Статья посвящена проблемам формирования государственной политики регионального развития в условиях усиления тенденций территориальной экономической концентрации в Украине.
Целью статьи является формирование предложений по осуществлению государственной политики регионального развития на период после 2020 года на основе обобщения тенденций в развитии регионов Украины и исследование современных подходов к территориальному развитию в европейских странах.
На основе использования диффузионной модели развития регионов за период 2004-2017 гг. выявлено дальнейшее распространение процессов торможения экономической динамики в ключевых промышленных областях страны на фоне концентрации развития в других территориях, что коррелирует с изменением плотности населения.
Охарактеризованы новые концепции, которые сегодня внедряются в развитых странах и могут быть использованы в условиях Украины (региональные инновационные системы). Выяснено, что наиболее эффективным подходом государства к территориальному развитию является территориально направленное вмешательство, предусматривающее интеграцию сфер государственной политики в различных секторах экономики и инвестиционных интервенций в попытке улучшить их эффективность и ввести более интегрированный подход к региональному и местному развитию.
Обосновано, что новая государственная стратегия регионального развития, которая будет сформирована на период после 2020 года, должна учитывать риски территориальной экономической концентрации, что продолжают повышаться, применяя интегрированные подходы в политике и в управлении.
Ключевые слова: региональное развитие, территориальная экономическая концентрация, интегральные стратегии развития, региональное инновационное развитие.
Постановка проблемы и актуальность темы. В украинском научном и политическом сообществах постоянно идет поиск подходов к формированию современных механизмов активизации социально-экономичных процессов на региональном и местном уровнях.
Высокая динамика региональных диспропорций последних лет и концентрация экономической активности лишь в некоторых преимущественно урбанизированных территориях усиливают тенденции моноцентрического развития. Это сопровождается проблемами неравного доступа граждан, которые живут в разных общинах, в базовых услугах высокого качества.
Все это требует определения основных направлений изменений в государственной политике регионального развития. Актуальность указанного возрастает в условиях подготовки Кабинетом министров Украины Государственной стратегии регионального развития, рассчитанной на период после 2020 года.
Отечественные ученые отмечают недостатки этого стратегического документа, рассчитанного до 2020 года, в частности то, что определенные стратегические цели и механизм выбора приоритетных целей регионального развития не скорректированы в соответствии с изменением во внутренней и внешней среде страны. В украинской практике в ходе планирования регионального развития основное внимание уделяют разработке стратегии (документа) и плану ее реализации.
Логика традиционного подхода базируется на понимании того, что если создан качественный документ, то его реализация будет происходить автоматически и результативно. В Украине механизмы и инструменты систематического, в соответствии с украинским законодательством ежегодного мониторинга в результативности реализации стратегии разрабатывают формально и декларативно.
Технократический подход преобладает во время стратегического планирования регионального развития в Украине, что не способствует формированию общественной ответственности за идентификацию и решение региональных проблем. Стратегии укладывают по принципу «сверху — вниз» работники департаментов экономики местных государственных администраций с незначительным привлечением специалистов на децентрализованных уровнях управления и партнеров из гражданского общества.
Одним из основных недостатков в формировании стратегических подходов к развитию территорий и страны в целом является отсутствие скоординированной и согласованной в ресурсах и времени деятельности различных органов власти и органов местного самоуправления, то есть отсутствие горизонтальной и вертикальной координации.
Анализ последних исследований и публикаций. Среди проблем, которые возникли во время формирования и реализации региональных и местных стратегий развития до 2020 года, эксперты и практики отмечают:
— недостаточно активное привлечение общественности к разработке стратегических документов;
— слишком широкий спектр приоритетов, вследствие чего привлеченные ресурсы для реализации стратегий распыляются и не создают эффекта возникновения точек роста;
— нередко выбор целей обоснован не объективными факторами, а более детерминирован политическими интересами участников стратегического процесса, из-за чего не происходит публичного обсуждения проектов, непрозрачным становится распределение ограниченных материальных ресурсов;
— задачи, которые формируются в рамках разрабатываемых проектов, часто не соответствуют структуре стратегических приоритетов.
Как отмечают отечественные ученые, типичными для стратегий территориальных городов, поселков, сел, в частности объединенных территориальных общин, остаются недостатки, связанные с:
— отсутствием единого подхода к разработке стратегических документов с точки зрения представлений о содержании таких документов, объеме и глубине обработки, источников информации, необходимой для анализа и оценок.
