В статье проанализированы теоретические взгляды на категорию «фискальная политика государства», выявлено влияние современной фискальной политики Украинского государства на социальную составляющую экономической политики, предложены пути ее совершенствования с учетом опыта стран Евросоюза, которые позволяют увеличить финансовую базу регионов в Украине.
Украине необходимо существенно менять фискальную политику, главным направлением которой должно стать значительное расширение прав регионов в формировании и использовании своих бюджетов.
Для усовершенствования фискальных отношений, прежде всего, необходимо в основу распределения НДС между центром и регионами положить численность населения каждого региона.
Соответственно, доля НДС, которую регион должен вносить в Государственный бюджет Украины, должна быть пропорциональной доле населения каждого региона в населении страны. Вместе с тем возмещение НДС должно осуществляться за счет регионального бюджета, что ограничит экспортеров в их желании получить незаконное возмещение НДС.
Ключевые слова: социальная политика, фискальная политика, налоговые платежи, расходы, Украина, Европейский Союз.
Постановка проблемы. В условиях нового этапа глобализации социальная политика Украины существенно модифицируется, расширяя свои функции и задачи. Но механизм ее реализации все больше усложняется в связи с военными действиями в Украине и необходимостью либерализации фискальной политики государства, которая должна способствовать инновационному развитию общества.
Соответственно необходимо уменьшать налоговое давление на реальный сектор экономики, что, в свою очередь, делает невозможным выполнение многих социальных задач.
Особенно противоречие между социальной и фискальной политикой проявляется в условиях макроэкономической нестабильности, что было характерно в последние годы для Украины. И прогнозируется МВФ для нее на 2014-2015 гг. Поэтому важно найти такие пути координации между социальной и фискальной политикой в стране, в том числе и в региональном аспекте, которые дадут возможность не только преодолеть финансовый кризис, но и обеспечить устойчивый экономический рост всех регионов Украины.
Актуальность исследования. Чрезвычайно сложная социально-экономическая ситуация в Украине в конце 2013-2014 годах поставила на повестку дня необходимость кардинальных изменений как в социальной, так и в фискальной политике государства.
Важно осуществлять эти изменения, скоординировано, а не частично, как это пока происходит в Украине. Кроме того, новая власть при реформировании фискальной системы планирует увеличить полномочия местных территориальных общин, а не регионов, что может затруднить выход из социально-экономического кризиса в Украине.
Анализ последних исследований и публикаций. В Украине особенности взаимосвязи социальной и фискальной политики государства в той или иной мере исследовали такие известные ученые, как: В. Андрущенко (Andrushchenko V.), В. Базилевич (V. Bazylevych), В. Вишневский (V. Vishnevsky), В. Геец (V. Heyets), В. Демьянишин (V. Dem’yanyshyn), И. Жалило (I. Zhalilo), Т. Ефименко (T. Yefymenko), Ю. Иванов (Y. Ivanov), А. Крысоватый (А. Krysovatyy), Е. Либанова (E. Libanova), О. Макарова (O. Makarova), В. Новиков (V. Novikov), И. Лунина (I. Lunina), И. Лютый (I. Lyutyy), Ц. Огонь (Ts. Ohon), А. Соколовская (A. Sokolovska), В. Федосов (V. Fedosov), Л. Черенько (L. Cherenko), И. Чугунов (I. Chugunov), А. Чухно (A. Chukhno), К. Швабий (К. Shvabiy), С. Юрий (S. Yuriy) и другие.
Вместе с тем, в условиях макроэкономической и политической нестабильности, что характерно для Украины в последние годы, необходимо искать новые пути координации социальной и фискальной политики, которые отвечали бы не только условиям выхода из экономического кризиса, но и новым вызовам глобализации.
А пока что предложения по совершенствованию социальной политики в Украине довольно часто противоречат требованиям фискальной политики и не учитывают финансовые возможности отдельных регионов страны.
Целью статьи является обоснование путей координации социальной и фискальной политики в Украине в современных условиях, которые не только не противоречили бы друг другу, но и дали возможность стране эффективно включиться в глобальную экономику в качестве полноценного игрока, а не сырьевого придатка. Кроме того, эти меры должны приостановить центробежные тенденции в Украине, которые в 2014 г. привели к осложнениям социально-экономического развития нашей страны.
