Статья посвящена обоснованию роли местных бюджетов как весомых субъектов социальных инвестиций на региональном уровне. Проанализированы объемы и основные направления социальных расходов местных бюджетов, исследованы факторы и особенности их региональной вариации.
Осуществлен динамический анализ социальных расходов местных бюджетов в номинальных ценах, с учетом влияния инфляции и с корректировкой на уровень средней заработной платы в регионе. Определены основные проблемы бюджета на местном уровне и намечены возможные пути повышения эффективности в использовании ресурсов социальной направленности в регионах Украины.
Ключевые слова: социальное развитие, местные бюджеты, социальные расходы, социальная политика, региональное развитие.
Постановка проблемы. Современные проблемы региональных диспропорций социального развития, различия в качестве жизни населения в регионах Украины определяют потребность в поиске эффективных управленческих механизмов их решения. Главным инструментом реализации социальной политики на региональном уровне, то есть там, где формируются непосредственные предпосылки уровня и качества жизни населения, выступают ресурсы местных бюджетов.
Именно на этом уровне граждане имеют наиболее широкие возможности влияния на принятие решений относительно приоритетов направления ресурсов в соответствии с потребностями общества; на этом же уровне более очевидными являются социальные результаты и эффекты использования бюджетных средств, что позволяет характеризовать их как социальные инвестиции.
С другой стороны, на местном уровне как нельзя лучше проявляются недостатки и просчеты отдельных управленческих решений и государственной политики в целом. Это обуславливает актуальность аналитических исследований, посвященных оценке роли местных бюджетов в финансовом обеспечении социального развития и удовлетворении социальных потребностей граждан.
Связанные с функционированием местных бюджетов и обоснованием их социальной роли проблемы, традиционно привлекают внимание отечественных ученых – экономистов, политологов, специалистов в сфере социальной политики и государственного управления.
Эти проблемы рассматривают в своих трудах А. Даниленко, И. Запатрина, И. Лунина, С. Мельник, В. Опарина, О. Топчий и другие. Исследованию финансового обеспечения социальной политики в Украине посвящены труды таких отечественных ученых, как В. Геец, М. Долишний, М. Карлин, В. Куценко, Е. Либанова, О. Макарова, В. Новиков, С. Пирожков.
Региональные особенности бюджета в контексте программ социально-экономического развития анализируются в исследованиях А. Новиковой и И. Щербины, учитываются в методических разработках интегральной оценки уровня человеческого развития в регионах Украины.
Однако именно региональный анализ состояния и закономерностей финансирования социальной сферы выявляет ряд проблемных вопросов как методологического, так и чисто прикладного значения, решение которых является актуальной научной задачей.
Целью данной статьи является оценка роли местных бюджетов Украины в контексте реализации социальных функций государства, региональный анализ тенденций финансирования социальных расходов соответствующего уровня, определение факторов, обусловливающих особенности их регионального распределения, и формулирование общих подходов к повышению эффективности в использовании социальных ресурсов органов местного самоуправления.
Изложение основного материала. Бюджетное устройство Украины и разграничение финансовых полномочий по обеспечению отраслей социальной сферы между центральными органами управления и местным самоуправлением соответствуют основополагающим принципам, которые приняты в международной практике.
Так, П. Самуэльсон отмечает, что «в целом местные органы управления отвечают за «местные общественные блага», те виды деятельности, выгоды от которых в большей степени касаются местных жителей… федеративное правительство принимает решения о так называемых «национальных общественных благах», которые обеспечивают выгоды для всех граждан страны».
Согласно Бюджетному кодексу Украины, финансирование таких общественных услуг, как образование, здравоохранение, социальные услуги, которые потребляются населением непосредственно на местах и являются определяющими для поддержки человеческого развития, в основном осуществляется за счет средств местных бюджетов.
Так, на уровне местных бюджетов сосредоточено более 60% совокупных расходов сводного бюджета Украины на образование (в частности, финансовое обеспечение образовательных учреждений низших уровней – дошкольного и среднего образования) и духовного и физического развития; а также до 80% совокупных расходов на здравоохранение.
Хотя социальная защита населения в большей степени финансируется за счет средств Государственного бюджета, местные бюджеты отвечают за финансирование программ социального обеспечения, которые приближены к потребителям на местах (в частности, содержание территориальных центров и отделений социальной помощи). А также программ социальной защиты отдельных категорий населения, которые финансируются за счет субвенций Государственного бюджета.