Это выглядит несколько парадоксальным, ведь объем технической и финансовой помощи различных международных институтов и иностранных государств за последние годы увеличился многократно. Это может указывать на недостаточную результативность использования такой помощи государственными и местными органами власти в контексте ее приспособления с учетом территориальной специфики развития;
— несогласованностью стратегических целей развития в стратегических документах государственного, регионального и местного уровня, что является следствием отсутствия четкого порядка установления их взаимосвязи в ходе разработки таких документов. Целесообразно также добавить к этому и отсутствие механизма учета интересов различных общин в региональных стратегиях;
— не учет происходящих изменений в стратегических документах. Другой стороной подобной проблемы является то, что субъекты стратегического процесса, особенно небольших по потенциалу общин, пытаются разработать стратегии на длительный период, а это связано с ростом неопределенности в условиях развития;
— отсутствием адекватного мониторинга выполнения стратегических документов, проверки их выполнения после учета, использования для мониторинга неадекватных индикаторов, как на государственном, так и на региональном и местном уровнях;
— экономической необоснованностью планов и стратегий, декларативностью многих положений разработанных стратегий развития территорий.
Итак, несмотря на определенный прогресс в течение последних более чем десяти лет, влияние на региональное развитие на разных территориальных уровнях остается недостаточно эффективным и таким, что требует существенного усовершенствования в части экономического, организационного и кадрового обеспечения.
Целью статьи является обобщение тенденций развития регионов Украины, осуществление анализа современных подходов к формированию государственной политики регионального развития в развитых странах с целью формирования соответствующих предложений в условиях имеющихся тенденций развития регионов Украины.
Научная новизна заключается в дополнении имеющихся результатов в исследовании основных тенденций развития регионов Украины в условиях территориальной экономической концентрации в течение 2004-2017 годов.
Методы исследования. Исследование выполнено с использованием диффузионной модели территориального развития с графическим отображением полученных результатов. Модель использует показатели изменений в таких индикаторах развития как экономическая плотность (объем валового регионального продукта на единицу площади, в сопоставимых ценах), плотность населения (численность наличного населения на единицу площади) и производительность труда (валовой региональный продукт на одного человека).
По этим показателям регионы по кластерам отнесены в четыре группы:
регионы с положительной динамикой экономической плотности и плотности населения (территории динамического развития);
регионы с положительной экономической динамикой и негативной динамикой плотности населения (регионы с неустойчивой динамикой развития);
регионы с отрицательной динамикой экономической плотности и плотности населения (отдельно выделены регионы, где одновременно имеет место отрицательная динамика производительности труда – регионы в состоянии устойчивого упадка);
регионы с положительной динамикой плотности населения и негативной динамикой экономической плотности (регионы с неустойчивой динамикой развития).
Изложение основного материала. В региональном развитии Украины в последнее время происходят процессы, которые отражают специфику изменений, имеющих неоднозначный и противоречивый характер. Подобную оценку высказывают как отечественные, так и зарубежные эксперты, ученые, исследователи.
В частности, как отмечает Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), после 2010 года географическая структура развития в Украине полностью изменилась: западные регионы в целом стали развиваться динамичнее восточных. Создался четко очерченный кластер развития, который охватывает Винницкую, Тернопольскую, Хмельницкую и Житомирскую области, Черкасскую и Кировоградскую области, а также городскую агломерацию Киева (г. Киев и Киевская область).
Сельские территории в центре и на западе Украины, по оценкам экспертов ОЭСР, стали основными факторами роста экономики страны. И наоборот, промышленные области — Запорожская, Харьковская, Днепропетровская, а также территория Донецкой и Луганской областей – вошли в рецессию еще в 2012 году.
Одновременно некоторые области – Винницкая, Житомирская, Волынская и Тернопольская – воспользовались преимуществами развития «легких» промышленных секторов – пищевой промышленности, производства запчастей для авто и деревообработки.
Как следствие, в период 2004-2014 годов развитие экономики было сконцентрировано в нескольких регионах, которые быстро развивались. За это время, как утверждают специалисты, доля шести областей с самыми высокими темпами прироста валового регионального продукта (ВРП) составила 93,5% общенационального прироста ВВП. Такой высокий уровень территориальной экономической концентрации обусловлен:
— незначительными результатами крупнейших субъектов экономики на Востоке, и не только из-за вооруженного конфликта на Донбассе, но и в связи с сокращением темпов производства в Днепропетровской и Запорожской области;
— мощнейшей динамикой экономики Киева и Киевской области (на эти два региона приходилось 60% роста национальной экономики в 2004-2014 гг.).
Основным фактором повышения территориальной концентрации развития последних два десятка лет остается Киев, где сосредоточено три четверти работающих, имеющих высшее образование, обеспечивая более половины совокупного прироста ВВП страны. В 2018 году 60% всех прямых иностранных инвестиций, поступивших в Украину, приходилось на столицу государства. Другим регионом, который делает существенный вклад в современное развитие, является Киевская область.
