Целью статьи является анализ развития миграционной политики Европейского Союза, основных ее направлений, изложенных Еврокомиссией в проекте нового Пакта по миграции и убежищу, и оценка влияния европейских подходов к миграционному менеджменту на миграцию населения Украины. Применен комплекс общенаучных методов познания: системный, сравнительный, структурно-функциональный.
Актуальность исследования обусловлена значением миграции украинцев в ЕС для развития страны, а также необходимостью имплементации норм и принципов европейского законодательства как составной евроинтеграции Украины. Новизна статьи заключается в выявлении современных тенденций политики ЕС в сфере миграции и прогнозировании их влияния на изменения объемов, направлений и характеристик миграции украинцев.
Сделан вывод о том, что предусмотренное новым пактом расширение каналов легальной миграции (прежде всего для квалифицированной рабочей силы) одновременно с усилением противодействия нелегальной миграции побудит украинцев к более упорядоченным перемещениям в европейские страны. Это, безусловно, будет способствовать улучшению условий труда, обеспечению их прав, однако будет усиливать риски превращения части временной трудовой миграции на постоянную основу и дальнейшим потерям трудового и интеллектуального потенциала страны.
Предложения Еврокомиссии по углублению сотрудничества в сфере миграции со странами-соседями открывают для Украины новые возможности для ослабления негативных последствий миграционных процессов. В частности, пора в очередной раз поднять вопрос о заключении со странами назначения трудовых мигрантов из Украины соглашений о совместном использовании рабочей силы и о социальном обеспечении.
Стоит обсуждение с европейскими партнерами возможности в поддержке программ содействия реинтеграции возвращающихся мигрантов. Перспективы для трансформации оттока мозгов из Украины на их взаимовыгодную циркуляцию содержит предложение «Партнерство талантов».
Развитие миграционного менеджмента в ЕС нужно учитывать и с целью усовершенствования миграционной политики Украины. В частности, следует принимать во внимание европейский опыт дифференцированного подхода к иммиграции, содействие прибытию специалистов, студентов, инвесторов.
С целью предотвращения нелегальной миграции и теневой занятости иностранцев могут быть использованы наработки ЕС в отношении процедур допуска сезонных работников, оформления разрешения на пребывание и трудоустройство одним документом. Полезным представляется также европейский опыт по повышению эффективности и сокращению сроков процедур предоставления защиты искателям убежища.
Ключевые слова: миграционная политика, Европейский Союз, миграция населения Украины.
Постановка проблемы и актуальность исследования. Миграционная политика Европейского Союза важна для нашей страны, по крайней мере, из двух соображений. Во-первых, нет сомнения, что с обретением независимости Украина стала частью миграционной системы Европы. Именно в европейские страны направлено подавляющее большинство трансграничных перемещений граждан, — как с туристической целью, так и для обучения и трудоустройства.
Во-вторых, евроинтеграционные стремления Украины предусматривают имплементацию европейских норм и правил в национальное законодательство и административную практику, в том числе в сфере регулирования миграционных процессов.
Стоит подчеркнуть, что эти нормы и правила, хотя и базируются на неизменных ценностях объединенной Европы (права и свободы человека, демократия, верховенство права и социальное государство), самостоятельно развиваются, дополняются и совершенствуются.
Это обусловлено тем, что формирование общей миграционной политики ЕС началось сравнительно только недавно и до сих пор не является завершенным, а также изменчивостью и непредсказуемостью миграционной ситуации на континенте, незавершенностью кризисных явлений вроде массового притока беженцев в 2015-2016 гг. и необходимостью поисков ответа на них.
Дополнительные вызовы миграционной политике общеевропейского уровня вызвала пандемия COVID-19, обусловленные ей карантинные меры и ограничения в передвижении людей через внешнюю границу Евросоюза и в пределах объединенной Европы.
В связи с этим миграционная политика ЕС претерпевает существенные изменения, а ее анализ и оценка влияния на миграционное поведение граждан Украины имеет теоретическое и практическое значение, необходимые для понимания логики миграционных процессов населения Украины, прогнозирования их дальнейшего развития, усовершенствования миграционной политики государства.
Целью статьи является анализ современного развития миграционной политики Европейского Союза, основных ее направлений, изложенных в проекте нового Пакта по миграции и убежищам, и оценка влияния европейских подходов к миграционному менеджменту на миграцию населения Украины. Для ее достижения применены общенаучные методы познания: системный, сравнительный, структурно-функциональный.
Анализ последних исследований и публикаций. Миграционные процессы в Европу, как и усилия европейских государств по их урегулированию, были предметом исследований многочисленных зарубежных и украинских авторов: Е. Либановой (E. Libanova), О. Позняка (O. Pozniak), М. Романюка (M. Romanyuk), Б. Юськива (B. Us’kiv) и других.