Анализ изменений в Конституцию Украины, которые внес президент П. Порошенко (P. Poroshenko) на рассмотрение Верховной рады, свидетельствует о недостаточном учете в них интересов регионов. Ориентация на польский опыт в проведении административно-территориальной реформы в Украине, где упор был сделан на максимальный учет интересов общин низкого уровня (гмин), не учитывает того, что в Украине намного более высокие различия (гуманитарные и финансовые) между регионами, чем в Польше.
Изложение основного материала. Целью социальной политики демократического государства является обеспечение всех прав и свобод для каждого члена общества, постоянного роста уровня их жизни, достижение параметров устойчивого развития.
Средством реализации этого является фискальная политика государства, содержание которой неоднозначно трактуется в мировой и украинской науке, что, на наш взгляд, ведет к противоречиям между социальной политикой и фискальной политикой. Этой проблемы пока не удается избежать и в Украине, что требует, прежде всего, уточнения содержания понятия «Фискальная политика государства».
В современной экономической литературе фискальная политика ассоциируется с государственным регулированием правительственных расходов и налогообложением.
Так, известные американские экономисты К. Макконнелл (K. McConnell) и С. Брю (S. Brue) утверждают, что фискальная политика это изменения в правительственных расходах и налогообложении, которые направлены на достижение полной занятости и не инфляционного внутреннего объема производства.
Р. Дорнбуш (R. Dornbusch) и С. Фишер (S. Fischer) дают такое определение: «Фискальная политика – это политика правительства, которая касается объемов правительственных закупок, трансфертных платежей и налогов».
П. Самуэльсон (P. Samuelson) и В. Нардгауз (W. Nordhaus) под фискальной политикой понимают процесс изменений в системе налогообложения. А также в правительственных расходах для того, чтобы: во-первых, уменьшить колебания деловых циклов; во-вторых, способствовать быстрому росту экономики с высокой занятостью и без высокой неконтролируемой инфляции.
Украинский ученый А. Крысоватый (A. Krysovatyy) рассматривает фискальную политику как регулирование государственных расходов и налоговых поступлений для обеспечения полной занятости, стабильности цен и экономического роста. А также как влияние государства на экономическую конъюнктуру путем изменения системы налогообложения и государственных расходов.
В. Базилевич (V. Bazylevych), К. Базилевич (K. Bazylevych), Л. Баластрик (L. Balastryk) утверждают, что фискальная политика – это влияние правительства на экономику через налогообложение. А также через формирование объема и структуры государственных расходов с целью обеспечения надлежащего уровня занятости, предотвращения и ограничения инфляции и пагубного влияния циклических колебаний.
С. Будаговская (S. Budahovska), А. Килиевич (O. Kiliyevych), И. Лунина (I. Lunina), Т. Пахомова (T. Pakhomova) считают, что «бюджетно-налоговая (фискальная) политика – это меры правительства, направленные на обеспечение полной занятости и производство не инфляционного ВВП путем изменения государственных расходов, системы налогообложения и подходов к формированию государственного бюджета в целом».
Л. П. Сидельникова (L.P. Sidelnykova) определяет фискальную политику как комплекс мер, посредством которых государство влияет на экономику через структуру налоговых поступлений в государственный бюджет.
А также направления осуществления государственных расходов и способы привлечения заемных средств, с целью максимального использования возможностей в налоговом обеспечении функционирования государства и потенциального фискального эффекта экономически оправданного государственного заимствования для эффективного финансирования общественно необходимых расходов, направленных на повышение эффективности экономики и стимулирования экономического роста.
В целом в экономической теории рассматриваются две основные формы функционирования фискальной политики: автоматическая и дискреционная, а инструментами этих форм являются: политика расходов, политика доходов, налоговая система, трансфертная политика.
Среди инструментов фискальной политики отечественные и зарубежные ученые выделяют, прежде всего, налоговые поступления, государственные расходы и трансфертные платежи.