Важно отметить, что существенная экономическая территориальная концентрация в Украине наблюдается уже длительное время. Она обусловлена объективными факторами, сопровождается ростом социально-экономических диспропорций и представляет определенную угрозу усиления тенденций территориального моноцентрического развития. Экономическая активность перемещается в крупные города страны, а сельские населенные пункты и небольшие поселения становятся безлюдными.
Соответствующим образом реагирует бизнес. Он сосредотачивается на территориях со значительной плотностью населения, что гарантирует устойчивый спрос на товары и услуги, одновременно оставляя места с низким объемом потребления.
Как следствие небольшие территориальные общины, удаленные от мест экономической концентрации, даже в условиях получения права на новые местные налоги в ходе фискальной децентрализации, продолжают приходить в упадок в развитии. Поскольку они лишены собственных источников доходов.
Таким образом, растут диспропорции в возможностях органов местного самоуправления повлиять на улучшение предоставления гражданам базовых услуг – образовательных, социальных, медицинских, коммунальных.
В этих условиях необратимым для государства является решение о рецентрализации полномочий в предоставлении публичных услуг: общины объединяют, используя различные модели, стимулы или принуждение. Собственно этим объясняется процесс объединения территориальных общин в Украине.
Проблема заключается в том, что продолжение динамических процессов миграции как внутри страны, так и выезд граждан за границу с целью поиска достойных условий существования, постоянно будут генерировать потребность укрупнения общин, присоединения общин с малым потенциалом развития к местам территориальной экономической концентрации. Тенденции последних лет дают основания для беспокойства, что подобных точек экономической активности будет оставаться все меньше.
Ведь особенность современных проявлений географических диспропорций заключается в том, что страна постепенно, но уверенно теряет собственный потенциал, прежде всего промышленный. За последние полтора десятилетия в ключевых промышленных регионах экономическая динамика тормозится, уменьшается плотность населения и производительность труда.
В частности, Днепропетровская, Запорожская, Донецкая и Луганская области за исследуемый период постепенно оказались в положении, когда одновременно три индикатора развития – экономическая плотность, плотность населения и производительность – имеют отрицательный тренд.
На грани критических последствий имеющихся тенденций находится Харьковская область с отрицательной динамикой плотности населения и почти отсутствующим положительным экономическим ростом.
Определенным образом может вызвать удивление попадание в эту группу Полтавской области, ведь по итогам 2017 года регион имеет самый высокий показатель среди областей ВРП на одного человека – 106,2 тыс. грн.
В то же время это происходит на фоне сокращения экономической активности и численности населения в нем. Объяснением может быть лишь то, что в последнее время государственные статистические органы, характеризуя экономические показатели регионов, используют лишь фактические цены, что существенно влияет на оценку реального экономического положения в них.
Итак, современные тенденции регионального развития характеризуются длительной территориальной концентрацией экономической активности в некоторых регионах с одновременным сокращением промышленного производства в других – тех, которые составляли в прошлом промышленную основу страны.
Это объективный процесс, который свидетельствует о структурных изменениях на региональном уровне, а также об отсутствии реального влияния государственной политики в направлении этих изменений в благоприятное для регионального развития направление.
Подобное утверждение представляется важным в период подготовки Кабинетом министров Украины новой Государственной стратегии регионального развития (ГСРР), которая должна определять государственную политику регионального развития после 2020 года.
Новые концепции, которые сегодня внедряют в развитых странах, в частности гибкая специализация (smart specialisation), или другие варианты промышленной политики, побуждают к развитию инновационных стратегий. А также ускоряют региональные структурные изменения, связанные с реформированием экономической базы регионов путем их диверсификации в новые сферы деятельности или создания новых промышленных секторов.
Такая стратегическая ориентация для региональной инновационной политики обоснована эволюционной экономической географией (ЭЭГ) – новым направлением региональной науки, которое исследует структурные изменения в региональных инновационных системах (regional innovation system, RIS), что существенно отличается в различных типах регионов.
Эти системы различаются по способности формировать новые направления роста с учетом различий в эндогенном потенциале регионов и разницы в способности привлекать экзогенные знания и ресурсы для новых направлений развития.
Соответственно, изменения в направлениях развития экономики надо рассматривать с учетом различных типов региональных инновационных систем:
— путь развития модернизации — совершенствование существующих промышленных сфер на основе новых технологий или организационных изменений;
— разветвление – диверсификация имеющихся сфер промышленности;
— путь импорта – создание для региона новой сферы промышленности;
— создание направления развития, совершенно нового для региона.
Научная литература предлагает разнообразную классификацию для определения различий между различными направлениями, как правило, пятью основными в региональном развитии.