Итак, местные бюджеты выступают основными «инвесторами» социального развития Украины, поскольку именно на этот управленческий уровень возложены основные полномочия по удовлетворению базовых общественных потребностей населения. Как показывает структурный анализ, на финансирование расходов на социально-культурные цели направляется до 80% совокупных ресурсов местных бюджетов.
А при учете других категорий расходов, имеют большое общественное значение и могут определенным образом характеризоваться как «социальные» (в частности, расходы на развитие жилищно-коммунального хозяйства и охраны окружающей среды), очевидно, что уровень социальной направленности местных бюджетов возрастает до 90%.
Наибольший вес в структуре местных бюджетов традиционно имеют расходы на образование; их удельный вес в течение 2002-2010 гг. вырос с 29 до 33%.
Следующую позицию занимают расходы на здравоохранение – их доля в совокупных расходах местных бюджетов в 2002-2010 годах колебалась на уровне 21-23%. Несколько меньше был удельный вес расходов на социальную защиту и социальное обеспечение. Это в пределах 18-23% в течение данного периода. Расходы на духовное и физическое развитие стабильно аккумулируют около 4% совокупных ресурсов местных бюджетов.
Очевидно, что исследование социальных расходов местных бюджетов с точки зрения социальных результатов, то есть обеспечение общественно-полезных эффектов для качества жизни населения, должно основываться на анализе «душевых» показателей, то есть в расчете на одного потребителя социальных благ и услуг. В течение 1999-2010 гг. размер совокупных социальных расходов местных бюджетов в расчете на человека вырос более чем в 17 раз (с 540 до 9285 грн.).
Однако учет инфляционного фактора, что является непременным условием динамического анализа любых денежных показателей, выявляет значительно меньшие темпы роста. При пересчете номинальных объемов расходов в ценах 1999 года, что выбрано в качестве базового, средний размер социальных расходов местных бюджетов уменьшается до 3929 грн. на человека в 2010 г., а интервал роста – до 7,3 раз.
В целом, региональная вариация совокупных социальных расходов местных бюджетов Украины в расчете на одного жителя характеризуется четким географическим разделением в направлении «запад–восток». Традиционными лидерами по совокупному показателю финансирования региональных социальных инвестиций выступают западные регионы.
В частности Ивано-Франковска, Закарпатская, Волынская, Ровенская, Хмельницкая и Житомирская области, где в 2010 г. были зафиксированы самые высокие уровни «душевых» социальных расходов. Остальные западные области, центральный регион и АР Крым относятся к группе выше среднего и со средним уровнем социальных расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя.
Значительно более низкие соответствующие показатели характерны для восточного и юго-восточного региона Украины. Самые низкие значения в 2010 году имели место в Донецкой, Харьковской, Луганской, а также в Одесской области.
Определенные региональные закономерности характеризуют и региональное распределение различных категорий социальных расходов. Так, наибольший размер расходов на образование в расчете на одного потребителя соответствующих услуг (население в возрасте 3-17 лет) традиционно характерный для городов Киева и Севастополя; достаточно высокими являются значения данного показателя в центральных регионах Украины.
Ситуация с финансированием системы здравоохранения является также более благоприятной в г. Киеве и АР Крым; сравнительно высокий уровень соответствующей категории расходов в расчете на одного жителя имеет место в юго-восточном регионе – Донецкой, Днепропетровской, Запорожской областях; низкие «душевые» показатели – в западных областях страны.
С другой стороны, региональное распределение расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения характеризуется противоположными тенденциями: максимальные показатели фиксируются в западном регионе (Волынской и Ровенской областях), а с продвижением на восток их уровни снижаются, соответствующие минимальные показатели наблюдаются в Донецкой, Луганской и Харьковской области.
Таким образом, существование региональной вариации размера социальных расходов местных бюджетов является объективным явлением, характеризующимся достаточно устойчивым распределением. В то же время более глубокое аналитическое исследование дает возможность определить несколько важных тенденций.
Во-первых, необходимо отметить тенденцию к сглаживанию региональной вариации социальных расходов местных бюджетов в расчете на одно лицо.
Если в начале 2000-х годов значение соответствующих коэффициентов региональной вариации демонстрировали высокий уровень дифференциации (более 20%), то, начиная с 2008 года, коэффициенты региональной вариации у большинства показателей социальных расходов местных бюджетов находятся в пределах так называемых статистически «нормальных» значений (на уровне 10%).
