Статья посвящена анализу ситуации по старению населения и оценке социально-демографической политики в Украине в контексте выполнения Мадридского международного плана действий по вопросам старения и обязательств региональной стратегии его реализации.
В ней раскрываются определенные достижения в области преодоления бедности лиц пожилого возраста, в адаптации рынка труда и системы социального обеспечения в условиях старения и тому подобное, имеющиеся проблемы и недостатки формирования и реализации политики в отношении пожилых лиц в Украине и ее приоритетные направления на ближайшую перспективу.
Ключевые слова: старение населения, социально-демографическая политика, Мадридский международный план действий по вопросам старения населения, Региональная стратегия реализации Мадридского международного плана действий по вопросам старения, здоровье и благополучие пожилых лиц, пенсионная система, интеграция лиц пожилого возраста в общество.
Постановка проблемы. Проходит десятая годовщина со времени проведения второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения, которая состоялась в Мадриде 8-12 апреля 2002 г. и имела целью развитие основ международной политики по вопросам старения населения в ХХІ веке.
К началу текущего столетия в мире уже был накоплен немалый опыт и сформированы определенные традиции как научного изучения феномена старения населения, так и политики в этой области. Однако именно документы второй Всемирной ассамблеи в Мадриде знаменуют собой осознание международным сообществом необходимости «пересмотра подходов, политики и практики на всех уровнях и во всех секторах в интересах действия огромного потенциала старения в ХХІ веке».
В рамках ныне действующего второго (Мадрид) Международного плана действий по проблемам старения (ММПДПС) государства, реализующие его страны, взяли на себя обязательства по осуществлению соответствующих мер на всех уровнях в следующих трех приоритетных направлениях.
Это люди пожилого возраста и развитие; содействие улучшению здоровья и благосостояния в пожилом возрасте; обеспечение жизнедеятельности в благоприятной стабильной среде.
Логическим продолжением Мадридской ассамблеи стала проведенная в том же 2002 году Конференция министров ЕЭК ООН по проблемам старения, где было принято два документа, в которых уточнено, дополнено и конкретизировано положение ММПДПС для обеспечения и облегчения его наиболее полной реализации в разных регионах мира. Такими документами являются:
– Берлинская декларация министров «Общество для людей всех возрастных групп в регионе ЕЭК ООН».
— Региональная стратегия реализации мадридского плана действий по проблемам старения (ССР).
В первом документе подчеркивалась значимость экономических и социальных последствий долгосрочных демографических сдвигов, которые произошли в мире за последние двадцать лет, что требуют принятия специальных мер для обеспечения органической интеграции вопросов старения населения во все сферы социальной политики. При этом политика, рассчитанная на различные системы, группы, сектора, должна быть всеобъемлющей, скоординированной и учитывать гендерный фактор.
Во втором из этих документов (ССР) были сформулированы следующие 10 обязательств, которые берут на себя правительства стран по практической реализации мадридского плана действий:
1) обеспечить органическое отражение проблем старения во всех областях политики с тем, чтобы привести общество и экономику в соответствие с демографическими сдвигами и построить общество, доступное для людей всех возрастных групп;
2) обеспечить полную интеграцию и участие пожилых людей в жизни общества;
3) способствовать равноправному и устойчивому экономическому развитию в ответ на проблемы старения;
4) скорректировать системы социальной защиты с учетом демографических изменений и их социальных и экономических последствий;
5) обеспечить рынкам рабочей силы возможность реагировать на экономические и социальные последствия старения населения;
6) содействовать непрерывному обучению и приспосабливать систему образования к изменениям экономических, социальных и демографических условий;
7) добиваться обеспечения качества жизни в любом возрасте и сохранения самостоятельности, включая здоровье и благосостояние;
8) учитывать гендерные факторы в стареющем обществе;
9) оказывать поддержку семьям, ухаживающим за пожилыми людьми, и поддерживать солидарность между разными поколениями и в пределах одного поколения;
10) содействовать выполнению региональной стратегии реализации посредством регионального сотрудничества.
Сейчас, когда уже прошло десять лет с начала реализации мировым сообществом задач второго Международного плана действий по проблемам старения, особенно важно и актуально осмыслить те изменения, которые произошли в демографической ситуации и положении лиц пожилого возраста в различных странах и регионах мира.
