытия расходов или поддержания уровня доходов в случае наступления тех или иных страховых событий, объединяют свои усилия и ресурсы для создания коллективных систем защиты и безопасности.
Система социального страхования функционирует преимущественно по распределительному принципу, предусматривающему перераспределение рисков и убытков от лиц, с которыми не произошло страховое событие, к тем, с кем оно произошло.
При этом обеспечивается социальная связь не только между участниками рынка труда, но и между поколениями, в частности между поколением работающих лиц и их родителями и детьми. Функция социального страхования по солидаризации поколений играет чрезвычайно важную роль как инструмент демографической политики, в том числе семейной и пронаталистской.
В Украине наиболее очевидным методом стимулирования рождаемости через систему социального страхования является выплата пособия, предназначенная компенсировать работающим женщинам потерю заработка за весь период отпуска по беременности и родам (126 календарных дней, а в случае осложненных родов или рождения двух или более детей – 140 дней).
Пособие выплачивается за счет Фонда социального страхования по временной потере трудоспособности в размере 100% среднего заработка независимо от продолжительности страхового стажа, что также является важной льготой (обычно размер пособия, выплачиваемого из фондов социального страхования, четко связывается со страховым участием).
До 2007 года за счет фонда социального страхования по временной потере трудоспособности финансировали также выплаты застрахованным лицам пособия при рождении ребенка и пособия по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста.
Исключение этих видов помощи из перечня страховых выплат объясняется резким повышением размера помощи при рождении ребенка (8500 грн. с 1 апреля 2005 года), что обусловило чрезмерную концентрацию средств фонда по соответствующей статье расходов.
В 2005 году расходы на выплату пособия при рождении ребенка, получившего четко выраженный грантовый характер, достигли более 1 млрд. грн. (19,8% всех расходов фонда), в 2006 году – почти 2,4 млрд. грн. (31,9% всех расходов фонда).
В целом расходы фонда на три вида помощи, связанные с деторождением, достигли в 2005 году 40,6%, а в 2006 году – 51,3% общей суммы расходов фонда. После этого стало очевидно, что фонд теряет свою основную целевую направленность – компенсацию потери заработка в случае временной потери трудоспособности, – и обречен на хронический дефицит.
Сейчас за счет средств социального страхования обеспечивается лишь выплата пособия по беременности и родам для застрахованных лиц. Доля этой помощи в общих расходах фонда социального страхования по временной потере трудоспособности достигает около 18%, то есть почти каждая пятая гривна расходов фонда направляется на цели стимулирования детородной активности.
К инструментам пронаталистской политики следует отнести также льготы по уплате страховых взносов в период рождения и воспитания детей, что позволяет минимизировать негативные последствия уменьшения или полного отсутствия доходов на объем полученных страховых прав (продолжительность страхового стажа).
Действующее национальное законодательство предусматривает, что застрахованные лица на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста освобождаются от уплаты взносов по страхованию на случай безработицы. Этот период автоматически засчитывается в страховой стаж также в страховании на случай временной потери трудоспособности.
Таким образом, эти сегменты страховой системы берут на себя все убытки, связанные с неуплатой взносов во время отпуска по уходу за малолетними детьми.
В пенсионном страховании стаж рассчитывается очень детально и с проверкой уплаты взносов – за каждый месяц должен быть уплачен, по крайней мере, минимальный взнос. Поэтому закон Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» предусматривает, что за лиц, получающих пособие по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста, страховые взносы должны уплачиваться за счет средств государственного бюджета.
В соответствии с п. 3 ч. 8 заключительных положений закона, страховые взносы исчисляют в размере 10% минимального страхового взноса с последующим увеличением ежегодно на 10% до 100%-го размера минимального страхового взноса.
При этом на законодательном уровне гарантируется, что период уплаты страховых взносов будет включен в страховой стаж в полном объеме (то есть как период, за который уплачен минимальный взнос), а для исчисления коэффициента заработной платы в этом случае берут минимальный размер заработной платы.
Следовательно, сейчас и в дальнейшем расходы и убытки, связанные с защитой пенсионных прав лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, будут распределяться между государственным бюджетом и собственными средствами солидарной пенсионной системы.
Однако, даже при условии полного сохранения продолжительности страхового стажа в период отпуска по уходу за ребенком, есть определенные потери по объему полученных пенсионных прав из-за снижения коэффициента заработной платы.
Поскольку соотношение минимальной заработной платы и средней заработной платы (дохода), с которого уплачены пенсионные взносы, составляет около 35-40%. Нерешенным пока остается вопрос о сохранении страховых прав в период отпуска по беременности и родам (а это более 4 месяцев стажа).
В определенной степени к мерам семейной и пронаталистской политики можно отнести также пенсии, которые назначают нетрудоспособным членам семьи умершего кормильца, в частности детям.