Путь модернизации или обновления относится к основным внутри региональным изменениям, которые генерируют направления развития промышленности на основе внедрения новых технологий (использование новых материалов или технологий в традиционных отраслях) или введения проектной организации в креативных сферах.
Путь ветвления предполагает появление новых направлений от имеющихся сфер промышленности и возможностей, которые уже существуют в регионе. Он может появиться в результате различных действий, в частности из-за диверсификации имеющихся компаний в новые производственные сферы.
В этом случае фирмы распространяют деятельность в новых секторах путем перераспределения активов и возможностей.
Примером могут быть экологические технологии производства, которые отделяются от имеющегося инжиниринга, промышленности производства материалов и машиностроения в регионах. Путь импорта — это создание сфер промышленности, которые являются новыми для региона.
Такие процессы могут начаться с появлением в регионе иностранных компаний, квалифицированных работников с компетенциями, которые отсутствуют среди занятых лиц в регионе, или благодаря удаленному инновационному партнерству. Внутреннее инвестирование иностранными компаниями часто считают ключевым фактором для пути импорта, если эти компании создают значительную добавленную стоимость и связаны с региональной экономикой, то есть имеют связи с региональными субъектами.
Путь создания новых сфер промышленности является самой радикальной формой изменений. Это появление и рост сфер, основанных на новых технологических и организационных знаниях, которые часто возникают в контексте существующих структур и направлений развития технологий и институциональных механизмов.
Как правило, путь создания в новых сферах промышленности базируется на активах, ресурсах или компетенциях, существующих в регионе, в частности, таких как качественная научная база или имеющаяся качественно подготовленная рабочая сила.
Так, рост сектора «красной» биотехнологии в Вене базировался на эндогенных компетенциях работников медицинских научных учреждений, а также на инвестировании и знаниях иностранных компаний.
Выбор того или иного направления развития зависит от типа региональной инновационной системы (RIS), сформированной в регионе. RIS могут иметь концепцию как ряд компаний, организаций и институтов, которые влияют на инновационное поведение и экономическую деятельность на региональном уровне. Их формируют имеющиеся промышленные структуры, технологические возможности, организации, генерирующие знания, институты, которые обеспечивают поддержку и функционирование различных сетей.
Анализ научной литературы по инновационным региональным системам позволяет определить использование для их поддержки двух основных видов государственной политики.
Один – направлен на стимулирование деятельности субъектов и реализацию инновационных проектов компаний и других стейкхолдеров. Он имеет целью усиление инновационного потенциала и результативности некоторых субъектов: крупных компаний, средних и малых предприятий, университетов, исследовательских организаций.
Другой – системно ориентированная стратегия, которая улучшает функционирование региональных инновационных систем, устраняя их слабые стороны, способствует наращиванию местных и экзогенных потоков знаний и адаптации организационных и институциональных структур RIS.
Системная политика сосредоточена на улучшении результативности региональной инновационной системы как целого. Она предусматривает лучшую координацию, функционирование, внутреннее и внешнее взаимодействие групп субъектов внутри кластеров, связей между университетами и компаниями, мобильной инфраструктуры и схем переквалификации работников.
Как отмечают исследователи, оба подхода имеют лишь ограниченное влияние на региональные структурные изменения, когда применяются отдельно. В то же время их комбинирование позволяет достичь положительного эффекта в новых направлениях регионального развития.
Этот аргумент следует из факта, что новый сектор промышленности в регионе или основное направление изменений происходит через два микропроцессы: путем создания фирм, которые начинают новый вид деятельности в регионе, или путем внедрения новых видов деятельности на имеющихся предприятиях.
Новые или имеющиеся компании являются главными субъектами изменений. Однако сами они не способны создать новые направления роста лишь на собственной основе, если придерживаться подхода региональных инновационных систем.
Подобные направления появляются в регионе, когда:
— учреждаются несколько функционально взаимосвязанных компаний;
— инвесторы / компании убеждены в наличии спроса (имеющегося или потенциального) на рынке;
— компании находят необходимые факторы для начала деятельности в региональной инновационной системе и получают доступ к производственным и информационным сетям за пределами региона.
Основная идея заключается в том, что появление новых направлений роста находится не только для нового предпринимательства и инновационной активности; она требует взаимосвязанных компаний, которые получают выгоду от участников и институтов, поддерживающих инновационный процесс.
Одним из наиболее перспективных современных подходов к формированию стратегических направлений регионального развития, который получил активную поддержку в рамках нового программного периода политики регионального развития в ЕС 2014-2020 гг., стало внедрение стратегий, предполагающих интегрированное развитие, опирающееся на концепцию территориального вмешательства со стороны национальных органов власти или наднациональных структур (place-based approaches).