А также определить и суммировать, что до сих пор удалось и чего не удалось сделать для формирования зрелого, интегрированного и гуманного «общества для всех возрастов», оценить продвижение на пути выполнения ММПДПС и региональной стратегии его реализации, а также степень соблюдения основных принципов и стандартов, принятых ООН в отношении пожилых людей.
Именно исследование современной ситуации в области старения населения и социально-демографической политики в Украине сквозь призму реализации положений вышеуказанных программных международных документов и было поставлено целью в данной работе.
Изложение основного материала исследования. Украина принадлежит к странам с высоким уровнем постарения населения: по доле лиц в возрасте 60 лет и старше в населении она замыкает группу из 25 старейших стран мира, по доле населения в возрасте свыше 65 лет – входит в тридцатку таких государств.
Однако из-за низкой (по европейским стандартам) продолжительности жизни в Украине, она имеет заметно меньшую, чем развитые европейские страны, долю лиц старших возрастных групп (более 70 или старше 80 лет) в составе населения.
Старение населения в Украине отличается такими особенностями, как подвластность влиянию «демографических волн» (обусловленных наличием периодов социальных катаклизмов в истории страны), ощутимая половая и территориальная (в частности, поселенческая) дифференциация уровня старения населения, обусловленная значительным разрывом в продолжительности жизни по полу и достаточно устоявшимися региональными различиями в течение демографических процессов.
Как страна, в которой довольно высокий уровень старения населения сочетается с масштабной депопуляцией, Украина испытывает особенно заметные трудности в сфере социальной защиты лиц пожилого возраста и в перспективе, по мере ускорения старения (согласно демографическому прогнозу – в 2020-2025 гг.), весьма остро будет чувствовать такие социально-экономические последствия этого процесса.
Это как усиление демоэкономической (соответственно, и налоговой) нагрузки на трудоспособный контингент, дефицит рабочей силы (прежде всего, квалифицированной), общее старение рабочей силы, сокращение возможностей трудового ресурсного обеспечения долговременного ухода лиц пожилого возраста, роста спроса на медицинские услуги со стороны пожилого населения и тому подобное.
Вышеупомянутое требует уже сейчас перестройки существующей социально-экономической системы в соответствии с потребностями стареющего населения, реформирования системы социальной защиты, здравоохранения и тому подобное.
Последнее пятилетие в Украине обозначилось определенными экономическими трудностями, которые были обусловлены как влиянием мирового финансово-экономического кризиса, так и проявлением устаревших внутренних противоречий социально-экономического развития страны.
В свое время в предыдущее пятилетие (2002-2007 гг.) более благоприятные экономические условия в Украине не были должным образом использованы для реструктуризации ее экономики, закладки фундамента для устойчивого и долгосрочного экономического роста, для сокращения материально-доходной дифференциации населения.
А ухудшение экономического состояния страны в течение кризисного периода 2008-2009гг. обусловило расширение круга реципиентов социальных трансфертов (прежде всего, из числа лиц пожилого возраста), общее обострение ситуации в социальной сфере.
Наблюдается неустанный рост в течение последних лет доли расходов на социальную защиту лиц пожилого возраста в составе бюджетных расходов. При недостаточной при этом эффективности социальной поддержки этих уязвимых слоев населения в Украине подтвердили необходимость в безотлагательном реформировании действующей системы социальной защиты. И, в частности, пенсионного обеспечения, изменений в медицинской сфере и тому подобное.
Учитывая то, что Украине сейчас приходится прощаться с «демографическим дивидендом» и ожидать ускорения старения населения, с вышеуказанными реформами медлить дальше нельзя.
При этом конечно, возможности и темпы их реализации в значительной степени будут зависеть от успехов макроэкономической стабилизации, от того, будут ли в стране в ближайшее время осуществлены необходимые структурные реформы с целью заложения фундамента устойчивого и долгосрочного экономического роста.
Ведь именно стабильный экономический рост, устойчивое развитие, которое обычно базируются на росте производительности труда и создают новые возможности для его прикладывания, в конечном итоге несут выгоду различным возрастным группам населения, формируют основу для повышения уровня доходов и сокращения материально-доходной неровности.