Соглашаясь с основными подходами к определению фискальной политики, вместе с тем, хотелось внести некоторые дополнения в них. На наш взгляд, инструментарий фискальной политики государства надо рассматривать в широком смысле слова, поскольку налоги являются главным, но не единственным средством наполнения бюджета. Кроме этого, к составляющим фискальной политики необходимо отнести и взносы во внебюджетные государственные целевые фонды (в Украине – это единый социальный взнос (ЕСВ)).
Вместе с тем в Украине целесообразно ввести и взнос на общегосударственное обязательное медицинское страхование, так как он есть в большинстве стран Европы. В то же время этот вклад целесообразно сделать составной частью ЕСВ. К расходам как составляющей фискальной политики, следует отнести не только расходы государственного и местных бюджетов, но и расходы внебюджетных государственных целевых фондов (пока в Украине их четыре).
Позитивом является то, что администрирование налогов и сбор взносов во внебюджетные государственные социальные фонды недавно передано в новую структуру – Государственную фискальную службу Украины, что уменьшит административные расходы государства на содержание аппарата этих фондов.
Исходя из вышесказанного, фискальную политику следует рассматривать как систему мер, с помощью которых государство влияет на экономику через структуру налоговых платежей в бюджеты всех уровней и внебюджетных государственных целевых фондов и соответствующих расходов из них.
Особенностью фискальной политики Украинского государства в современных условиях является одновременное решение двух труднообъяснимых задач: обеспечение стабилизации и роста уровня жизни населения в перспективе и переход к инновационной экономике.
Соответственно, финансирование социальной политики в Украине должно осуществляться с учетом реальных возможностей бизнеса уплатить все установленные налоги и сборы, одновременно имея возможность развивать свое производство на инновационных принципах.
Поэтому важно с вниманием отнестись к предложениям экспертов по сокращению ЕСВ вдвое, компенсировав потери государства отчасти за счет экономии бюджетных средств (благодаря борьбе с их хищением), отчасти за счет других налогов.
Существенным резервом в этом является повышение рентных платежей, в том числе за использование рекреационных ресурсов. Так, бюджет Волыни недополучает десятки миллионов гривен из-за бесплатного использования бизнесом рекреационных ресурсов Шацкого национального парка. По расчетам специалистов, в Украине возможно снижение единого социального взноса до 18%, но при этом необходимо повысить налог на доходы физических лиц до 19,7%.
Кроме того, необходимо повысить ставку ЕСВ с доходов работников хотя бы вдвое, поскольку социальные взносы работников в Украине, по оценкам специалистов, обеспечивают лишь 2,6% совокупных фискальных поступлений, или только 9% общей суммы уплаченных социальных взносов, тогда как в большинстве стран Европы работники платят около 25% общей суммы социальных взносов.
Для уменьшения налогового бремени на доходы работников за счет повышения ставки ЕСВ было бы целесообразно, как показывает опыт Польши, на такую же сумму увеличить им зарплату. Положительно повлияло бы на оптимизацию социальных расходов и создание единого социального фонда на базе четырех государственных внебюджетных целевых фондов, поскольку их функции довольно часто пересекаются, а уровень эффективности расходования средств из этих фондов значительно ниже, чем из бюджета.
Необходимо также не уменьшать в 2015-2016 гг. ставку налога на прибыль с 18 до 16%, если будет предусмотрено снижение ставки ЕСВ, которую платят работодатели.
Комплексный анализ динамики социальных расходов многими экспертами свидетельствует об общем увеличении финансирования социальной сферы. Так, с 2000 по 2012 гг. удельный вес и социальных расходов в общей структуре расходов увеличился с 39,2% в 2000 г. до 60,7% в 2012 г.
Несмотря на общее увеличение финансирования социальной сферы, уровень благосостояния населения остается низким, что подтверждают показатели бедности в Украине. Так, в период с 2000 по 2012 гг. уровень бедности, по оценкам экспертов, колебался в пределах 26-28%, хотя опросы населения дают гораздо более высокую цифру (около 40%).
В значительной степени это связано с тем, что 42,3% средств основных программ государственной социальной поддержки попадают в 30% беднейших, а остальные поступают к различным слоям, включая самую богатую децильную группу.