На протяжении большей части последнего десятилетия самые высокие показатели региональной дифференциации были свойственны расходам на социальную защиту населения (в расчете на одного человека); существенное снижение диспропорций наблюдалось в 2004 г. и в течение 2007-2008 годов очевидно в результате развертывания широкомасштабных социальных программ, привязанных к очередным избирательным кампаниям.
Самый низкий уровень региональной дифференциации характеризовал распределение расходов на образование (в расчете на человека в возрасте 3-18 лет) и здравоохранение в расчете на одного потребителя. Очевидно, это является следствием целенаправленной политики снижения уровня региональных диспропорций в стране, которая реализуется с помощью бюджетного механизма дотаций выравнивания.
Положительное значение этой тенденции усиливается и общим ростом объемов расходов местных бюджетов, направляемых на социальные цели, как в номинальном, так и в реальном выражении.
Во-вторых, региональная вариация размера социальных расходов в расчете на одно лицо не демонстрирует устойчивой зависимости от размера совокупных социальных расходов региона, а в отдельных случаях даже характеризуется незначительной отрицательной корреляцией.
Это объясняется особенностями механизма финансирования социальной сферы, основывается на применении нормативного подхода: уровень финансирования социальных расходов в регионах Украины определяется в большей степени социально-демографическими факторами (численность отдельных категорий населения как потенциальных потребителей соответствующих социальных услуг), чем экономическими предпосылками.
Вследствие этого густозаселенные регионы с большим экономическим потенциалом часто оказываются в менее благоприятном положении по уровню душевых показателей финансирования социальной сферы сравнимо с менее экономически развитыми, но и менее населенными областями. Ярким примером является ситуация в Донецкой, Днепропетровской области и г. Киеве.
Они, несмотря на самые высокие по Украине объемы совокупных социальных расходов, значительно уступают Волынской, Ровенской или Черниговской областям при перерасчете социальных расходов на душу населения.
В-третьих, необходимо обратить внимание на то, что анализ региональной вариации в размере социальных расходов не учитывает различия в «стоимости жизни» в разных регионах, то есть особенности региональных цен. Другими словами, стоимость, а, следовательно, и объем определенных общественных товаров и услуг, предоставляемых за счет идентичных расходов местных бюджетов, может существенно отличаться в разных областях страны.
Одним из факторов региональной дифференциации стоимости социальных товаров являются различия уровня цен и тарифов на энергоносители и коммунальные услуги, которые устанавливают местные органы управления, и от которых напрямую зависит финансовое обеспечение сети бюджетных учреждений и организаций. Однако отсутствие прозрачной информации о соотношении стоимости потребительских корзин в регионах Украины делает невозможным использование этого показателя как оценочного критерия.
Другим весомым фактором является региональная дифференциация средней заработной платы в областях Украины. Поскольку именно на оплату труда работников бюджетной сферы направляется большая доля социальных расходов в разрезе экономической классификации, размер средней заработной платы в регионе является ключевым фактором, определяющим реальную «покупательную способность» тех средств, которые направляются в местные бюджеты на выполнение социальных функций.
Именно поэтому научный интерес представляет анализ региональной вариации социальных расходов местных бюджетов с корректировкой на уровень средней заработной платы, что дает возможность оценить социальные расходы в так называемых «региональных ценах».
Следовательно, в этом случае общая картина социального инвестирования на региональном уровне существенно отличается от распределения социальных расходов в номинальном выражении. Значительно ухудшается ситуация в Ровенской, Киевской области и г. Киеве, гораздо менее благоприятным оказывается состояние финансирования социальных расходов в других западных областях и АР Крым.
С другой стороны, несколько лучше выглядят в этом случае восточные регионы – Харьковская и Луганская область демонстрируют более высокие показатели социальных расходов в «региональных ценах», то есть с точки зрения их реальной покупательной способности на рынке социальных товаров и услуг.
Не меняется рейтинговая позиция только для Волынской области, которая остается лидером и по предлагаемому подходу. Незначительное падение характеризует финансовое обеспечение социальных расходов в «региональных ценах» в Закарпатской и Хмельницкой областях.
Подытоживая результаты регионального анализа, отметим, что механизм реализации социальных инвестиций регионального уровня в форме социальных расходов местных бюджетов является вполне оправданным и целесообразным с точки зрения обеспечения равного и всеобщего доступа к базовым общественным услугам для всего населения.
Сама идея использования финансового инструмента дотаций выравнивания на региональном уровне предполагает создание равных «стартовых» условий для дальнейшего развития представителей различных слоев общества, независимо от места проживания, типа населенного пункта, уровня социально-экономического развития или специализации региона.