Несут более приемлемые условия для жизнедеятельности индивидов, новые возможности по реализации здоровье сберегающих установок, а, следовательно – способствуют удлинению средней продолжительности жизни населения и, в частности, периода активного долголетия, продолжительности и качества жизни в преклонном возрасте.
Реформирование системы пенсионного обеспечения населения (в рамках которого было провозглашено создание трехуровневой пенсионной системы) в Украине осуществляется с 2004 г., однако длительное время мероприятия по реформированию были преимущественно краткосрочно ориентированными или имели характер параметрических изменений в действующей солидарной пенсионной системе.
В 2011 г. в Украине вступил в силу закон, предусматривающий более действенные и решительные меры в реформировании пенсионной системы, в частности, уточняющий условия внедрения и функционирования ее обязательной накопительной составляющей, предусматривающий шаги по повышению пенсионного возраста.
И, соответственно, по выравниванию его границы для женщин и мужчин, меры по мотивации населения к продлению трудового периода, обеспечению гендерного равенства в трудовых и социальных правах и тому подобное. А, следовательно – безусловно, является прогрессом в выполнении обязательств 4, 5 и 8 региональной стратегии реализации Мадридского международного плана действий по вопросам старения населения.
В то же время теперь выполнение вышеуказанных обязательств в Украине нельзя считать полномасштабным, о чем свидетельствует недостаточный уровень адресации льгот и пособий, направленных на лиц пожилого возраста.
А также нерешенность проблемы обеспечения эффективной занятости пожилых лиц (что усложняется в связи с архаичной структурой экономики, преобладанием традиционных низко технологичных и трудоемких производств, распространением устаревших технологий и оборудования); существенное отставание женщин от мужчин по уровню доходов (в том числе по размеру пенсий);
Практическое отсутствие в политике шагов по превращению выхода на пенсию в гибкий и постепенный процесс; неразвитость нормативно-правовой базы по предотвращению и запрету дискриминации со стороны работодателей по возрастному критерию, и не отработка механизмов реализации существующих норм, контроля над их соблюдением.
Осуществленные шаги по повышению пенсионного возраста следует рассматривать лишь как небольшую часть длительного ответа на вызовы старения населения, ведь решения такого рода в Украине должны сопровождаться обеспечением определенных финансовых стимулов для работодателей нанимать работников в перед- и постпенсионном возрасте.
При этом акцентировать внимание на улучшении охраны здоровья и гигиены труда и мероприятиях, направленных на уменьшение различий в продолжительности жизни между полами, различными социально-экономическими группами населения и регионами, а также и сосредоточением усилий на образовании и профессиональной подготовке работников старшего возраста и отходе от возрастных предпочтений в пользу младших работников.
Период после Мадрида сказался в Украине осуществлением первых шагов в развитии образования для пожилых лиц, заложением основ для формирования сферы нетрадиционных видов и форм образовательной деятельности населения пожилого возраста, а также определенным развитием системы непрерывного профессионального образования в течение жизни.
Проводится определенная работа по привлечению лиц старшего трудоспособного и после трудоспособного возраста к участию в системе профессионального обучения в течение трудовой деятельности. Был разработан проект Концепции развития системы образования в течение жизни, где получила определенное развитие инновационная форма предоставления социально-педагогических услуг «Университеты третьего возраста».
Эти шаги можно оценить как безусловный вклад в выполнение обязательства 6 ССР ММПДПС, отметив при этом, что прогресс в приспособлении отечественной системы образования к изменяющимся экономическим, социальным и демографическим условиям в нашей стране еще не является достаточным и отвечающим современным требованиям.
В частности до сих пор в Украине весьма немногочисленными остаются учебные заведения, учебные центры или учебные программы, которые специально были бы сориентированы на потребности людей старшего возраста, поощряли их стремление учиться новым занятиям, и предлагали возможности для получения необходимых знаний и навыков; отсутствуют традиции самообразовательной деятельности, развития системы неформального образования.
В течение исследуемого периода в Украине осуществлялись мероприятия, направленные на обеспечение безопасности населения пожилого возраста от бедности.