В то же время работ, посвященных новейшим трансформациям миграционной политики в ЕС и их значения для миграционной ситуации в Украине, мало, что и обеспечивает новизну этой статьи, которая заключается в выявлении современных тенденций развития общей миграционной политики Евросоюза, прогнозировании ее влияния на развитие миграции украинцев и ее характеристик.
Изложение основного материала. Основатели европейского сообщества с самого начала рассматривали свободу передвижения по его территории как неоспоримую ценность и преимущество для стран-членов, и для отдельных граждан. Первыми смогли воспользоваться привилегией экономически активные лица, однако со временем это распространилось на членов их семей, студентов, пенсионеров.
Граждане стран ЕС могут свободно переезжать, работать, учиться в любой из этих стран, пользоваться всей полнотой прав: от получения пенсии или социального пособия к занятию должностей на государственной службе, которые ранее были доступны только местным гражданам. В значительной степени именно благодаря этому численность иностранцев на территории ЕС составляет 21,8 млн., или около 5% населения.
При этом большинство из них – 13,3 млн. – это граждане других стран ЕС. В других странах-членах проживают свыше 3 млн. румын, более 1,5 поляков, около 1,4 млн. итальянцев, около миллиона португальцев.
В отличие от внутренней европейской миграции, миграция из-за пределов ЕС длительное время оставалась в компетенции отдельных государств, политические решения в этой сфере носили рекомендательный характер, а общеевропейские структуры имели в отношении нее минимум полномочий.
Только со вступлением в 1999 г. в силу Амстердамского договора встал вопрос о формировании общей миграционной политики ЕС по нескольким основным направлениям: по привлечению необходимых для развития экономики мигрантов из-за рубежа, противодействию нелегальной миграции, содействию интеграции прибывших в общество, а также формированию единой европейской системы убежища. Важной составляющей миграционной политики ЕС стало сотрудничество со странами происхождения и транзита мигрантов.
Процесс выработки общих подходов к регулированию миграционных процессов был довольно длительным и сложным. Несмотря на серьезные расхождения в позициях стран-членов и трудности их согласования, его успехи не стоит недооценивать. Принят Шенгенский кодекс относительно границ (2006 г.), визовый кодекс ЕС (2011 г.), общеевропейское законодательство в отношении условий въезда и пребывания студентов, ученых, высококвалифицированных мигрантов, сезонных работников и членов семей мигрантов.
Мигранты из третьих стран, которые длительное время проживают на территории Евросоюза, во многом приравнены в правах к гражданам. Ряд директив ЕС направлен на установление единых стандартов приема и определения страны, ответственной за проведение процедур предоставления соответствующего статуса. Действует общее законодательство о возвращении нелегальных мигрантов на родину, санкции против незаконных перевозчиков и работодателей, которые используют труд нелегалов.
Помощь в решении миграционных проблем предоставляют странам-членам специализированные европейские агентства – Европейское агентство по охране внешних границ (FRONTEX), созданное в 2005 г., и Европейский офис по предоставлению поддержки в сфере убежища (EASO), который функционирует с 2011 г.
Вместе с тем события 2015-2016 годов, получившие название миграционного кризиса, продемонстрировали серьезные проблемы в реализации общей миграционной политики ЕС, ее низкую эффективность. Как следствие мирового финансово-экономического кризиса «арабской весны», обострение ситуации в Ливии, войны в Сирии десятки тысяч беженцев, прежде всего с Ближнего Востока и Африки, пытались добраться в Европу.
С помощью контрабандистов они пускались в опасное путешествие по Средиземному морю из североафриканского берега в Мальту, Италию, Испанию, а по азиатскому – в Грецию. По подсчетам Международной организации по миграциям, численность погибших на этих маршрутах в 2015 г. составляла 4054 человека, а в 2016 г. достигла 5143 человек.
В 2015 г. на внешней границе ЕС было задержано 1,8 млн. мигрантов, а количество поданных ходатайств об убежище превысило 1,2 млн., что стало серьезным вызовом для системы управления миграциями и предоставлением убежища в Европе.
В поисках ответа на него принята европейская повестка дня по миграции и убежищам (2015 г., обновлена в 2017 г.). Согласно которой предусмотрено усиление охраны внешней границы ЕС и активизация этой операции из портов на море, оказание помощи странам-членам, которые испытывали наибольшие трудности в связи с прибытием беженцев.
В частности, развитие пунктов приема беженцев в Италии и Греции, переселение беженцев из стран, где их численность наибольшая, других стран-членов, сотрудничество со странами происхождения для искоренения причин беженства и странами первого убежища с целью усиления их способности по приему беженцев, а также совершенствование политики в отношении легальной миграции.