В общем виде интегрированные территориальные подходы определяют как:
— долгосрочные стратегии развития с целью уменьшения устойчивых проблем на территориях разного масштаба;
— предоставление пакета интегрированных территориально направленных публичных товаров и услуг, сформированных и имплементированных путем выявления и сочетания местных преимуществ и знаний через политические институты, а также налаживание связей с другими территориями;
— привлечение системного многоуровневого управления на конкретную территорию ресурсов, отвечающих условиям определенных для него целей решения проблем и институтов. И направляются от высших к низшим территориальным уровням власти.
Подобные подходы рассматривают с точки зрения нескольких взаимосвязанных измерений, которые могут быть выделены в ходе анализа ряда выполненных в последнее время исследований.
Во-первых, географическое измерение, которое определяет не просто структуризацию вмешательств – инвестиционных государственных (европейских) интервенций на территории в рамках административных границ, но и предполагает интеграцию «специфических мест» и обеспечивает их связь с другими местами. Здесь речь идет о функциональной территории, которая не имеет административных границ, об улучшении эффективности интервенций, имеющих целью содействие развитию.
Интеграция территории логично дополняется применением координационных механизмов, которые имеют целью улучшить и гармонизировать интервенции, как в рамках, так и без учета административных границ.
Территориальная интеграция может состоять из:
— стратегий, которые разрабатывают и согласовывают несколько местных органов власти, представляющих части функциональной территории;
— имплементации стратегий в рамках общих подходов местных органов власти в пределах функциональной территории;
— учреждение новых организаций, объединяющих несколько местных органов власти функциональной территории или делегирование определенных полномочий имеющимся подобным организациям.
Практика использования интегрированных стратегических подходов к развитию территорий в странах ЕС свидетельствует, что в программный период 2014-2020 гг. стратегии устойчивого развития вводили как на функциональных урбанизированных территориях, так и в административных границах городов, одного или нескольких административных районов.
Половина стратегий касается определенных административно-территориальных единиц, треть внедряется на территориях, которые охватывают несколько смежных административно-территориальных единиц, масштаб может быть разным.
В частности, в Финляндии стратегия охватывает шесть городов, создавая сеть, основанную на различных формах кооперации. В Бельгии ряд стратегий касается развития целой провинции, которую нельзя рассматривать как функциональную территорию.
В Болгарии стратегия касается городов в их административных границах, но меры по имплементации стратегии распространяются на так называемые зоны интервенции, то есть зоны с публичными функциями, зоны социальных интервенций и зоны с потенциалом экономического развития.
Подобная целевая направленность имеет место в ряде стратегий, касающихся функциональной урбанизированной территории. Так, каждая из девяти стратегий во Франции касается функциональной урбанизированной территории, сформированной объединенными в ассоциацию муниципалитетами. При этом внутри территории меры имплементируются в районах, признанных приоритетными в рамках национальной политики урбанизации.
В целом это касается трети стратегий, введенных в странах ЕС, хотя стратегии разработаны для больших территорий, они нацелены на конкретные места или зоны. Несвязанные с развитием урбанизированных территорий стратегии охватывают преимущественно небольшие центры сельских территорий. Они разработаны для определенных воеводств в Польше, для прибрежных, островных, горных территорий, а также территорий природных заповедников стран ЕС.
Важной особенностью многих стратегий во Франции, Италии, Португалии, Румынии, Федеративной Республике Германии является то, что они имеют целью уменьшение диспропорций между урбанизированными и сельскими территориями в лучшие интегрированные подходы, которые предполагают концентрацию интервенций во взаимосвязанных приоритетах для усиления связи между урбанизированными и сельскими территориями.
Во-вторых, интегрированный территориально-направленный подход имеет целью повысить интеграцию интервенций. Это измерение предполагает интеграцию государственных политик в различных секторах экономики и интервенций в попытке улучшить их эффективность и внедрить лучший интегрированный подход к региональному /местному развитию.
Синергия может возникнуть в случае комбинирования источников финансирования целенаправленных местных инициатив. Это измерение может охватывать:
— интеграцию стратегических целей от нескольких местных стратегий;
— формирование приоритетов инвестирования от нескольких тематических целей;
— использование различные источники финансирования;
— интеграцию внутренних (местных, региональных) и государственных (европейских) целевых приоритетов.
Анализ формирования целей в рамках стратегий устойчивого развития урбанизированных территорий свидетельствует, что основными является социальное включение (social inclusion), сохранение окружающей среды, обеспечение транспортными услугами, стимулирование низкоуглеродной экономики и экономический рост.