В структуре доходов Сводного бюджета Украины в течение последних лет имела место тенденция к росту доли налоговых поступлений: с 73,3 % в 2007 г. до 81,8 % в 2013 году. А в их структуре – рост косвенных налогов: с 41,9 % от общей суммы доходов Сводного бюджета в 2007 г. до 50,3 % в 2013 г., что свидетельствует об усилении налогового давления на малоимущие слои населения.
В структуре расходов Сводного бюджета Украины в 2013 г. самыми существенными статьями расходов стали социальная защита (28,7 %), образование (20,1%), экономическая деятельность (10,1 %), здравоохранение (12,2 %).
Для совершенствования социальной политики и уменьшения центробежных тенденций новое правительство Украины должно провести децентрализацию, в том числе и в финансовой сфере. Часть налогов, которые ранее направляли в государственный бюджет, необходимо оставить на местах для увеличения местных расходов, как это было сделано в бывших социалистических странах, которые вступили в ЕС.
Сегодня, как показывают события в Крыму и на востоке Украины, крайне важно выявить новые подходы к фискальным отношениям, чтобы остановить центробежные тенденции в нашей стране.
Причем важно найти такие распределительные механизмы, которые были бы справедливыми в социальном и фискальном плане для всех регионов Украины. На наш взгляд, одним из таких механизмов могло бы стать перераспределение налога на добавленную стоимость (далее – НДС) между регионами с учетом численности населения каждого региона.
Также важно изменить и механизм распределения между регионами и центром налога на прибыль предприятий (далее – ПНП). При этом значительную часть социальных расходов, которые ранее предоставлялись из государственного бюджета Украины, также важно закрепить за региональными бюджетами.
Прежде всего, это касается расходов на вузы III–IV уровней аккредитации, поскольку в Украине, по экспертным данным, около 50% выпускников этих вузов работают не по специальности, а государство на их подготовку ежегодно тратит десятки миллиардов гривен. Подобное касается и расходов на здравоохранение, которые максимально должны предоставляться из бюджетов территориальных общин, а не из Государственного бюджета Украины.
Пенсионное обеспечение работников органов местного самоуправления целесообразно предоставлять из местных бюджетов, как и выплаты регрессных возмещений, тогда местная власть не была бы заинтересована в создании рабочих мест с тяжелыми условиями труда в регионе.
Исторический опыт свидетельствует, что косвенные налоги (прежде всего, универсальные акцизы) всегда использовали на содержание государства (армии, органов управления государством, фискального аппарата).
Исходя из этого опыта, было бы целесообразным в Украине «привязать» распределение НДС (между регионами и центром) к количеству населения в том или ином регионе: чем больше его численность, тем больший процент НДС нужно отдать государству, поскольку за счет этого налога необходимо содержать органы правопорядка, армию и тому подобное.
Например, население Донецкой области составляет 10% от населения Украины. Соответственно, из всего НДС, собранного в Донецкой области, 10% должно идти на нужды Государственного бюджета Украины (далее – ГБУ), а 90% оставаться в области (в т. ч. возмещение НДС из областного бюджета экспортерам).
А для Волынской области этот показатель будет около 2,4%. Не надо пугаться возможных чрезмерных доходов Донецкой и Луганской областей, поскольку в последние годы, по оценкам экспертов, только угольные дотации составляют около 30% всех поступлений из госбюджета в Донецкую и Луганскую области.
Подобный распределению НДС принцип в будущем было бы целесообразно применить и к акцизному налогу, хотя здесь возможны и другие варианты, поскольку передача значительной части НДС в регионы может привести к нехватке средств ГБУ для поддержки недостаточно развитых регионов Украины. Для решения проблемы с нехваткой средств ГБУ от поступлений НДС целесообразно рассмотреть вопрос о кратности размера НДС, который остается в регионах.
Коэффициент кратности должна определять Верховная рада Украины пропорционально доле населения региона в населении страны и равняться от 1 к 2. Например, в случае с недостатком средств государственного бюджета для финансирования общегосударственных функций все области отдают государству не 10%, а 15% НДС (то есть коэффициент равен 1,5).