Усилия, направленные на урегулирование миграционных проблем, дали результаты. Контроль на внешних границах Евросоюза удалось восстановить, нерегулярное прибытие мигрантов в Европу затормозить. В 2019 г. по сравнению с 2015 г. численность попыток нелегального пересечения границы ЕС уменьшилась на 92%, а количество выявленных в странах-членах мигрантов в неурегулированном статусе – на 70%.
В условиях ограничений международной мобильности, вызванных пандемией COVID-19, в течение января–ноября 2020 г. численность попыток нелегального пересечения границы ЕС продолжала сокращаться, и была на 10% меньше чем за соответствующий период предыдущего года.
Однако количество поданных иностранцами ходатайств об убежище осталось значительным и составляло в 2019 г. почти 700 тыс. Оно было лишь вдвое меньше рекордного 2015 г. По предварительным данным, в 2020 г. миграция уменьшилась по сравнению с 2019 г. более чем на треть. Она составила около 400 тыс., что, однако, существенно больше, чем число задержанных лиц на границе (примерно 150 тыс.).
Это объясняется большим количеством ходатайств, представляемых гражданами стран, пользующихся безвизовым порядком въезда в ЕС (страны Западных Балкан, Молдова, Грузия, Украина и другие) и, как правило, оснований для получения международной защиты не имеют, однако существенно загружают европейскую систему убежища.
Таким образом, миграционное давление на Европу, как и серьезные проблемы миграционного менеджмента, продолжают существовать, а совершенствование общей миграционной политики, повышение ее эффективности и доверия к ней со стороны граждан остается для Евросоюза актуальной задачей. Это тем более важно, что повторение миграционных кризисов в будущем вполне вероятно, поэтому ЕС крайне нуждается в долгосрочной и универсальной миграционной стратегии.
Последствия кризиса 2015-2016 годов имели влияние не только на сферу миграции, но и продемонстрировали недостаточный уровень политического единства стран. Так, некоторые из них отказались от финансирования операций по спасению на море, а страны Вышеградской группы выступили против системы квот на переселение беженцев на их территорию, аргументируя это соображениями безопасности, несмотря на постановление суда ЕС о правомочности соответствующего решения Еврокомиссии.
Более того, с миграционным кризисом связаны вызовы фундаментальным европейским ценностям, в центре которых – права человека, а, следовательно, и право искать и получать убежище в зарубежных государствах. Необходимо было преодолеть противоречие между проявлением гуманизма и обязанностью государств по сохранению безопасности собственных граждан, найти справедливый баланс между ними.
Поиски такого подхода оправданы и логичны именно на наднациональном уровне, ведь проблемы эмиграции не могут быть решены отдельными государствами самостоятельно, а требуют широкого международного сотрудничества.
Учитывая опыт ЕС в выработке компромиссов, как это уже сделано вроде об общем рынке или общей валюте, достижения общих приемлемых решений относительно регулирования миграции и обеспечения взаимной ответственности и солидарности стран-членов представляется вполне реальным.
После длительных консультаций с правительствами, гражданским обществом, социальными партнерами 23 сентября 2020 г. Еврокомиссия вынесла на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС новую редакцию европейского Пакта о миграции и убежище, а также изменения к девяти ключевым законодательным актам в соответствующей сфере.
Причем это лишь начало переговорного марафона. «Дорожная карта» по имплементации пакта, является приложением к нему, содержит перечень ряда законодательных актов, которые должны быть разработаны: от стратегии миграционной политики ЕС регламентов и планов действий по конкретным вопросам.
Представляя эти документы, комиссар Еврокомиссии по внутренним делам Илва Йоханссон отметила: «Миграция всегда была и всегда будет частью наших обществ. То, что мы предлагаем сегодня, сделает возможным построение долговременной миграционной политики, которая будет транслировать европейские ценности практическому менеджменту».
Предложенные нововведения направлены на решение многих актуальных для функционирования ЕС проблем, которые выявил миграционный кризис. Едва ли не основная из них — недостаточная взаимная поддержка стран-членов, что приводит к неоправданно большой нагрузке на приграничные страны, так называемые страны первого въезда.
Согласно принятому в период миграционного кризиса решению Совета ЕС о переселении искателей защиты из приграничных стран, выявление солидарности с ними ожидалось как добровольное, других форм поддержки, кроме переселения, не предусматривалось. Опыт реализации этого решения, а точнее, отказ некоторых стран его выполнять, показал, с одной стороны, необходимость структурировать солидарные действия и обеспечить их законодательной базой, а с другой, – найти приемлемые для всех формы проявления солидарности.
Следующая проблема связана с функционированием системы убежища. Несмотря на попытки унифицировать процедуры международной защиты, координация стран-членов при принятии решений о предоставлении статуса беженца и отказов в его предоставлении остается недостаточной, приводит к нежелательной и фактически нелегальной миграции искателей убежища по территории ЕС в поисках лучших вариантов.