Пенсии в связи с потерей кормильца позволяют распределить ответственность за содержание семьи между конкретным лицом и всеми участниками страховой системы, и тем самым облегчают принятие индивидуальных решений по созданию семей и рождению детей, давая уверенность в материальном обеспечении потомков при любых обстоятельствах.
Согласно закону Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”, дети, обучающиеся на дневной форме обучения в учреждениях всех образовательных уровней, имеют право на такую пенсию до окончания обучения, но не дольше, чем до достижения ими 23 лет; дети-сироты – до достижения ими 23 лет независимо от того, учатся они или нет. Таким образом, не только обеспечивается материальная поддержка детей в период до достижения трудоспособного возраста, но и создаются благоприятные условия для получения ими высшего образования.
В то же время следует заметить, что действующий порядок назначения размера пенсии в связи с потерей кормильца ориентирован на модель малодетной семьи. Размер пенсии на одного нетрудоспособного члена семьи составляет 50% пенсии по возрасту умершего кормильца; на двух и более нетрудоспособных членов семьи – 100% пенсии по возрасту умершего кормильца, которая распределяется между ними равными долями. Значит, чем больше иждивенцев, тем меньше размер выплаты для каждого из них.
Гарантированные минимальные размеры пенсии в связи с потерей кормильца, введенные Кабинетом министров Украины в 2008 г. (в частности постановления №265 от 26 марта, №654 от 16 июля, №862 от 24 сентября), не решили этой проблемы, поскольку регулируют общий размер пенсии, а не индивидуальные выплаты каждому иждивенцу.
По данным Пенсионного фонда Украины, по состоянию на 1 января 2009 года размер пенсии в связи с потерей кормильца в семьях с одним нетрудоспособным (73% общего количества получателей этого вида пенсии) составил 709 грн., с двумя (20% получателей) – 408 грн., с тремя или более (7% получателей) – только 278 грн.
По нашему мнению, есть потребность распространить существующие гарантии относительно гарантированной минимальной пенсионной выплаты в размере не ниже прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, на индивидуальные выплаты каждого из получателей пенсии по потере кормильца, ведь для них эта выплата является единственным источником дохода.
Функции семейной политики выполняют и другие виды социального обеспечения, в частности в медицинском страховании часто используют схемы, охватывающие всех членов семьи застрахованного работника; в некоторых странах размер пособия по безработице устанавливают в зависимости от количества иждивенцев в семье безработного.
Ярким примером взаимозависимости демографических поколений родителей и детей являются распределительные пенсионные системы, в которых уплаченные работающим населением взносы распределяются между имеющимися пенсионерами (такие системы часто и называют “солидарными”). «Демографическая» солидарность свойственна также накопительным системам.
Инвестиционный доход, составляющий подавляющую часть активов накопительных пенсионных схем, создается трудом не одного поколения занятого населения (период накопления довольно длительный, как правило, 40-45 лет), а в случае низкой доходности надлежащий размер пенсионной выплаты обеспечивается за счет перераспределения инвестиционного дохода последующих поколений.
Нужно отметить, что массовое распространение разнообразных программ обязательного социального обеспечения не случайно совпадало во времени с демографическим переходом от традиционного к современному режиму воспроизводства населения. Можно утверждать, что введение пенсионного и других видов социального обеспечения внесло некоторый вклад в снижение рождаемости.
Наличие собственных доходов (страховых выплат) в случае потери работы или трудоспособности стало одной из причин отказа от рождения большого количества детей, поскольку уменьшилась необходимость в семейных формах содержания нетрудоспособных и пожилых людей.
Возможность материальной независимости от своих взрослых детей и/или супругов открыла путь к нуклеаризации семей, привела к определенному ослаблению института семьи и родственных связей, так как одиночество или обособленность от семьи перестали быть угрозой нищеты.
Однако на современном этапе и в долгосрочной перспективе низкая рождаемость и суженный режим воспроизводства населения становятся определяющими факторами необходимости реформирования системы социального страхования, ведь обусловливают дальнейшее прогрессирование процесса старения населения, проявляющегося в росте доли лиц пожилого возраста, а особенно – в изменении соотношений между численностью поколений.
Система обязательного социального страхования функционирует преимущественно по распределительному принципу, поэтому ее финансовая состоятельность в большой степени определяется соотношением количества получателей выплат и плательщиков взносов, что, в свою очередь, формируется демографической нагрузкой на население трудоспособного возраста, влияет также уровень привлечения населения к участию в страховании.
Соотношение контингентов получателей выплат и плательщиков взносов фактически определяет, насколько размер страховой выплаты может компенсировать потерю заработка. Попытка удержать определенный уровень замещения заработков требует соответствующей корректировки размера страхового сбора. Иначе поступления взносов не будут покрывать всего объема расходов, и в страховой системе возникнет дефицит.
