Постановка проблемы. Проблема низкого уровня жизни в сочетании с чрезмерным – по европейским стандартам – имущественным расслоением населения, связана, прежде всего, с несовершенством налогообложения доходов и имущества физических лиц в Украине.
Поэтому важно исследовать эту проблему в контексте теорий общественного выбора и общественного благосостояния, что даст возможность очертить пути ее решения.
На сегодня есть значительное количество наработок украинских ученых в исследовании личной подоходной нагрузки, налагаемой на физических лиц, так как именно налог с доходов физических лиц в Украине играет в этом существенную роль.
Значительный вклад в исследование значения налога с доходов физических лиц внесли ученые Украины: В. Л. Андрущенко, А. Д. Данилов, В. Г. Корнус, А. И. Крысоватый, И. А. Лунина, В. М. Опарин, Н. М. Ткаченко, А. М. Соколовская, В. М. Федоров, С. И. Юрий и другие.
В трудах этих ученых основное внимание акцентируется на выявлении современных тенденций формирования и реализации фискального механизма налогообложения доходов, их адекватности возможностям налогоплательщиков и на определении основных направлений в реформировании механизма налогообложения доходов физических лиц.
Но, к сожалению, фискальная направленность налогов с доходов, как и большинства налогов в Украине (на это обращают внимание многие ученые), необоснованно преобладает их социальная и стимулирующая функции, на это политическая власть страны пока не обращает должного внимания. Это является одной из причин кризисных явлений в экономике и социальной напряженности в обществе.
В то же время недостаточно рассмотрена роль налога на недвижимость граждан в социальной политике стран с транзитивной экономикой. Он играет значительную фискальную роль во многих развитых странах и вместе с тем используется как макроэкономический регулятор.
Поэтому, исследуя влияние наиболее весомых налогов на доходы физических лиц, целесообразно рассмотреть этот налог и его значение не только как фискального регулятора, но и социального. Ведь национальный механизм налогообложения доходов физических лиц не вполне соответствует параметрам социальной справедливости, как с позиций экономической теории, так и мировых достижений фискальной прагматики.
Анализ последних исследований и публикаций. Среди ученых, которые посвящали свои публикации различным аспектам налогообложения недвижимости, можно назвать таких, как: А. А. Багрий, А. А. Гриценко, В. М. Заяц, И. В. Кривовязюк, С. Лекарь, С. А. Музыченко, Н. В. Павлиха, В. И. Павлов, В. И. Стипахно, Л. П. Чубук, В. Д. Чекина и др.
В них освещаются отдельные аспекты мирового опыта использования налога на недвижимость, перспективы его введения и значение в формировании доходов бюджета Украины. Но ряд вопросов до сих пор еще не решен. Среди них, исследование социальной направленности налога на недвижимое имущество, его роли в восстановлении социальной справедливости.
Чрезмерная дифференциация доходов в бывших социалистических странах требует адекватных изменений в системах налогообложения. Длительное время эту проблему пытались решить за счет использования прогрессивной системы налогообложения доходов физических лиц, что является одним из самых распространенных “встроенных стабилизаторов“.
Но это привело к значительной „теневой” экономике во многих странах с транзитивной экономикой. Поэтому многие из этих стран ввели единый налог на доходы физических лиц (от 13% в Российской Федерации до 15% в Украине и 19% в Словакии, ряде других стран). Это стимулировало выход из «тени» части доходов состоятельных слоев населения.
Вместе с тем бедные слои населения рассматривают пропорциональный налог как налоговую льготу в пользу богатых. Соответственно растет недовольство этих слоев, что иногда приводит к поражению реформаторов на парламентских выборах (в Словакии в 2006 году, в Польше – в 2005 году).
Очень сложной в этом плане является ситуация в Украине, где до 2004 года использовалась прогрессивная система налогообложения (ставки составляли 10, 15, 20, 30, 40%), а с 01.01.2007 года действует единая ставка в размере 15%.
Снять социальное напряжение в странах с транзитивной экономикой, в том числе в Украине, могло быть введение в этих странах налога на недвижимость (где он не введен) или его дифференциация (где он введен) в тесной взаимосвязи с изменениями в налогообложении доходов физических лиц.
Целью данного исследования является анализ использования налога на недвижимое имущество для выравнивания диспропорций в доходах физических лиц в Украине, обоснование целесообразности его ведения в комплексе с изменениями в налоге на доходы физических лиц для восстановления социальной справедливости и обеспечения социальной стабильности в Украине.