Страны применяют различные процедуры по идентификации прибывших на границе и выявлении лиц, нуждающихся в международной защите, разные стандарты при оказании защиты. Так, в 2019 г. положительное решение о предоставлении защиты в Италии получили 93% искателей убежища из Афганистана, а в Венгрии – лишь 2%.
Кризис выявил серьезные недостатки и в системе возврата мигрантов, которые не имеют оснований для пребывания на территории ЕС, на родину. Установлено, что в 2019 г. возвратом (принудительным или добровольным) завершились не более трети принятых соответствующими органами стран-членов решений. Лишь примерно 15% из них сопровождались обращениями в страны захоронения согласно соглашениям о реадмиссии. Следовательно, сотрудничество с третьими странами является крайне недостаточным.
В то же время, по мнению экспертов, плохо используются возможности программ содействия добровольному возвращению нелегалов и их реинтеграции после возвращения, что является наименее болезненным и наиболее приемлемым решением и для мигрантов, и для стран их происхождения.
Проблемным остается и вопрос пограничного контроля. Хотя страны-члены обязаны обеспечивать защиту внешней границы ЕС, они должны также уважать права человека на поиск убежища и придерживаться основного принципа защиты беженцев, который заключается в не высылке лица в ту страну, где ему угрожает опасность.
Отсутствие четких процедур наиболее ярко проявляется при определении судьбы тех мигрантов, которые попадают в Европу в результате спасательных и поисковых операций на море, ведь применение обычного порядка пограничного контроля для них невозможно.
Еще одним вызовом является отсутствие механизма эффективного реагирования на кризисные ситуации. Кризис 2015 г. доказал необходимость быть готовыми к действиям в условиях форс-мажора, когда обычные законодательные механизмы предоставления убежища непригодны.
Так же пандемия COVID-19 подтвердила потребность в гибкости миграционного законодательства, поскольку в условиях карантина европейским странам пришлось принимать неординарные решения о продлении сроков нахождения иностранцев, применение амнистии для нарушителей правил пребывания, обеспечение их доступа к медицинским и другим социальным услугам.
Это происходило не только из гуманитарных соображений, но и из-за необходимости обеспечения особо важных для жизнедеятельности общества сфер. По оценкам, мигранты составляют 13% занятых в них, а по отдельным специальностям (уборщики, сиделки, строители, шахтеры) их доля достигает трети.
Новые законодательные инициативы в целом соответствуют традиционным направлениям миграционной политики ЕС, которые заключаются в предотвращении нелегальной миграции, по защите беженцев, урегулировании легальной миграции в интересах стран Евросоюза. Статьей является отказ от ситуативного реагирования в пользу системного строгого подхода к миграционному менеджменту.
В предложенном Еврокомиссией «пакте о миграции и убежище» основное внимание уделено совершенствованию и обеспечению надлежащего функционирования европейской системы убежища. Прежде всего, речь идет о более эффективных процедурах определения статуса прибывших.
Предполагается, что все нелегальные мигранты, задержанные на границах ЕС, спасенные во время операций на море или обнаруженные на территории стран-членов, в течение максимум пяти дней проходят процедуры идентификации личности, безопасный и медицинский тест. Биометрическая информация о них будет заноситься в базу данных Евро реестра, которая будет модернизирована.
Среди прибывших будут выявлять лиц, нуждающихся в международной защите, и направят их по короткому пути, то есть непосредственно на границе (не может длиться больше 12 недель), или в обычной процедуре над получением статуса беженца. Процедура на границе, однако, не будет применяться к детям без сопровождения взрослых и семей с детьми в возрасте до 12 лет. Вместо так называемой квалификационной директивы, содержащей критерии на предоставление убежища, разработан регламент, где они трансформированы в обязательные правила.
Так же обязательным должен стать и объем прав беженцев, например, относительно продолжительности разрешения на пребывание, доступа к социальным пособиям.
Предусмотрено усиление стимулов к интеграции пользователей защиты. В частности, предлагается предоставлять признанным беженцам права постоянных жителей ЕС не через 5, а через 3 года проживания, обеспечить им возможность свободно переезжать и работать по всей территории сообщества.
Претерпевает изменения также директива относительно условий приема беженцев, что должны быть идентичными во всех странах-членах. Но пользоваться всеми видами поддержки искатели защиты смогут только в той стране, где производится процедура конкретного определения их статуса, что должно обезопасить их от переездов из одной страны в другую. Не позднее шести месяцев после регистрации заявления искатели убежища должны получить право на трудоустройство, а дети реализовать право на образование в течение двух месяцев после прибытия.
Страны-члены также будут обязаны разработать планы на случай непредвиденных ситуаций с тем, чтобы иметь возможность обеспечить прием беженцев в случае их массового притока.