Достижению этой же цели подчиняется и использование нормативного подхода при обосновании финансовых потребностей в поддержке развития социальных отраслей.
Поэтому поддержание надлежащего уровня социальных расходов местных бюджетов остается важной задачей, поскольку именно они определяют базовые предпосылки человеческого развития, в значительной мере предопределяют уровень общественного благосостояния, является одним из основных источников удовлетворения жизненных потребностей граждан.
Это требует соответствия финансовых ассигнований потребностям населения и реалиям социально-экономического развития регионов.
Вместе с этим именно на местном уровне бюджета социальной сферы в настоящее время накоплен значительный объем проблем, которые обусловлены как недостаточной финансовой базой местного самоуправления, так и недостатками действующей системы управления и распределения средств, несовершенством межбюджетных отношений в Украине. В связи с этим Концепция реформирования местных бюджетов провозглашает такие направления модернизации:
1) укрепление финансовой базы и расширение самостоятельности органов местного самоуправления, содействие их заинтересованности в наращивании объемов собственных доходов;
2) повышение эффективности расходной части местных бюджетов и децентрализация управления бюджетными средствами;
3) совершенствование системы регулирования межбюджетных отношений;
4) усиление инвестиционной составляющей местных бюджетов;
5) обеспечение прозрачности формирования и выполнения местных бюджетов.
Положительно оценивая эти направления государственной политики, отметим, что без изменения организационно-управленческих подходов к функционированию действующего механизма финансового обеспечения социальной сферы на местном уровне достижение поставленных задач представляется маловероятным.
По нашему мнению, первостепенное значение в этом контексте имеет расширение полномочий местных бюджетов как в вопросах управления собственной доходной базой, так и в контексте направления расходов. Наряду с этим, приоритетным направлением продолжения реформирования межбюджетных отношений остается дальнейшее внедрение программно-целевого метода (ПЦМ) в планировании социальных расходов на местном уровне.
Это будет способствовать повышению их эффективности с точки зрения конкретных социальных результатов. Именно этот инструмент бюджета даст возможность в полной мере реализовать трансформацию концепции по содержанию сети бюджетных учреждений в эффективной системе предоставления общественных услуг высокого качества.
Учитывая значительную роль социальной составляющей местных бюджетов в решении социальных задач общегосударственного значения, внедрение ПЦМ на уровне местных бюджетов позволит значительно повысить эффективность использования бюджетных механизмов для достижения стратегических целей государства в сфере образования, здравоохранения, физической культуры, социальной защиты и культуры, и отслеживать объем и качество предоставляемых услуг.
Выводы. Местные бюджеты остаются одними из ведущих субъектов социальных инвестиций в Украине, что определяет их важную роль в поддержании социального развития и надлежащего качества жизни населения.
В то же время объективным явлением остается региональная дифференциация среднего размера социальных расходов в расчете на душу населения. Это обусловлено как демографическими факторами (численность потенциальных потребителей общественных благ и услуг), так и экономическими предпосылками, которые включают уровень экономического развития региона, объем налоговых поступлений в местные бюджеты, уровень цен и тарифов в регионе и тому подобное.
Смягчение региональных диспропорций будет способствовать выравниванию возможностей доступа населения к общественным услугам, независимо от места проживания и территориальных факторов, соблюдению принципов социальной справедливости и межрегиональной солидарности, что является составляющими социальной экономики.
Положительно оценивая современные достижения региональной политики по решению данной задачи, необходимо отметить, что без изменения организационно-управленческих подходов к функционированию действующего механизма финансового обеспечения социальной сферы на местном уровне повышение эффективности использования бюджетных ресурсов и достижение более высоких социальных результатов представляется маловероятным.
Приоритетное значение в этом контексте имеют расширение и разграничение расходных полномочий органов местного самоуправления, укрепление собственной финансовой основы местных бюджетов. Это должно происходить поэтапно с учетом общественно-политических и экономических условий с сохранением сбалансированности бюджетной системы в целом, а также во взаимосвязи с проведением реформ в отраслях бюджетной сферы и оптимизации системы общественных услуг.
Важным остается и продолжение реформирования административно-территориального устройства Украины, оптимизация сети бюджетных учреждений на местах в соответствии с рационально обоснованными нормами, территориальными факторами, современными демографическими тенденциями и прогнозами.
Автор: Г.В. Герасименко, кандидат экономических наук, Институт демографии и социальных исследований им. М. В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.