Несмотря на положительную в целом динамику уровня бедности и нищету домохозяйств у пенсионеров, в зоне повышенного риска бедности и в дальнейшем оставляют домохозяйства пенсионеров старших возрастных групп (75 лет и старше), лиц пожилого возраста из домохозяйств с «двойной» демоэкономической нагрузкой (детьми и пенсионерами).
Сохраняется значительное превышение уровня бедности лиц пожилого возраста, проживающих в сельской местности, над горожанами, а также в целом достаточно высокий уровень лишения населения пожилого возраста, условий жизни, что особенно касается пенсионеров старших возрастных групп и одиночек преклонного возраста.
Наиболее распространенными являются лишения лиц преклонного возраста тех условий жизни, которые касаются доступа к качественной медицинской помощи. Это невозможность обеспечить необходимое лечение в случае болезни, недостаток средств для оплаты необходимого лечения в стационаре (из-за отсутствия таких услуг на безвозмездной основе).
Или оплаты жизненно необходимой хирургической операции; недостаточность средств и медицинских принадлежностей, назначенных врачом, и отдельных объектов социальной инфраструктуры. Зачастую из-за необеспеченности населенного пункта своевременными услугами скорой медицинской помощи.
Вышеуказанное свидетельствует о недостаточном прогрессе в выполнении обязательства ССР 7 ММПДПС, что касается обеспечения качества жизни в любом возрасте и сохранения самостоятельности, включая здоровье и благосостояние.
Неудовлетворительное состояние здоровья населения (как всего, так и пожилых лиц в частности) и низкая продолжительность жизни в Украине остается одной из ее болезненных запущенных медицинских и социально-демографических проблем.
Несмотря на то, что в последние годы в Украине наметились некоторые положительные сдвиги в показателях дожития до преклонного возраста и в уровне смертности пожилых, ситуация с состоянием здоровья населения и, в частности, сохранением здоровья в старости, распространенностью хронических болезней среди пожилых лиц остается слишком далекой от желаемой.
Украина имеет богатые традиции развития гериатрии и достаточно мощную научную базу для гериатрической службы и организации медицинской помощи пожилым людям. В исследуемый период осуществлялись мероприятия по развитию системы гериатрической подготовки кадров, совершенствованию организации медицинской помощи пожилым лицам, развитию паллиативной помощи и тому подобное.
Однако в целом нынешний уровень оказания медицинской и социальной помощи населению пожилого возраста в Украине не соответствует его потребностям. Ни в количественном измерении, ни в качественном аспекте. При этом исследуемый период характеризовался обострением проблемы доступности качественной медицинской помощи для населения пожилого возраста.
Не в последнюю очередь это обстоятельство обусловлено тем, что сохранение здоровья пожилых не стало тем реальным приоритетом политики в отношении лиц пожилого возраста, на котором были бы сконцентрированы надлежащие финансовые ресурсы, организационные усилия и тому подобное. При решении вопросов распределения ресурсов и обеспечения доступа к услугам здравоохранения в Украине имеются проявления дискриминации по возрастному признаку.
Пока страна стоит на пороге реформирования системы охраны здоровья населения, и влияние этих реформ на уровень оказания медицинской помощи лицам пожилого возраста, ее доступности для них сейчас представляется неопределенным.
Характерным для Украины является тесное включение лиц пожилого возраста в структуру семейных отношений, что основывается на нашем традиционном менталитете. И хотя общее влияние процессов глобализации приводит к секуляризации аутентичных культурных форм, а затем влияет и на культурную традицию в целом, однако пока существенных сдвигов в модели взаимодействия поколений в семье (как сельской, так и городской) не произошло.
Сохраняется потребность в поддержании между поколениями семейных связей, что достаточно распространенными являются традиции семейной взаимопомощи: лица пожилого возраста принимают достаточно активное участие в уходе за внуками и в их воспитании, взрослые дети в основном регулярно помогают пожилым родителям в ведении домашнего хозяйства, иногда – оказывают им необходимую материальную помощь.
Положительно следует оценить совершенные государством шаги по выполнению обязательства 9 ССР ММПДПС, а именно – назначение социальной помощи семьям, которые ухаживают за немощными лицами пожилого возраста, а также компенсационной выплаты лицам, которые постоянно предоставляют социальные услуги гражданам пожилого возраста и другим категориям лиц, не способным к самообслуживанию.