Будет создано полноценное европейское агентство по вопросам убежища, которое будет предоставлять странам-членам помощь в проведении процедур защиты, введена постоянно действующая система переселения беженцев, хотя решение о количестве переселенцев будет оставаться за национальными правительствами.
Новая версия директивы ЕС по возвращению будет предусматривать процедуры быстрого возвращения искателей убежища, которым отказано в предоставлении защиты на границе. Будут более эффективные правила по принятию решения о возвращении, новые варианты финансовой и материальной поддержки добровольного возвращения, возможность задерживать нерегулярных мигрантов, которые могут представлять угрозу безопасности, на срок до трех месяцев и тому подобное.
Поскольку значительную часть мигрантов в неурегулированном статусе в Европе составляют искатели убежища, которым было в нем отказано, предложено гармонизировать процедуры предоставления убежища и принятие решения о возврате и принимать соответствующие решения одновременно, одним актом. Так же совместить предлагается и процедуру обжалования такого решения.
Причем обжалование отказа в приюте и решения о высылке, которые будут приниматься на границе, будут оспариваться только в одной инстанции, а во время процедуры обжалования искатель убежища не будет иметь права оставаться на территории ЕС. С целью унификации национальных процедур возврата предложено ввести пост европейского координатора с сетью представителей в отдельных странах.
Предложения Еврокомиссии касаются также изменений центрального для европейской системы убежища, однако активно критикуемой Дублинской системы определения страны, ответственной за рассмотрение ходатайства искателя убежища. Сейчас это преимущественно страна первого въезда. Однако если предложения Еврокомиссии будут одобрены, это может быть и страна, где проживает брат или сестра, члены семьи искателя защиты, или страна, где он учился или работал.
Какой бы эффективной ни была система, она нуждается в алгоритме действий в условиях кризиса. В связи с этим Еврокомиссией предложено принять специальный регламент действий в форс-мажорных ситуациях, в частности, порядок предоставления защиты отдельным группам лиц, ищущих убежища, в случае их массового прибытия из-за военного конфликта или других угроз у них на родине.
Соответствующий статус будет предоставляться на срок до одного года, в течение которого можно будет организовывать стандартную процедуру индивидуального рассмотрения ходатайств.
Отдельное внимание будет уделяться охране внешней границы. Постоянно действующий европейский корпус пограничной и морской охраны, который был, развернут в 2021 г., сможет оказывать помощь национальным силам там, где будет существовать потребность. Важным направлением совместных действий, которые будут усилены, остается борьба с незаконной переправкой мигрантов, проведение операций по выявлению лиц по переправке и спасению их жертв на море.
Следующее направление совершенствования миграционной политики ЕС — усиление солидарности стран-членов, которая является не только политическим лозунгом, но и установленной договором о функционировании Европейского Союза. Каждая из стран должна участвовать в поддержке государств, претерпевших наибольшие проблемы в связи с прибытием беженцев, а также в обеспечении выполнения гуманитарных обязательств в ЕС.
Несмотря на серьезные противоречия во взглядах относительно путей противодействия миграционному кризису, которые ярко проявились в отношении стран-членов для решения Еврокомиссии о внутренних европейских переселениях беженцев, предложена гибкая, впрочем, обязательная система солидарности. Ее формы разнообразны: каким образом страна будет помогать другим странам-членам, где миграционная ситуация сложная, будет выбирать национальное правительство.
Это может быть финансирование переселения искателей убежища из стран, где их количество наибольшее, в другие страны ЕС, организация возвращения тех, кому было отказано в предоставлении защиты, на родину, участие в операциях по спасению на море, оказание помощи третьим странам с целью уменьшения миграционных потоков с их территории и тому подобное.
Страны, находящиеся под наибольшим миграционным давлением, могут также получить помощь в развитии инфраструктуры приема беженцев, усилении кадрового обеспечения процедур определения статуса прибывших. Объем обязательств будет рассчитываться в зависимости от численности населения и ВВП страны-члена, а также численности искателей убежища, находящихся в процедуре определения статуса на ее территории.
Важным компонентом новой миграционной политики ЕС является сотрудничество с третьими странами, откуда люди пытаются добраться в Европу. Предусмотрено оказание помощи странам происхождения с тем, чтобы повысить качество жизни в них и повлиять на причины миграции. В то же время будет развиваться сотрудничество со странами происхождения и транзита в предотвращении нелегальной миграции, реадмиссии и реинтеграции мигрантов-возвращенцев.
В качестве ключевого элемента предотвращения миграционных кризисов рассматривается расширение возможностей для легальной миграции в Европу. И в дальнейшем будет функционировать механизм переселения в европейские страны лиц, нуждающихся в международной защите, находящихся в наиболее уязвимой ситуации.