Изложение основного материала исследования. При формировании эффективной социальной политики, направленной на справедливость, весомую роль играет идеал общественного благосостояния – оптимум Парето, согласно которому условием роста общественного благосостояния является улучшение благосостояния одних людей без одновременного ухудшения состояния других.
Эффективное по Парето размещение ресурсов или распределение доходов осуществляются в момент, когда любое изменение экономической ситуации не может улучшить состояние одних людей, не ухудшая состояния других. И наоборот, ухудшение состояния одних людей свидетельствует о равнозначном улучшении состояния других.
Последнее означает, что в ситуации, когда один человек живет в роскоши, а другие бедствуют, по Парето — оптимальным будет перераспределение доходов богатого меньшинства в пользу большей части населения. В результате общая сумма финансовых ресурсов не изменится, но субъективно принятое общественное благосостояние возрастет.
Многие экономисты считают, что причины возникновения необходимости налогообложения недвижимости заключаются в наличии различий в происхождении доходов физических лиц.
Согласно научному подходу к последствиям введения налога на недвижимое имущество, который называется «новое представление» и описан в трудах П. Мицковски и Дж. Зодроу, введение налога на недвижимое имущество может привести к снижению общественного благосостояния.
Но в то же время нужно учитывать, что такое снижение (в условиях применения необлагаемого минимума) имеет распределительный характер и направлено на снижение нынешней недопустимо высокой дифференциации доходов населения.
Здесь потери благосостояния от роста налогового давления на капитал могут быть компенсированы приростом благосостояния от уменьшения дисперсии индивидуальных доходов в обществе.
Обидно признавать, но за годы независимости в Украине быстро формируется латиноамериканская модель развития, характеризующаяся перераспределением ВВП, прежде всего в пользу самых богатых слоев населения.
Несмотря на незначительные положительные сдвиги в уровне жизни населения в Украине, все еще сохраняется существенная дифференциация населения по уровню полученных доходов, что возмущает подавляющее большинство людей.
Соотношение между доходами самых бедных и самых богатых, измеренное с помощью децильного коэффициента, составляет, по разным данным, 22-27 (т. е. доходы 10% самых богатых превышают доходы 10% беднейших слоев населения в 22-27 раз), тогда как по стандарту децильный коэффициент не должен превышать 10-12.
В Украине 75-80% населения живет ниже среднего уровня материального обеспечения, 15-20 – имеет средний уровень состояния и лишь 3-5% населения относят к богатым, то есть большинство физических лиц находиться на грани выживания или примитивного существования. Стоимость имущества, принадлежащего 50 богатейшим бизнесменам Украины, превышала в 2007 году 64,5 млрд. США, что составляет около 50% национального богатства Украины.
Это неравенство надо нивелировать в кратчайший срок с помощью налога на недвижимость и, учитывая низкий уровень доходов большинства населения, уплату этого налога следует направить только на богатые слои населения. Особенно этот вопрос актуален в условиях ликвидации последствий финансового кризиса 2008-2009 годов.
Налог на недвижимое имущество в сочетании с дифференцированной шкалой налогообложения физических лиц и реформированием пенсионного обеспечения может способствовать социальной справедливости и снять социальное напряжение в Украине, которое в 2009 году очень обострилось.
На протяжении 18 лет независимости Украины предпринимались попытки ввести такой налог, но законопроекты, которые выносили на рассмотрение, не проходили даже первого чтения в Верховной раде Украины. Кроме того, многие положения в них недостаточно четко прописывались и не имели должного научного обоснования и взаимосвязи с особенностями национального экономического и социального развития.
Главной причиной на самом деле было нежелание большинства украинских парламентариев вводить налог на недвижимое имущество. Иначе он бы уже давно существовал.
Всем известно, что подавляющее большинство народных избранников — это богатые люди, владельцы дорогих особняков и квартир, поэтому украинская власть и откладывала из года в год введение неприятного для нее налога.
Еще одним из сдерживающих факторов введения налога на недвижимое имущество в Украине является сопротивление части населения, вызванное недостаточной информированностью относительно положений выдвинутых законопроектов. Налоги на собственность вообще являются непопулярными среди определенных слоев населения (как и многие другие налоги, ведь это дополнительная нагрузка на доходы физических лиц).
Учитывая то, что Украина не имеет опыта в течение последних десятилетий в налогообложении недвижимости (в отличие от большинства стран мира, где налоги на недвижимое имущество имеют столетнюю историю), то попытка введения этого вида налогообложения однозначно вызывает негативные реакции и жесткое сопротивление. Ведь именно в социальном плане это один из самых опасных налогов.
Все политики это понимают и стараются не слишком подчеркивать необходимость введения этого налога, особенно перед выборами. Причина очевидна — нежелание потерять электорат.