В течение исследуемого периода в Украине получила дальнейшее развитие и система социального патронажа и помощи людям пожилого возраста, в том числе дома.
В то же время должны констатировать, что интеграция и участие лиц пожилого возраста в жизни украинского общества, степень использования их потенциала недостаточны. Контингенты пожилых людей воспринимаются в основном как инертный элемент, в стране не создано надлежащих предпосылок для эффективного участия старших поколений в общественной жизни.
Наиболее распространенные пути интеграции лиц пожилого возраста в Украине не являются достаточно весомыми в количественном отношении; определенная часть пенсионеров остается за пределами общественной интеграции, а еще для весомой части – общественная интеграция сводится исключительно к семейной. Обеспечение интеграции лиц пожилого возраста в обществе (обязательства 2 ССР ММПДПС) остается в Украине делом самих пенсионеров и происходит преимущественно с их желания.
Не удивительно, что, согласно результатам социологического обследования лиц пожилого возраста в Украине, большинство пенсионеров недовольны уровнем внимания к ним со стороны государства, и преимущественно негативно оценивает политику в отношении лиц пожилого возраста.
Выводы и рекомендации. Процесс имплементации международных стандартов по вопросам старения в Украине является довольно медленным; аспект старения населения и осознание оговариваемых ним вызовов еще в недостаточной мере присутствуют во многих направлениях социальной политики в стране. Проблемной и до сих пор является ситуация с утверждением Национального плана действий в области старения населения и функционированием надзорных механизмов для оценки выполнения ММПДПС/ССР.
Недостатками формирования политики в интересах пожилых лиц в Украине остаются: деятельность в области старения и социальной защиты лиц пожилого возраста политического популизма; превалирование «пожарно-спасительных» мер в ущерб системной составляющей, направленности на перспективу.
А также отсутствие правильно выбранных приоритетов при финансировании и реализации целевых комплексных программ, нехватка комплексности при решении отдельных проблем. Распространенным недостатком ряда национальных решений (программ) является их декларативный характер, иногда – непоследовательность в их реализации, зависимость от политической конъюнктуры.
Исходя из опыта формирования и реализации социальной политики в области старения и социальной защиты лиц пожилого возраста в постмадридский период, можно выделить такие наиболее актуальные для Украины направления этой политики и сформулировать соответствующие рекомендации по ее совершенствованию и развитию:
— нуждается в модернизации и дальнейшем совершенствовании законодательно-нормативная база по проблемам, касающимся лиц пожилого возраста. В частности, в части предотвращения дискриминации по возрастному признаку, в направлении усиления адресности льгот, для обеспечения прав бабушек и дедушек в сфере семейных отношений, относительно подходов к адекватному обеспечению пожилого населения основными видами медицинской помощи и социального обслуживания и тому подобное.
Существующую законодательную базу надо «заставить» эффективно работать, и определенную роль в этом должно сыграть совершенствование механизмов парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти в Украине;
— приоритетом политики в отношении лиц пожилого возраста должно быть сохранение здоровья в старости и продление, таким образом, здорового активного периода жизни.
Неотъемлемой составляющей реализации данного направления в Украине является обеспечение равного доступа лиц пожилого возраста к средствам сохранения здоровья и активного долголетия, в частности, доступности для пожилых людей современных средств диагностики, профилактики, лечения и реабилитации.
Координации и дальнейшего развития требует система оказания гериатрической помощи в Украине. Необходимым условием для чего является создание единой межотраслевой системы гериатрической подготовки кадров; введение в штат амбулаторных учреждений должностей патронажных гериатрических медицинских сестер.
А также повышение оплаты труда врачей-гериатров и медицинских сестер; развитие сети гериатрических реабилитационных структур; создание координационных советов по вопросам медико-социальной помощи пожилым при местных администрациях; усиление гериатрической направленности в работе всех медицинских и социальных структур;
— острой является потребность в расширении сети учреждений паллиативной и хосписной помощи.