Учитывая справедливые замечания относительно отсутствия расчетов из приведенных нами предложений относительно нового механизма распределения НДС, необходимо отметить, что, во-первых, в мире нет идеального механизма распределения НДС между регионами и центром, который можно было бы предложить для Украины. Поэтому наше предложение имеет эмпирический характер и построено на основе изучения опыта в большинстве стран мира.
Во-вторых, в пользу этого предложения говорит опыт распределения НДС в Украине до 2002 г., когда часть НДС оставалась в регионах.
При этом уровень сбора НДС был значительно выше, чем тогда, когда этот налог полностью направляли в ГБУ (с 2002 г.). В-третьих, в Украине отсутствует консолидированная информация в открытых средствах массовой информации, которая позволила бы сделать адекватные расчеты по взносам каждого региона в ГБУ и социальных фондов и полученных ими средств из этих источников.
Сверхплановые поступления НДС целесообразно делить между регионом и центром в процентном соотношении 50 : 50, чтобы стимулировать руководство регионов к его увеличению, для повышения доли экспортно направленных отраслей в областях.
В то же время по ПНП целесообразно применить несколько иной принцип перераспределения, чтобы стимулировать регионы Украины к уменьшению своих дотаций. Исходя из предложений мэров крупнейших городов Украины, на местах надо оставить около 50% ПНП, но при условии, что и 50% всех принадлежащих им дотаций, субвенций и субсидий они также будут финансировать из своих бюджетов.
В пользу приведенного нами предложения относительно нового механизма перераспределения ПНП хотелось бы обратить внимание специалистов на то, что до 2002 года, когда данный налог перераспределялся между местными бюджетами и центром, уровень его сбора был выше, чем после 2002 года. Когда он стал полностью поступать в ГБУ (за исключением ПНП коммунальных предприятий).
Сверхплановые поступления от ПНП целесообразно полностью оставить в регионах, чтобы стимулировать их руководство к созданию новых производств и рабочих мест в регионах, в том числе инновационного направления.
В целом новый механизм перераспределения НДС и ПНП должен привести к тому, чтобы в регионах оставалось не менее 70% налоговых и других платежей, а не 30%, как было в 2013 г. Только таким образом можно будет остановить центробежные тенденции в Украине.
А пока в ходе реформы местного самоуправления предусматривается закрепление за территориальными общинами части налогов, которые уплачиваются на их территории, в размере до 25%. В то же время не указывается, какая доля налоговых платежей будет закреплена за региональными бюджетами, что провоцирует центробежные тенденции в Украине.
Положительно оценивая эти инициативы, важно выяснить, какие социальные расходы в таком случае будут финансировать из местных бюджетов. Относительно этого заслуживает внимания опыт Польши, поскольку он взят за основу при реформировании финансов местного самоуправления в Украине.
В 1999 году в Польше была проведена административная реформа, количество воеводств было значительно сокращено, а права первичной территориальной единицы – гмины – значительно расширены. Сейчас в стране насчитывается 2489 гмин. Средняя польская гмина имеет население около 10-15 тыс. Сельские гмины имеют в среднем 3 тыс. жителей, гмины крупных городов – несколько сотен тысяч жителей. Они призваны удовлетворить потребности местной общины в общественных услугах.
Таким образом, местный бюджет гмины может состоять из бюджетов нескольких отдельных сел, поселков, городков с окружающими поселками или большого города.
Гмина самостоятельно финансирует расходы на содержание территорий, путей, улиц, мостов, парков, охрану окружающей среды, водоснабжение, канализацию и вывоз мусора. А также обеспечение электроэнергией, газом, первичное здравоохранение, дошкольные учреждения и начальные школы, городской общественный транспорт, библиотеки и культурные центры, спортивные площадки и тому подобное.
Для этого гмина имеет закрепленные источники доходов в виде налогов на собственность, на сельскохозяйственную деятельность, на использование лесных ресурсов, на предпринимательскую деятельность и другие.
Также гмина распоряжается средствами от гербового сбора, сбора на геологические разработки, местных сборов. Кроме этого, она имеет в своем арсенале фиксированный процент общегосударственных налогов. Бюджет гмины получает и общую субвенцию на образование, бюджетное выравнивание и компенсацию расходов, а также целевую дотацию из государственного бюджета на делегированные государством полномочия.