Как правило, цели в стратегиях определяют исходя из адекватной диагностики вызовов, идентифицированных на определенных территориях. Исследования показывают, что уровень интеграции мер для каждой стратегии в разных странах существенно варьирует.
Так, стратегии в Хорватии, на Кипре, в Чехии, Греции, Литве и Польше определяют относительно значительное количество инвестиционных приоритетов в каждой стратегии, в то время как стратегии в Австрии, Бельгии, Эстонии, ФРГ, Ирландии, Мальте, Румынии, Словении и Швеции имеют сравнительно незначительное количество таких приоритетов. Более того, в Хорватии, Франции, Греции, Польше диапазон инвестиционных приоритетов существенно варьирует.
В частности, в Польше наименьшее количество подобных приоритетов в стратегиях — пять, а наибольшее — тридцать один. Большинство национальных экспертов из стран ЕС отмечают, что стратегии развития территорий в 53-79% случаев исповедуют интегрированный межсекторный подход.
Третье измерение касается интеграции знаний, то есть использования интегрированного подхода, который меняет практику и способность поставлять и имплементировать территориальную политику развития в территориальные институциональные структуры.
Да, интеграция происходит через:
— усиление стратегического мышления и внедрение приоритетности определения действий и концентрацию на них ресурсов на местном уровне;
— обеспечение местного/регионального сообщества возможностями имплементации социальных и экономических инициатив, внедрение партисипативного управления в стратегическом развитии;
— стимулирование и развитие инновационных подходов.
Данное измерение идентифицируется в рамках территориально направленного подхода в процессе обоснования целесообразности использования для развития местных знаний, которые поддерживаются идеями и финансированием из центрального территориального уровня. При этом возможности обеспечения возможностей местного/регионального сообщества различаются применением различных подходов – «сверху вниз» и «снизу вверх».
Элементы первого подхода обусловлены способом имплементации стратегий, когда они финансируются из Европейских фондов и должны соответствовать требованиям, которые устанавливает Европейская комиссия или национальное правительство страны ЕС. Наличие подходов «снизу вверх» обусловлено значительной поддержкой развития стратегических процессов на функциональных территориях местными органами власти.
Участие различных субъектов в различных стадиях стратегического процесса обеспечивается привлечением к разработке стратегий органов власти различных территориальных уровней – от муниципального до национального. В ряде случаев отмечается активное участие на данном этапе представителей научных и экспертных кругов, что позволяет гарантировать общее осознание специфичности территории внедрения стратегии и эффективное партнерство в ее имплементации.
Подобные широкие группы участников стратегического процесса, состоящие из представителей экономического и социального партнерства, общественных организаций, организаций частного сектора, представителей населения, могут настроить различные формы. Это консультативные советы, советы партнерства, группы внедрения, советы программирования, рабочие группы и тому подобное.
Четвертое — управленческое измерение (a governance dimension) предусматривает участие политических институтов и определяет, к каким вертикальным и горизонтальным отношениям повышается связь между партнерами и каким образом распределяется ответственность за внедрение интегрированного подхода к региональному/местному развитию. Интеграция территории логически дополняется внедрением механизма координации, который должен улучшить и гармонизировать интервенции.
К этому типу многоуровневой интеграции относят:
— распределение и делегирование ответственности за имплементацию, и менеджмент финансовых капитальных интервенций (в рамках ЕС – Европейского структурного и инвестиционного фонда (European Structural and Investment Funds, ESIF) на местный уровень власти;
— создание новых институтов или интеграция новых функций по имплементации стратегий интегрированного развития и политик, которые усиливают вертикальное и горизонтальное многоуровневое партнерство.
Анализ стратегий развития административно-территориальных единиц и их объединений помогает идентифицировать ключевые тенденции. В 60% случаев ответственность за имплементацию стратегий возложена на местные органы власти или в ассоциации таких органов. В 20% случаев ответственность за местные стратегии развития распределяется между различными территориальными уровнями власти.
Основное отличие может быть определено между случаями, когда органы государственной власти страны доминируют в формировании и реализации местных стратегий, а делегирование на местный и региональный уровень ограничено. И случаями, когда значительный уровень ответственности делегирован на местный и региональный уровень власти.
В качестве главных факторов подобного различия исследователи рассматривают частичное и значительное делегирование:
- Частичное делегирование. Доминирование центральной власти обусловлено ограниченностью средств местных/региональных органов власти, осуществлять общую имплементацию процесса. В то же время, существует постоянное взаимодействие между различными уровнями власти для координации и кооперации различных партнеров в рамках интегрированного инвестиционного процесса.
На местные власти в этих случаях возлагается обязательство подготовки проектных предложений, которые отбирают не по конкурсной процедуре. Ни одна заявка на осуществление интегрированных инвестиций не может быть осуществлена без проверки на центральном уровне.