Механизм рассматривается, как средство предотвращения попыток добраться в Европу опасными для жизни морскими путями, а также как проявление солидарности со странами-соседями, что первыми принимают беженцев. Переселение будет поддержано бюджетом ЕС, в сотрудничестве с гражданским обществом будет применяться также финансирование в форме частного или корпоративного спонсорства.
В то же время актуальной остается потребность ЕС в дополнительных человеческих ресурсах из-за рубежа для развития экономики и заполнения вакансий на рынке труда, прежде всего в сфере здравоохранения, ухода и заботы, в сельском хозяйстве и тому подобное. Подтверждено также, что ЕС проигрывает конкуренцию в талантах.
В связи с этим предложено усовершенствовать законодательство относительно «голубых карточек», то есть разрешений на проживание и трудоустройство, которые предоставляются высококвалифицированным специалистам, упростить процедуры их оформления, расширить права владельцев. Так, доступ к «голубым картам» смогут получить иностранцы, пользующиеся на территории ЕС международной защитой.
Запланировано расширение гарантий прав мигрантов, которые являются долговременными жителями стран ЕС. В частности относительно переезда и трудоустройства по всей территории сообщества, ведется разработка общих правил приема и трудоустройства для трудовых мигрантов, совершенствование директивы о единственном документе, который предоставляется гражданам третьих стран и одновременно является разрешением и на проживание, и на трудоустройство.
Кроме того, планируется создать общеевропейскую платформу по информированию и рекрутированию работников из третьих стран с тем, чтобы совместить желающих приехать на работу в ЕС иностранцев и европейских работодателей.
Новым предложением Еврокомиссии является «Партнерство в сфере талантов» (Talent Partnerships), направленное на развитие сотрудничества в сфере мобильности населения с третьими странами, прежде всего Восточного партнерства, Западных Балкан и Африки.
Предполагается разработка политических инструментов и специальное финансирование для обеспечения потребностей ЕС в рабочей силе и стратегическом привлечении стран-партнеров к сотрудничеству в сфере миграции, происходящим при участии министерств труда и образования стран-членов, работодателей и социальных партнеров, а также диаспор стран-партнеров.
Планируется сочетать прямую поддержку международной мобильности граждан третьих стран для трудовой настройки или обучения в ЕС с помощью странам их происхождения в повышении потенциала рынка труда, сферы образования и профессионального обучения, реинтеграции мигрантов, которые возвращаются, и мобилизации диаспор.
К сфере содействия легальной миграции относятся также инициативы по интеграции прибывших граждан, которые имеют иммигрантское происхождение, в общество стран ЕС. Интеграция мигрантов рассматривается в более широком контексте социального включения, однако занимает в соответствующей повестке дня ключевую роль.
Хотя ответственность по интеграции лежит главным образом на национальных правительствах, а решающую роль в организации этого процесса играет власть на местах, на общеевропейском уровне действует сеть для коммуникации и обмена опытом, ряд инициатив по сотрудничеству городов и общин, предпринимателей, профсоюзов, гражданского общества, которую планируется и в дальнейшем развивать.
В ноябре 2020 г. Еврокомиссией обнародован План действий по интеграции и инклюзии на 2021-2024 годы. Важно, что в его подготовке приняла участие созданная Еврокомиссией неформальная экспертная группа по изучению взглядов мигрантов. Предполагается, что в будущем эта группа будет предоставлять советы и экспертные оценки по любым другим вопросам сферы миграции и убежища.
Таким образом, новый подход ЕС к миграционному менеджменту отличается комплексностью, объединяет политики в сфере миграции, убежища, интеграции, управления границами, борьбой с нелегальной миграцией и поощрением иммиграции необходимых европейскому рынку труда специалистов, поскольку общий успех миграционного менеджмента зависит от прогресса на всех его направлениях.
Он включает внутренний и внешний аспекты миграционной политики, то есть работу со странами происхождения и транзита, что должна реализовываться как на национальном, так и на общеевропейском уровне.
Хотя главные составляющие миграционной политики остаются неизменными, очевидной является попытка снизить остроту политических дискуссий вокруг миграционной проблематики, удовлетворить претензии стран, недовольных решениями европейских структур в этой сфере путем усиления внимания к защите границ и совершенствованию процедур возвращения мигрантов, которые не имеют права на пребывание в ЕС, на родину.
О поисках компромисса свидетельствует и предложение о большой гибкости в выявлении солидарности со странами, на которые миграционное давление наибольшее, введение различных ее форм.