По оценкам международных экспертов, разрыв между потребностью Украины в хосписных койках и реальным их количеством составляет в 4-5 раз, еще большее количество пациентов в терминальной стадии заболеваний нуждаются в помощи на дому, улучшении их материально-технической базы, условий пребывания больных, в разработке стандартов и клинических протоколов в паллиативной медицине;
— дальнейшего совершенствования и корректировки в соответствии с ускорением темпов старения населения требует система социальной защиты лиц пожилого возраста в Украине.
Реализация следующего этапа реформирования пенсионной системы в Украине должна обеспечить: совершенствование порядка осовременивания назначенных пенсий; внедрение профессиональных, корпоративных накопительных схем для работников, занятых на рабочих местах с вредными или особыми условиями труда; дальнейшие шаги по сокращению неравенства между пенсионерами и преобразование выхода на пенсию в гибкий и постепенный процесс.
Сейчас назрела также потребность в упорядочении системы предоставления льгот и социальных пособий лицам пожилого возраста и в преимущественном переводе их на адресные основы предоставления.
А в среднесрочной перспективе необходимыми будут дальнейшее повышение пенсионного возраста для поколений, которые будут участвовать в накопительном уровне пенсионной системы (до 65 лет для женщин и мужчин). Дальнейшая диверсификация пенсионных схем, поощрение населения с высоким уровнем доходов к участию в частных пенсионных системах, создание благоприятных условий для удлинения трудового периода жизни;
— в Украине остается актуальной проблема создания окружающей среды, благоприятной для пожилых людей, приспособление к их потребностям бытовых условий, рабочих мест, транспорта, мест досуга и других; налаживание и развитие отечественного производства продуктов питания, одежды, обуви, мебели, предметов быта, средств реабилитации для лиц пожилого возраста;
— нуждается в улучшении ситуация по предоставлению социально-эмоциональной и инструментальной поддержки лицам пожилого возраста: повышение качества услуг, которые предоставляют социальные службы лицам пожилого возраста, и более активное информирование населения о возможностях их получения.
А также увеличение количества специальных жилых домов для лиц пожилого возраста, и отработка механизмов поселения в них. Расширение (в соответствии с растущей потребностью) сети стационарных (интернатных) учреждений для лиц пожилого возраста и улучшение условий проживания и качества услуг, предоставляемых в них; повышение доступности социально-психологической, правовой и других видов помощи для пожилых лиц;
— назрела необходимость в разработке теоретически обоснованных и практически значимых концептуальных подходов к организации образования пожилых лиц; культивировании традиций самообразования в течение жизни; в адаптации имеющихся ныне в образовании взрослых методичных подходов возрастных особенностей пожилых лиц, специфики их мотивации и т. п.;
— необходима более активная поддержка различных форм самоорганизации людей преклонного возраста, создание условий для их самореализации, а также формирование в обществе осознания естественности процесса демографического старения и его последствий, поддержка и усиление элементов позитивного общественного отношения к старости.
В частности, воспитания детей и молодежи в духе уважения к гражданам пожилого возраста и их заслуг перед обществом, чувство ответственности у детей за судьбы престарелых родителей и т. п.;
— важным является общее усиление информационно-просветительской деятельности в реализации политики в отношении лиц пожилого возраста и межинституционального взаимодействия в ее формировании и реализации.
В частности, расширение источников информации по значимым для пожилых лиц проблемам (особенно в селах), содействие сотрудничеству государственных и неправительственных организаций, более широкое использование положительного зарубежного опыта работы по интеграции лиц пожилого возраста, пропаганда волонтерского движения и тому подобное.
В целом следует отметить, что полномасштабное соблюдение в Украине требований Мадридского международного плана действий по вопросам старения населения и обязательств, предусмотренных региональной стратегией его реализации, а также принципов ООН в отношении пожилых лиц требует мобилизации финансовых ресурсов, что является ключевым вопросом.
А также координации деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, учреждений и организаций в решении проблем, связанных с жизнедеятельностью лиц пожилого возраста, требует активных организационных усилий по стимулированию процессов, лежащих в основе социально-демографического развития и адаптации общества к прогрессирующему старению населения.
Автор: И.А. Курило, доктор экономических наук, старший научный сотрудник, зав. отдела, Институт демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.