Хотя опасения относительно нецелесообразности увеличения количества налогов являются безосновательными, поскольку это еще не означает увеличения общего налогового бремени.
Так, в некоторых зарубежных странах количество местных налогов достигает 50-100 видов (Франция – более 50, Италия – более 70, Бельгия – более 100). Большая численность небольших по размерам налогов, которые все одновременно не платит ни один из плательщиков, не создает эффекта большого налогового бремени.
Важнейшим аспектом налогообложения недвижимости с точки зрения социальной направленности является перераспределение (через бюджет и предоставленные органами местного самоуправления услуги) доходов от наиболее обеспеченных слоев населения, владеющих дорогой недвижимостью, до менее обеспеченных.
Налог на недвижимость в развитых странах играет значительную роль именно в социальном плане, поскольку он дает возможность существенно увеличить бюджетные поступления за счет состоятельных слоев населения и тем самым сбалансировать социальные интересы.
Аргументом в пользу применения в местном налогообложении налога на недвижимость является и то, что этот налог, как никакой другой, соответствует принципу выгоды. Средства от этого налога используются для финансирования услуг на местном уровне. Для плательщиков, стоимость имущества которых увеличивается вследствие налогообложения, налог на недвижимость ассоциируется с платой за услуги, предоставляемые органами власти.
Налог на недвижимость соответствует принципам справедливого налогообложения потому, что владение землей, недвижимостью, транспортными средствами является признаком определенного уровня доходов, и налогообложение таких ценностей не противоречит требованию по учету платежеспособности плательщиков.
Дифференциация налога на недвижимость является производной от социальной функции этого налога. Взимание большей суммы налога за более ценную недвижимость распределяет налоговое бремя более справедливым образом. Все страны, в которых применяется налогообложение недвижимости, используют дифференцированные ставки налогообложения ввиду асоциального характера единой ставки.
Для большинства населения с очень низкими доходами налоговая ставка должна быть символической. А вот для богатых налог на недвижимость должен быть серьезным и большим. Ведь этот налог – это, по сути, налог на богатство.
Тесно переплетается с социальной функцией использования налога на недвижимое имущество как средства борьбы с сокрытием доходов и уклонением от уплаты других налогов, потому что он реально способен вывести из «тени» часть, причем нередко значительную, доходов и таким образом обеспечивать справедливость – более богатый должен платить больше. Налог на недвижимость позволяет хотя бы частично взимать налог с незаконных доходов.
Инвестирование средств в недвижимое имущество, в основном в жилые дома, было одним из самых рентабельных видов бизнеса в Украине, который могли позволить себе только слишком состоятельные граждане. Довольно часто это осуществлялось за счет средств, полученных в „теневом” секторе экономики.
Соответственно, налогообложение недвижимого имущества может привести в определенной степени к детенизации экономики Украины, что является одной из стратегических целей его внедрения, и обеспечения социальной справедливости.
Вводя налог на недвижимость, очень важно определиться с кругом его плательщиков и льгот по нему с целью обеспечения социально желаемых методов налогообложения. Эти вопросы вызывают немало дискуссий, но являются одними из определяющих и в социальном, и в фискальном плане.
При налогообложении недвижимого имущества могут возникнуть осложнения у тех плательщиков, которые владеют значительным имуществом, но не имеют достаточных текущих доходов. К таким плательщикам относятся пенсионеры и другие лица с фиксированными доходами.
Однако система льгот, отработанная в странах, использующих налоги на имущество, позволяет избежать вероятных нежелательных последствий и защитить наиболее уязвимые слои населения.
Льготы предоставляются либо по категориям налогоплательщиков (социально незащищенным налогоплательщикам (как правило, пенсионерам и инвалидам), кроме того, в некоторых странах при предоставлении льготы учитывается семейное состояние налогоплательщика, уровень его доходов), либо с учетом характера собственности (по недвижимости, находящейся в государственной (муниципальной) собственности, во избежание «перекладывания денег из одного кармана в другой»).
Также к видам недвижимости, которые целиком или частично освобождаются от уплаты налога, в большинстве стран относят объекты культуры и учреждения. Предназначенные для общественных нужд, государственного управления, для религиозных целей, образовательные, благотворительные, некоммерческие учреждения и объекты, используемые иностранными правительствами.
Освобождение от уплаты налогов может предоставляться и на некоторый фиксированный срок с целью стимулирования определенных видов деятельности. Так, в Чили, Швеции, Японии и некоторых штатах США льготы по новостройкам предоставляют в течение нескольких лет, а в Нидерландах – на период строительства сооружения.