Особенно это актуально для пенсионного обеспечения, ведь дожитие до пенсионного возраста не является страховым риском в обычном понимании этого термина. Во-первых, долгая и здоровая жизнь относится к основополагающим правам человека и высшим общественным ценностям, поэтому достижение пенсионного возраста вызывает неприятности и хлопоты только по финансовому обеспечению пенсионных расходов.
Во-вторых, благодаря росту продолжительности жизни, дожитие до пенсионного возраста стало нормой настоящего, привычным и массовым явлением, что тоже не вписывается в классические принципы организации страховой системы, где количество получателей выплат должно быть незначительным по сравнению с количеством плательщиков взносов.
Отчаянные усилия государства по стимулированию деторождения, в частности установление больших размеров помощи при рождении ребенка и их дифференциация в зависимости от очередности рождения, дали определенный эффект. Но, как показывает практика, действенность денежных стимулов рождаемости очень ограничена, а достигнутые показатели слишком далеки от необходимых хотя бы для простого воспроизводства поколений.
Более того, повышение рождаемости (просто как увеличение числа рождений) не должно быть самоцелью, главное – улучшение качественных характеристик населения.
В общем, специалисты-прогнозисты не считают вероятным возвращение к расширенному воспроизводству населения. В частности, один из последних прогнозов Евростата EUROPOP2008 предусматривает в 2060 году вариацию суммарного коэффициента рождаемости в странах ЕС в пределах 1,5-1,9 детей, в среднем по ЕС-27 – 1,68.
По среднему (наиболее вероятному) варианту прогноза Института демографии и социальных исследований НАН Украины, в Украине показатель рождаемости в долгосрочной перспективе (2050 г.) составит 1,6 ребенка. Специалисты ООН более оптимистичны, по их гипотезе, до 2050 года суммарный коэффициент рождаемости в Украине должен достичь 1,85 ребенка на одну женщину.
Сочетание низкой рождаемости с растущей продолжительностью жизни означает, что доминирующей демографической тенденцией на европейском пространстве, по крайней мере, в следующие полвека будет процесс старения населения. Вследствие постепенного сокращения поколений, вступающих в трудоспособный возраст, нагрузка лицами пожилого возраста будет расти опережающими темпами. К 2050 году в целом по ЕС-27 соотношение количества лиц в возрасте 65 лет и старше и населения в возрасте 15-64 года увеличится вдвое – с нынешних 25% до 50 процентов.
Если сейчас в ЕС на одного человека в возрасте 65 лет и старше приходится четыре человека в возрасте 15-64 лет, то в 2050 году будет только два. В Украине нагрузка лицами пожилого возраста возрастет соответственно с 23% до 38%.
Сравнивая ситуацию с показателями старения в Украине и ЕС, следует отметить, что сейчас в нашей стране наблюдается среднеевропейский уровень старения. Доля лиц в возрасте 65 лет и старше и нагрузка пожилыми людьми близкая к средним по ЕС-27 показателям.
В 2050 году Украина будет одной из “самых молодых” европейских стран, что объясняется, прежде всего, отставанием по темпам роста продолжительности жизни, определенным образом влияют также различия гипотез и методики прогнозирования. Которые применяют Евростат, ООН и ИДСД, но они не имеют принципиального характера. Однако проблема старения населения будет чрезвычайно актуальной для нашей страны, учитывая особенности отечественной пенсионной системы.
Украина имеет самый низкий в Европе пенсионный возраст — 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Этот предел был установлен еще в 1930-х годах и ни разу не пересматривался. Однако во многих европейских странах пенсионный возраст уже сейчас достигает 65 лет, или достижение этого порога запланировано в среднесрочной перспективе.
При этом прослеживается тенденция к выравниванию границы пенсионного возраста женщин и мужчин, что является непременной предпосылкой утверждения принципов гендерного равенства. В целом по ЕС 65-летняя отметка жизни считается стандартным возрастом в переходе от трудоспособного периода к пенсионному периоду жизни.
Преградой для поднятия пенсионного возраста в Украине обычно называют низкую продолжительность жизни. Но этот аргумент очень легко опровергается. Во-первых, существующий предел тоже не слишком ориентирован на показатели ожидаемой продолжительности жизни. У женщин ожидаемая продолжительность жизни при рождении почти на 12 лет больше, чем у мужчин, однако на пенсию они уходят на 5 лет раньше.
Во-вторых, показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении в данном случае определен по методу условного поколения, когда существующая интенсивность смертности в разных возрастных группах приписывается поколению рожденных в год наблюдения. На самом деле, это поколение будет иметь собственную историю, условия и качество его жизни существенно будут отличаться от ранее рожденных, «взрослых» поколений.