В частности, в Латвии такое полномочие закреплено за Министерством финансов. Другой случай подобного ограничения делегирования местным органам ответственности за реализацию интегрированных процессов обусловлен требованиями использования европейских фондов, задействованных в данный программный период политики единения.
- Значительное делегирование. Доминирование местных органов власти имеет место в случаях, когда местные органы имеют способность или значительный опыт реализации проектов Европейского Союза или исповедуют проактивный подход. Как пример, местные органы власти агломерации Walbrzych в Польше – единственной, которая несет ответственность за внедрение интегрированной инвестиционной стратегии.
Все другие подобные стратегии зависят от степени поддержки региональных органов власти, которые должны формально и по смыслу оценивать инвестиционные проекты, подписывать контракты с бенефициарами и осуществлять финансовый контроль.
Несмотря на существенные вызовы, которые возникают вследствие делегирования полной ответственности за реализацию интегрированных стратегий, для субъектов агломерации важно непосредственно управлять ими для формирования местных возможностей и обеспечения принятия решений на местном уровне.
Управление механизмами мониторинга и оценки прогресса, интегрированных территориально направленных стратегий являются существенно разными. В этот процесс вовлечено значительное количество территориальных уровней власти и организаций. Как правило, национальный и региональный уровни играют в этом процессе более весомую роль.
Для ряда случаев возможно различение между задачами по сбору данных, мониторингу и отчетности, выполняемой местными органами власти, и оцениванием, ответственность за которое возложена на региональные и национальные уровни власти.
Указанные измерения совместно стимулируют и способствуют внедрению интегрированного территориально направленного подхода в 2014-2020 гг. в рамках Европейского Союза. Отличиями от предыдущего программного периода является то, что:
— общее финансирование интегрированного территориально направленного подхода увеличено. Согласно введенному механизму территориального деления в операционных программах почти 9% бюджета политики единения ЕС (31 млрд. евро) направлено через различные территориальные каналы;
— введены регуляторные требования для имплементации интегрированного территориально направленного подхода в городах;
— интегрированному подходу уделено усиленное внимание Европейской комиссии;
— на программном уровне требуется больше информации о введении интегрированного территориально направленного подхода;
— больше внимания уделено распространению знаний среди местных органов власти по применению новых подходов ЕС в территориальном развитии.
Основные выводы по внедрению изложенных выше подходов к применению интегрированных стратегий развития дают экспертам ЕС основания утверждать, что:
— стратегии развития, состоящие из нескольких связанных и взаимно благоприятных действий и вмешательств на территориях развития, дают ощутимые результаты;
— стратегические подходы к стимулированию экономического роста, базирующиеся на твердых позициях основательного диагноза, в целом являются более успешными;
— критическим для получения положительных результатов применения интегрированной стратегии является четкое и системное представление о состоянии экономического и социального развития территории, где она будет имплементирована.
В этом контексте поучительный пример усовершенствования соответствующих механизмов государственного регулирования демонстрирует правительство Польши, которое модернизирует систему стратегического управления региональным и местным развитием.
Об этом свидетельствует четырехлетняя Стратегия ответственного развития (The Strategy for Responsible Development, SRD), что определяет направление развития Польши на период до 2020 года. Ее имплементация осуществляется путем внедрения девяти модернизированных секторальных интегрированных стратегий, основанных на стратегических программах.
Цель SRD – создать условия для формирования высоких доходов населения и лучшего качества жизни, обеспечивая одновременно конкурентоспособность национальной экономики. Три основные задачи в государственной политике определены ключевыми для поддержания данной цели. Польша стремится создать законодательные, институциональные и инвестиционные условия, которые обеспечат:
— устойчивый экономический рост, основанный на знаниях, информации и организационных преимуществах;
— социально чувствительное и территориально устойчивое развитие;
— эффективное государство и экономические институты, которые делают вклад в рост, а также социальную и экономическую инклюзии.
Новая стратегия определяет, что движущей силой недавнего бурного экономического роста в Польше в основном было повышение благосостояния урбанизированных агломераций, в то же время большинство небольших городов и сельских территорий не принимали в этом адекватного участия и не получили соответствующей выгоды.
Бедность и социальная отчужденность периферийных территорий стали последствиями этого процесса, и такую тенденцию должна преодолеть утвержденная правительством Стратегия ответственного развития.