Иногда власти предпочитают оценивать жилье по сниженной процентной ставке от его рыночной стоимости, чем полностью освобождать жилье от налогообложения. Например, коммерческий и промышленный объект недвижимости может быть оценен в 100% установленной рыночной стоимости, в то время как жилье может быть оцененным в 70%.
Предпочтение обычно отдается льготированию объектов (типов недвижимости), а не налогоплательщиков, в соответствии с принципом, что налогом непосредственно облагается сама недвижимость, а не ее собственник. В некоторых странах имеет место сочетание того и другого, но в основном льготы обычно распространяются на объекты.
В некоторых странах пенсионерам с фиксированной прибылью разрешается отсрочить выплату налогов, накапливаемых с текущим рыночным процентом до тех пор, пока пенсионер не уедет с земельного участка или умрет.
Налоги и процент составляют приоритетный “налоговый залог” (преимущественное право на содержание денежных сумм после реализации заложенной недвижимости для уплаты налога), которая выплачивается из суммы, полученной от продажи недвижимости или имущества пенсионера. Такой подход дает возможность малоимущему пенсионеру оставаться на своем земельном участке.
Экономическая эффективность налоговых льгот, которые применялись в Украине практически по всем налогам, достаточно низкая: они предоставляются бессрочно и довольно часто тем отдельным лицам, которые в них не нуждаются из-за достаточно высоких доходов, постоянно растет их количество, вызывается неравномерная налоговая нагрузка на плательщиков и др.
Именно поэтому льготы по налогу на недвижимость должны быть минимальными, но обязательным является установление необлагаемого минимума для частного жилья. Минимум необходим именно для того, чтобы вывести из сферы действия этого налога небогатых граждан.
Ведутся споры относительно методики его определения: в виде необлагаемой площади или в виде денежной суммы.
Более экономически обоснованным, учитывая реалии нашего общества, является первый вариант, поскольку он уменьшает вероятность злоупотреблений (занижение стоимости жилья при применении в качестве необлагаемого минимума денежной суммы) и является более нейтральным в отношении валютных колебаний и изменения конъюнктуры рынка недвижимости.
Он даст возможность сделать поступления по налогу на недвижимость более прогнозируемыми. Кроме того, этот метод обеспечивает более низкие затраты, связанные с администрированием налога на недвижимость и созданием базы данных о недвижимом имуществе.
На наш взгляд, целесообразно было бы взять за основу средний параметр необлагаемого минимума в размере 100 квадратных метров для квартиры. Поскольку, как свидетельствует статистика, около 90% жилищного фонда в Украине по своей площади в среднем менее 100 квадратных метров. И 9 из 10 украинских семей живет сегодня в квартирах площадью 40-80 квадратных метров и 120 квадратных метров для дома (в сельской местности есть старые дома с большой площадью).
Примерно в таких пределах следует, и ввести необлагаемый минимум по налогу на недвижимость на одну семью. Экономически обоснованным подходом будет использование при этом, по аналогии с зарубежными странами, дифференцированной шкалы налогообложения, которая будет выполнять функцию льгот.
Однако можно наблюдать тенденцию увеличения необлагаемого минимума в законопроектах народных депутатов, начиная с 2005 года, которую начали Минфин (200 квадратных метров) и Кабмин.
Он недавно предлагал от уплаты налога освобождать владельцев недвижимости, общая площадь которой не превышает: 150 квадратных метров общей площади квартиры; 300 квадратных метров общей площади дома; 100 квадратных метров общей площади садового (дачного) дома; 100 квадратных метров общей площади хозяйственных построек; 30 квадратных метров индивидуальных гаражей.
Это слишком большие площади как для необлагаемого минимума, ведь сегодня почти у половины (а именно у 49,5%) домохозяйств, проживающих в крупных городах Украины, общая площадь жилья не соответствует норме минимальной санитарной площади, то есть размер общей площади жилья на человека в таких домохозяйствах меньше 21 кв. м.
Предлагается и другой вариант: использовать минимум на каждого человека в размере 20-30 квадратных метров плюс 15-20 квадратных метров на семью. А уж благодаря прогрессивной шкале платить тем, у кого просторные апартаменты. Можно также усилить прогрессию за вторую, третью квартиру во владении одной семьи – так, как предлагается сделать в России.
В этом случае налог будет иметь социальную направленность, поскольку будут освобождены от налогообложения те слои населения, которые имеют в собственности незначительную по размерам недвижимость. Это будет способствовать избеганию социальной напряженности в обществе, что, как правило, имеет место при введении новых налогов.