На уровне польского уезда, в состав которого входят гмины, уже нет непосредственного присутствия государства. Уезд выполняет полномочия по содержанию учреждений среднего, специального и профессионального образования, медицинских учреждений и больниц, культурных учреждений, сохранения культурных ценностей и тому подобное.
Наивысшим звеном местного самоуправления в Польше является воеводство, его можно условно сравнить с украинской областью. Главной функцией воеводства является региональное развитие, а не диктовка условий распределения средств и расходов между районами и городами.
Поскольку центробежные тенденции в Донецкой и Луганской областях в 2014 г. зашли слишком далеко, было бы целесообразно для них ввести более высокие возможности в формировании и использовании своих бюджетов, чем для других регионов нашей страны. Подобное сделано в Испании для Наварры и Страны Басков, чтобы уменьшить сепаратистские настроения в этих регионах.
Несомненно, предложенный нами механизм распределения НДС и ПНП значительно увеличит ресурсы региональных бюджетов, но только так можно заинтересовать руководство регионов работать эффективнее. Кроме того, регионы гораздо эффективнее будут использовать средства на дотации, субвенции и субсидии, поскольку 50% из них будут финансироваться из регионального бюджета, который лучше контролирует община.
Но для этого, по опыту Эстонии, в Украине целесообразно постепенно вводить систему «электронного правительства», которая не позволит разворовывать бюджетные средства. Важно в этот процесс привлечь средства спонсоров и меценатов и провести эксперимент в одной из небольших областей Украины, поскольку население Эстонии составляет около 1,3 млн. человек.
Выводы и перспективы дальнейших разработок. Социальная политика тесно связана с фискальными возможностями государства, поэтому изменения в социальном обеспечении населения Украины должны учитывать возможности бизнеса наполнять бюджет в условиях макроэкономической нестабильности и современных изменений в глобальной экономике.
Фискальную политику следует рассматривать как систему мер, с помощью которых государство влияет на экономику через структуру налоговых платежей (налогов и сборов) в бюджеты всех уровней и государственные целевые фонды (не входящие в бюджет) и соответствующие расходы из них. Поэтому, кроме налогов, к инструментам фискальной политики необходимо отнести и взносы во внебюджетные государственные целевые фонды (единый социальный взнос).
Для увеличения финансовых ресурсов регионов Украины и координации ее социальной и фискальной политики сегодня следует основные финансовые ресурсы передать на уровень регионов, а не местных общин, как это предлагает правительство, что даст возможность передать большинство полномочий на уровень регионов (по примеру Испании).
Прежде всего, это касается расходов на здравоохранение и на содержание вузов всех уровней аккредитации, что позволит оптимизировать расходы на высшее образование, поскольку многие периферийные государственные вузы готовят не востребованных в Украине специалистов.
Для совершенствования фискальных отношений необходимо в основу распределения НДС между центром и регионами Украины положить численность населения каждого региона, поскольку это – единственный критерий, с которым согласятся жители всех регионов. Соответственно, НДС из регионов должен поступать в центр пропорционально доле каждого региона в населении Украины.
При предложенном нами подходе распределение НДС и его возмещение должны также осуществлять сами регионы, что будет стимулировать их к развитию экспортно-ориентированных производств и ограничивать экспортеров в их желании получить незаконное возмещение НДС.
Налог на прибыль предприятий надо распределять по принципу 50 на 50: половина должна оставаться в регионах, а вторая половина должна направляться в Государственный бюджет Украины. Но при этом 50% принадлежащих региону дотаций, субвенций и субсидий следует финансировать за счет регионального бюджета. Это даст возможность оптимизировать механизм предоставления и использования межбюджетных трансфертов в регионах.
В целом в регионах нужно оставлять не менее 70% налоговых платежей, что позволит остановить центробежные тенденции в Украине и оптимизировать расходы на социальную политику, поскольку на местах их будут лучше контролировать территориальные общины.
Автор: Н.И. Карлин, доктор экономических наук, профессор, зав. кафедры финансов и налогообложения Восточноевропейского национального университета имени Леси Украинки, E-mail: Karlin.Mukola@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.