Показатель ожидаемой продолжительности жизни по методу условного поколения является интегральной оценкой современного уровня смертности всего населения, но не следует считать его надежным прогнозом для отдельных возрастных когорт. Поэтому он может быть лишь ориентировочным индикатором для установления возрастного порога старости. Ведь именно старость, то есть потеря трудоспособности из-за преклонного возраста является основанием для получения пенсии по возрасту.
В-третьих, хотя Украина и отстает по показателям ожидаемой продолжительности жизни, однако, как справедливо заметил профессор М. Гура, из-за низкого пенсионного возраста продолжительность пенсионного периода жизни не ниже, а у женщин — даже выше, чем в большинстве европейских стран. Следует добавить также, что различия в интенсивности смертности людей старшего возраста в Украине и странах ЕС не такие разительные.
Огромное отставание Украины по показателю ожидаемой продолжительности жизни при рождении формируется преимущественно за счет чрезвычайно высокой преждевременной смертности населения трудоспособного возраста, прежде всего мужчин, что связано, в частности, с неудовлетворительными условиями труда и распространением вредных производственных факторов.
Следовательно, предел пенсионного возраста требует дополнительного экономического и социального обоснования, и самой лишь ссылки на ожидаемую продолжительность жизни явно недостаточно. Большое значение имеет финансовая способность пенсионной системы обеспечивать достойный уровень жизни пенсионеров и приемлемый уровень фискального давления на плательщиков пенсионных взносов и налогов.
Если рассматривать соотношение контингентов населения пенсионного и трудоспособного возраста в соответствии с национальным пределом пенсионного возраста, ситуация с нагрузкой на пенсионную систему выглядит значительно драматичнее, чем по европейскому стандарту пенсионного возраста.
Исходя из действующей границы пенсионного возраста, в Украине уже сейчас на десять человек трудоспособного возраста приходится четыре человека пенсионного возраста, а к 2050 году их количество приблизится к восьми. Особенно быстро это соотношение будет расти со второй половины 2030-х годов, когда на пенсию будут выходить более многочисленные поколения рожденных в 1980-х годах.
Здесь мы видим наглядный пример того, как государственная политика активного стимулирования рождаемости создает искусственные демографические волны, не решающие, а лишь углубляющие проблемы нормализации процессов естественного воспроизводства населения.
Напомним, что ни в одной стране ЕС нагрузка лицами пожилого возраста в 2050 году не будет превышать 60% (на десять человек трудоспособного возраста будет приходиться не более шести человек пенсионного возраста).
Учитывая результаты демографического прогноза, даже при благоприятном сценарии развития национального рынка труда количество контингентов занятого населения и плательщиков взносов будет иметь четко выраженную тенденцию к сокращению.
Однако численность пенсионеров по возрасту и их доля в общем количестве пенсионеров будут медленно, но неуклонно расти, в результате чего в 2025 году количество пенсионеров сравняется, а в 2050 году – на четверть превысит количество плательщиков пенсионных взносов.
В условиях неотвратимого роста соотношения контингентов пенсионеров и плательщиков взносов государство и общество должны решать либо повышать размер пенсионного сбора, либо покрывать дефицит пенсионной системы за счет других средств (обычно – ассигнований из государственного бюджета, то есть нужно вводить новые налоги, или повышать имеющиеся), либо повышать пенсионный возраст. По сравнению с другими мерами, повышение пенсионного возраста имеет неоспоримые преимущества. Это:
— расширение возможностей развития человеческого потенциала и в реализации трудовых прав благодаря удлинению активного жизненного и трудового периода;
— повышение уровня жизни пенсионеров из-за увеличения продолжительности стажа и размера пенсий;
— улучшение финансовой состоятельности пенсионной системы и всей системы общественных финансов (государственного бюджета, фондов социального страхования) позволяет одновременно увеличить поступления и уменьшить расходы;
— смягчение проблемы дефицита рабочей силы — представляет альтернативу привлечению рабочей силы из-за рубежа;
— простота реализации, это мероприятие способно обеспечить нужный результат при минимальном организационном сопровождении.
Выводы. Низкая рождаемость является характерной чертой современного типа воспроизводства населения и не всегда может считаться признаком демографического кризиса. Поэтому государственная социально-демографическая политика не должна строиться по традиционному фискально-ресурсному подходу (чем больше количество населения, тем лучше), главной задачей должно стать улучшение качественных характеристик населения и обеспечение потребностей человеческого развития, в частности относительно возможности прожить долгую и здоровую жизнь.
Соответственно, усиливается общественная роль системы социального страхования, что позволяет соединить принципы солидарности и социальной справедливости, обеспечивает участие в общественной жизни и укрепляет социальные связи в обществе.
Автор: Л.Г. Ткаченко, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.