Несмотря на это венгерский премьер-министр Виктор Орбан уже забросил Еврокомиссии, что она по-прежнему пытается регулировать миграцию, а не остановить мигрантов, тогда как позиция Венгрии неизменна: мигрантов необходимо остановить. Хотя такая позиция игнорирует реалии ХХІ века, неуступчивость Венгрии, как и скептицизм других стран Вышеградской группы, означает, что дальнейшие переговоры вокруг пакта будут сложными, а окончательный вариант документа может значительно отличаться от первоначального.
Очевидно, что любые решения ЕС в миграционной сфере будут иметь неоспоримое влияние на миграционные процессы на континенте, в том числе в Украине, поэтому вопросы учета необходимы в прогнозировании дальнейшего развития миграций населения нашей страны.
Комментируя предложения Еврокомиссии, эксперты отмечали, что пакт никак не повлияет на ключевые причины миграционных перемещений, а, следовательно, не уменьшит миграционное давление на Европу. Это вполне справедливо и в отношении перспектив миграции украинцев.
На фоне обусловленного пандемией COVID-19 ухудшения экономической ситуации в стране, миграционные настроения населения не уменьшаются, трудовая миграция за границу не прекращается, но из-за карантинных ограничений становится тяжелее осуществляемой.
С началом карантина весной 2020 г. на родину, по оценкам, вернулись 300-400 тыс. работников, которые дома столкнулись с серьезными трудностями в поисках работы и в основном при первой возможности пытались выехать в страны трудоустройства.
Так, по данным опроса украинцев, которые до карантина работали в Польше, проведенного в июле 2020 г. компанией ОТТО Wоrk Force по вопросам трудоустройства, треть из них не смогли найти работу на родине, 15% вообще ее не искали, а 70% заявили, что хотят в ближайшее время вернуться на работу за границу.
Интенсивность миграционного потока зависит не только от факторов выталкивания в стране происхождения, но и политики привлечения мигрантов в странах назначения. Хотя европейская экономика пострадала от кризиса, экономическая активность там постепенно восстанавливается, а необходимость в работниках растет.
В Польше, основной стране трудоустройства украинцев, несмотря на возвращение из-за границы значительного количества поляков и, соответственно, усиления конкуренции на рынке труда, дефицит в работниках испытывают такие отрасли, как пищевая промышленность, логистика, деревообработка, строительство, сельское хозяйство.
Как показало недавнее исследование, проведенное польской компанией EWL с Центром Восточной Европы Варшавского университета, почти 40% иностранцам в Польше пришлось вследствие кризиса сменить работу, 32,3% – сферу трудоустройства, а около 30% – переехать в другой населенный пункт. Однако в целом (92% тех, кто остался в стране, несмотря на пандемию, и 89% тех, которые прибыли сюда во время карантина) мигранты довольны работой и пребыванием в стране.
Общая численность украинцев, работающих за рубежом, изменилась незначительно. Об этом свидетельствуют данные Национального банка Украины: в 2020 г. сумма частных переводов из зарубежных стран, большинство из которых делают гастарбайтеры, по сравнению с 2019 г. осталась неизменной, даже незначительно выросла – на 1,7%, хотя весной, во времена введения жесткого карантина, прогнозировалось ее существенное уменьшение.
Для продолжения трудовой миграции украинцев в ЕС важное значение имело создание правительствами европейских стран условий для трудоустройства иностранцев, несмотря на карантинные ограничения, общеевропейская направленность миграционной политики на поощрение иммиграции в интересах экономики, которая, несмотря на риторику против миграции определенных политических сил, усиливается.
В то же время в связи с ограничением трансграничных передвижений усилились тенденции к изменению некоторых характеристик миграционных перемещений. Во-первых, география поиска работы за рубежом сузилась, поскольку в условиях карантина поездки в соседние страны легче осуществляемые.
Как свидетельствуют данные упомянутого выше опроса компании EWL и Центра Восточной Европы Варшавского университета, до пандемии заинтересованность в работе в Германии, других странах ЕС, декларировали 31% трудовых мигрантов, трудоустроенных в Польше, а в настоящее время – лишь 19%.
Во-вторых, наиболее распространенная форма миграционного поведения украинцев, систематическая, однако непродолжительная (3-6 месяцев) работа за границей постепенно утрачивает свои господствующие позиции. В связи с трудностями циркулярной трансграничной миграции все больше мигрантов определяются в пользу более длительного пребывания за пределами государства и более стабильного трудоустройства. Об этом свидетельствуют хотя и опосредованные, но достаточно убедительные данные.
Так, на конец 2020 г. 532 тыс. украинцев были зарегистрированы в польском Агентстве государственного страхования (ZUS). Тогда как за год до этого их было 420 тыс. Рост численности граждан Украины, которые платят страховые социальные взносы в Польше, свидетельствует как о продолжении трудовой миграции, так и о том, что все больше мигрантов заключают трудовые соглашения, работают за рубежом на постоянной основе. Эту же тенденцию подтверждают данные Национального банка относительно каналов частных переводов.