Предлагается еще и такой вариант введения налога на недвижимое имущество, а именно: взимать его со всех владельцев недвижимости. При этом не надо устанавливать слишком высокие ставки, поскольку это сделает налог более легким в администрировании и не требует создания и введения сложных льготных схем для защиты определенных категорий налогоплательщиков.
Кроме того, невысокий налог не будет вызывать сопротивления со стороны налогоплательщиков. Хотя в условиях неплатежеспособности значительной части населения Украины введение налога на недвижимость, который бы платили все, маловероятно, поскольку даже незначительная дополнительная нагрузка на доходы бедных слоев населения является необоснованной с социальной точки зрения.
Следовательно, введение налога на недвижимость на современном этапе социально-экономического развития Украины требует чрезвычайно взвешенных подходов к формированию механизма его взимания, иначе могут возникнуть не предсказуемые последствия как для государства в целом, так и для физических лиц. Это, в частности, связано с тенденцией чрезмерного расслоения общества по имущественному признаку за годы независимости.
В период кризиса, как свидетельствуют исследования многих ученых, нецелесообразно увеличивать уровень налогообложения доходов большинства населения.
Но, учитывая критическую ситуацию с наполнением государственного бюджета и Пенсионного фонда в 2009 году, нашей стране было бы целесообразно с 2010 года ввести налог на недвижимость (согласно Бюджетному кодексу изменения в налоговое законодательство должны приниматься не позднее, чем за шесть месяцев до начала нового бюджетного года).
Вместе с тем при введении этого налога было бы целесообразным использовать опыт налоговых служб многих стран мира, на сайтах которых налогоплательщик может безвозмездно получить всю информацию, бланки и формы, задать вопросы налоговым консультантам и тому подобное.
В то же время, исходя из опыта США, Чили, других стран, с целью выявления налоговых правонарушений по неуплате налога на недвижимость налоговая служба Украины должна иметь возможность получать информацию (в том числе и анонимную) обо всех фактах уклонения от уплаты налога на недвижимость.
Налог на недвижимость будет эффективным, если все граждане Украины будут обязаны ежегодно подавать декларации о доходах, в которых должна содержаться информация не только о купле-продаже недвижимости, но и об аренде.
Принятию закона о налогообложении недвижимости должна предшествовать активная разъяснительная кампания в прессе и других средствах массовой информации, основным лозунгом которой должна стать социальная направленность введения налога на недвижимое имущество, получение средств для реализации социальных программ, для оказания помощи наиболее обездоленным гражданам страны.
Учитывая опыт зарубежных стран в налогообложении доходов и имущества и существующий разрыв в доходах между бедными и богатыми в Украине, следует использовать дифференцированную шкалу налогообложения и по налогу на недвижимость, и налога на доходы физических лиц.
Хотя этот вариант маловероятен, потому что такое решение, скорее всего, будет заблокировано представителями самых богатых слоев населения, которые контролируют работу Верховной рады.
Поэтому следует выбрать либо введение налога на недвижимое имущество с минимальной ставкой при сохранении существующей системы налогообложения доходов физических лиц, либо ввести дифференцированную трехуровневую шкалу налогообложения доходов физических лиц (10, 15, 19%) без введения налога на недвижимость. Чтобы не облагать дополнительным налогом доходы состоятельных слоев населения и не провоцировать их уход в «тень».
Выводы
- Налог на недвижимое имущество в налоговой системе Украины на данном этапе экономического развития призван играть, прежде всего, функцию перераспределения доходов от состоятельных слоев населения к беднейшим, то есть он, по сути, будет выполнять функцию налога на богатство.
- Большинства населения Украины он не коснется из-за механизма необлагаемого минимума и налоговых льгот. Льготы по налогу на недвижимость должны быть минимальными для того, чтобы уменьшить возможности для уклонения от уплаты теми плательщиками, которые способны платить налог. Вместе с тем необлагаемый минимум, который предлагается ввести, является необоснованно завышенным, что выведет из налогообложения значительную часть состоятельного населения.
- Налог на недвижимое имущество позволит хотя бы частично облагать незаконно получаемые доходы, прежде всего состоятельными слоями населения Украины, в доходах которых доля „теневых” доходов является значительной.
- В комплексе с налогом на доходы физических лиц и реформированием пенсионной системы налог на недвижимое имущество может играть существенную роль в снижении социального напряжения в обществе и обеспечении социальной справедливости в Украине.
Авторы: М.И. Карлин, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой Волынского национального университета им. Леси Украинки
Н.М. Бобох, Волынский национальный университет им. Леси Украинки
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.