Основными элементами нового, интегрированного подхода, являются:
— подготовка документов экономического, социального и пространственного характера на унифицированной основе;
— усовершенствованный (на основе регулирования) механизм согласования документов различных территориальных уровней, формирующий стратегическую программную систему;
— стратегический государственный инвестиционный механизм, который учитывает интересы всех привлеченных субъектов (местные органы власти, сообщества, предприятия) в рамках территориального контракта;
— интеграция интервенций политики развития, которая осуществляется различными субъектами национального, регионального и местного уровней с учетом принципа субсидиарности;
— определение территорий стратегического вмешательства на национальном, региональном или местном уровне.
Предлагаемые изменения должны улучшить многоуровневое управление, обеспечить четко обозначенные цели и задачи развития каждого территориального уровня одновременно с механизмом взаимодействия через территориальные контракты.
Интегрированные стратегии, которые учитывают широкий спектр сфер политики, должны стимулировать комплиментарность и все большую связанность инвестиций, в частности координацию инвестиций в развитие транспортной сети с инвестициями в новые учебные заведения или медицинские и рекреационные центры на территориях динамического растущих; объединение услуг и их поставки на территории, где сокращается численность населения.
Подобный подход требует соответствующих эффективных отношений взаимодействия между центральными органами исполнительной власти в осуществлении политики в различных секторах, фактически, речь идет о создании составляющей стратегической маневренности.
Кроме того, важно осознание, что стратегии интегрированного развития – не только инструмент усовершенствования государственного планирования; они служат инструментом коммуникации между государственными органами власти и населением для активизации диалога и определения направлений дальнейшего развития.
В формировании масштаба и характера этой интегрированной основы на последующие годы правительство Польши будет рассматривать роль таких стратегий как обязательных документов.
И определять, каким образом они могут быть использованы как инструмент управления внутри аппарата органов власти для стимулирования совместной деятельности различных его подразделений для принятия решений относительно направления государственных инвестиций и привлечения физических и юридических лиц к процессам развития.
Важным является и то мероприятие, что Стратегия ответственного развития определяет ряд территорий страны в специальной поддержке целевым направлением. Предусмотрено, что целевая территориальная поддержка будет продолжаться в рамках действующих программ, например, ряда мероприятий для территорий на востоке страны.
Новые инициативы, в частности стратегические проекты SRD – Пакт для сельских территорий, предлагают координированные меры сельского развития с целью улучшения целевой поддержки путем использования национальных фондов и фондов ЕС, согласованной с мнением многочисленных участников – экспертов, центральных органов власти, органов власти воеводств, негосударственных организаций, исследовательских учреждений, сельскохозяйственных субъектов.
С привлечением различных групп интересов на ранней стадии процесса работы над документом будет предлагаться более широкий спектр проектов, направленных на развитие приоритетных сфер: развитие предпринимательства, техническую и социальную инфраструктуру, публичные услуги, защиту окружающей среды, сельскохозяйственные рынки и тому подобное.
Подобные инициативы – возможность для фундаментальных перемен в будущем и конкретизации усилий по расширению межсекторальной координации на национальном уровне, которая является альтернативой действующим неэффективным механизмам территориального развития в Польше.
С учетом проблем стратегического управления развитием в украинском обществе, исследование результативности таких инициатив соседнего государства представляется целесообразным.
Выводы. Подытоживая изложенное, следует выделить ряд предложений, которые могут усовершенствовать будущую государственную политику регионального развития Украины.
- Чрезвычайно важным представляется внедрение интегрированных подходов к развитию территорий субнационального уровня. В условиях динамичного сокращения жителей в населенных пунктах сельской местности, а также малых городов, концентрации товаров, услуг, рабочей силы, знаний, финансовых ресурсов в крупных городах, данные подходы остаются едва ли не единственным путем обеспечения всей территории страны базовыми публичными услугами для жителей независимо от их местонахождения.
- Успех внедрения государственной политики регионального развития в стране в значительной степени зависит от формирования системы многоуровневого управления. Ее незавершенность существенно сокращает возможности стратегического развития на региональном (областном и районном) уровне.
Ограниченность в полномочиях и ресурсах, что является ключевым фактором для полноценного многоуровневого управления, сокращает заинтересованность местных органов власти и местного самоуправления принимать стратегические решения, связанные с региональным/местным развитием и нести политическую ответственность за их реализацию перед своими избирателями.
- В стратегическом измерении государство должно стимулировать формирование региональных (межрегиональных – на интегрированной основе) инновационных систем, которые будут способствовать возрождению промышленности в регионах, на новых структурных началах, что является залогом качественного повышения благосостояния жителей общин.
С.А. Романюк, доктор экономических наук, директор, Институт высшей школы государственного управления Национальной академии государственного управления при президенте Украины, E-mail: rosand@i.ua, ORCID 0000-0003-1219-1513
Источник: Сборник научных трудов «Экономический анализ» (издается Тернопольским национальным экономическим университетом).
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.