По оценкам НБУ, в 2020 г. по неформальным каналам, то есть преимущественно в карманах работников, которые периодически возвращались домой, в Украину поступило 4,7 млрд. долларов США. Тогда как в предыдущем году — 5,8 млрд.
Вполне вероятно, что дальнейшей трансформации временной миграции в переселенческую среду будут способствовать также и новые законодательные инициативы ЕС, направленные на расширение прав мигрантов, которые длительное время проживают на территории стран-членов.
В-третьих, реализация предложения Еврокомиссии по учреждению со странами-соседями «партнерства по талантам», будет способствовать увеличению среди мигрантов доли квалифицированных лиц, в которых ЕС заинтересован в первую очередь.
Хотя пока украинцы в основном выполняют за рубежом простейшие работы и, все же миграция в европейские страны специалистов растет – за счет довольно мощной учебной миграции и благодаря внедрению и совершенствованию всевозможных поощрительных механизмов, в частности «голубых карт».
Можно предположить, что в условиях экономического кризиса, когда способность домохозяйств финансировать обучение своих членов за рубежом невысокая, выезд украинской молодежи на учебу за границу затормозится. Однако эта тенденция может быть нивелированной за счет внедрения европейскими странами различных программ по предоставлению иностранцам грантов и стипендий в рамках задекларированной «борьбы за таланты».
Что же касается такого канала иммиграции, как поиски убежища, новые правила ЕС, очевидно, снизят до сих пор невысокие шансы украинцев получить международную защиту в европейских странах.
По данным Евростата, украинцами в 2020 г. подано 5,4 тыс. ходатайств об убежище, почти вдвое меньше, чем в предыдущие годы. В течение года в странах ЕС принято 375 решений о предоставлении соответствующего статуса гражданам Украины, в два с половиной раза меньше чем в 2019 г., в четыре раза меньше чем в 2018 г., в семь раз меньше чем в 2016 г.
Так же ужесточение мер по противодействию нелегальной миграции сузит возможности для трудоустройства в европейских странах без надлежащих разрешений, которыми часто пользовались украинцы, особенно через действие безвизового режима, а также усилит риски нарушителей правил пребывания попасть под достаточно жесткие санкции, как выдворение и запрет на въезд.
Обзор стратегических планов развития общей миграционной политики ЕС в контексте перспектив миграции украинцев в Европу дает основания для нескольких выводов.
Во-первых, предусмотренное новым пактом относительно миграции и убежища расширение каналов легальной миграции, прежде всего для квалифицированной рабочей силы, в то же время с усилением противодействия нелегальной миграции, побудит украинцев к более упорядоченным перемещениям в европейские страны.
Это, безусловно, будет способствовать улучшению условий труда, обеспечению их прав, но усилит риски превращения части временной трудовой миграции в постоянную занятость и, следовательно, дальнейших потерь трудового и интеллектуального потенциала страны. В то же время предложения Еврокомиссии по углублению сотрудничества в сфере миграции со странами-соседями открывают для Украины новые возможности для ослабления негативных последствий миграционных процессов.
Актуально в очередной раз поднять вопрос о заключении со странами назначения трудовых мигрантов из Украины соглашений о совместном использовании рабочей силы и об обеспечении мигрантов трансфертами заработанных ими социальных прав на родину. Стоит обсуждения возможность поддержки европейскими партнерами программ содействия реинтеграции мигрантов, которые возвращаются, в том числе принудительно, по соглашению о реадмиссии.
Определенные перспективы для развития образовательной сферы в Украине содержит «партнерство относительно талантов», в рамках которого, вероятно, появится возможность получить помощь в подготовке в Украине специалистов определенного профиля, в которых заинтересованы страны ЕС и украинский рынок труда. А также поиска путей трансформации оттока мозгов из Украины на их взаимной выгодной циркуляции.
Необходимо учитывать развитие миграционного менеджмента в ЕС и с целью совершенствования миграционной политики. Это достойный внимания европейский опыт, как и нормы общего законодательства, направленные на обеспечение дифференцированного подхода к иммиграции, содействия прибытию специалистов, студентов, инвесторов.
Для предотвращения нелегальной миграции и теневой занятости иностранцев могут быть использованы наработки ЕС относительно процедур допуска сезонных работников, оформления разрешения на пребывание и на трудоустройство одним документом. Полезным представляется также европейский опыт по повышению эффективности и сокращению сроков процедур предоставления защиты искателям убежища.
Автор: О. А. Малиновская, доктор наук по государственному управлению, старший научный сотрудник, главный научный сотрудник, Национальный институт стратегических исследований, Е-mail: malinovska@niss.gov.ua, malynovska53@gmail.com, ORCID 0000-0001-5305-0253, Scopus ID 57190283069
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.