В условиях дефицита Фонда общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы приобретает особую актуальность оценка экономической эффективности активных программ на рынке труда, что дает возможность выбрать те, которые обеспечат наилучшие результаты трудоустройства лиц на единицу затрат.
Разработаны теоретические подходы и методика, которая базируется на сравнении затрат на финансирование активных программ содействия занятости и дополнительно полученных экономических достижений. Они образуются в результате дальнейшей трудовой деятельности участников программ благодаря более раннему (относительно других безработных) трудоустройству и уменьшению периода получения пособия по безработице.
Доказано, что недостаточная экономическая эффективность этих программ является результатом привлечения в них безработных, которые уже имеют профессиональные навыки, другие качества, нужные для успешного трудоустройства, вместо тех, чье трудоустройство без участия в программах может длиться долгое время.
В этом контексте центрам занятости необходимо совершенствовать процедуры отбора безработных для участия в программах, технологии обслуживания клиентов, обеспечивать дифференцированный подход к клиентам – так называемое «профилирование».
Направление безработных в конкретные программы в основном должно осуществляться в соответствии с показателями их конкурентоспособности на рынке труда, уровня профессиональной и морально-психологической готовности к трудовой деятельности и т.п.
Обоснована необходимость обеспечения не только максимальной экономической эффективности активных программ содействия занятости, а и важность получения результатов этих мероприятий, недопустимость противопоставления их социальной и экономической эффективности.
Ключевые слова: безработные, страховой фонд на случай безработицы, активные программы содействия занятости населения.
Постановка проблемы. В последнее время на рынке труда Украины углубились негативные процессы, приобрели динамику разрушительные тенденции. Последствия финансово-экономического кризиса и необходимость тратить ресурсы на проведение антитеррористической операции на востоке Украины наслоились на многолетние ошибки в определении и реализации государственной политики занятости.
Все это повлекло сокращение уровня занятости, значительные масштабы теневой занятости, рост профессионального дисбаланса между спросом на профессии и компетентностью работников и их предложением, повышение уровня безработицы.
В результате кардинального сокращения в 2015-2016 гг. размера единого социального взноса (далее – ЕСВ) произошло не пополнение бизнеса новыми субъектами, на что рассчитывала власть, а уменьшение поступлений в Фонд общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы (далее – фонд).
Последнее повлекло сведение почти на нет активных программ содействия занятости населения (далее – АПСЗН), приблизило превращение государственной политики занятости в политику социального содержания. А государственной службы занятости (далее – службы) – в выплатную кассу.
В самом деле, удельный вес средств, направленных на финансирование активных программ рынка труда, в общих расходах фонда сократился за 10 лет с 17,3 до 7,9% и, наоборот, удельный вес расходов на выплату пособия по безработице за этот период вырос с 49,3% до 76,1%.
Как свидетельствуют данные, за последние 10 лет значительно сократился уровень трудоустройства безработных при содействии службы (с 53,6 до 31,0%). Это – результат ограничения финансирования АПСЗН, а отсюда – снижение возможностей службы по развитию конкурентоспособности клиентов на рынке труда, формирование их активности в поиске работы, предоставлении других социальных услуг.
Указанная зависимость подтверждается величиной коэффициента парной корреляции – произведения моментов Пирсона – 74%, что свидетельствует о наличии высокой степени зависимости показателей, которые автор исследовал за период 2006-2015 гг., и результатам графического анализа.
Как видно, интенсивность и направления изменений показателей удельного веса средств, направленных на финансирование АПСЗН, в общих расходах фонда, и удельного веса количества трудоустроенных граждан в общей численности лиц, состоящих на учете в центрах занятости, являются близкими в 7 из 10 лет наблюдений.
В то же время вследствие значительного уменьшения объема фонда объективно сокращаются возможности финансирования активных программ в содействии занятости населения. Это может повлиять на дальнейшее сокращение количества трудоустроенных безработных.
Именно необходимость усовершенствования государственного механизма содействия занятости зарегистрированных безработных и повышения эффективности расходования средств на осуществление активных программ, ускоряющих трудоустройство граждан, определяет актуальность исследования данной проблемы.
Анализ последних исследований и публикаций. Важные методологические проблемы содержания государственной активной политики занятости, роль службы занятости в ее реализации исследованы в трудах отечественных ученых. Это С. И. Бандура (S.I. Bandur), Е. М. Либановой (E.M. Libanova), Л. С. Лисогор (L.S. Lisogor), И. Л. Петровой (I. L. Petrova), В. М. Петюха (V. M. Petiukh) и других.
Например, авторский коллектив монографии во главе с В. М. Петюхом на основании детального анализа подходов и методов оценки эффективности в деятельности Государственной службы занятости разработал методику оценки ее инновационной компоненты, в частности единой информационно-аналитической системы.
Бандур С. И. в рамках исследования системы и механизмов государственного регулирования рынка труда проанализировал общие принципы его осуществления и средства повышения эффективности политики занятости.
Петрова И. Л. обосновала необходимость смещения акцента в государственной политике занятости по сдерживанию безработицы на обеспечение гарантий занятости. В трудах этих и других экономистов также исследованы проблемы осуществления социального страхования на случай безработицы, отдельные методичные подходы к его совершенствованию.
Значительный вклад в разработку проблемы в использовании программ активного содействия занятости внесли зарубежные ученые. В частности, Г. Шнайдер (Hilmar Schneider) из Института исследования труда Германии характеризует основную задачу подобных программ как средство повышения конкурентоспособности безработного на рынке труда и увеличения его шансов найти рабочее место.
Специалист Организации экономического сотрудничества и развития А. Ройтерсворд (Anders Reuterswärd) на основе изучения генезиса активных программ на рынке труда пришел к выводу, что европейские чиновники и исследователи на первом этапе (1960-1970-е гг.) в основном беспокоились о влиянии активных программ на макроэкономику и рассматривали их как элемент экономической политики. А ныне эти программы оцениваются, прежде всего, как средство содействия занятости безработных лиц.
Многие исследователи являются сторонниками идеи о ведущей роли государственных служб занятости в реализации активных программ на рынке труда. Но при этом настаивают на необходимости изменения акцентов в работе этих служб, поскольку порой они «снимают сливки» – привлекают к участию в активных программах наиболее конкурентоспособных безработных, пытаясь таким образом повысить показатели своей работы.
Теоретические основы применения активной политики на рынке труда и участия в ее реализации государственных служб занятости, изложенные в работах этих и других ученых, обеспечивают основу для исследования содержания программ и мероприятий содействия трудоустройству безработных.
В то же время в отечественной и зарубежной научной литературе недостаточно исследованными остаются вопросы обеспечения экономической эффективности АПСЗН, не раскрыты методологические основания определения их стоимости в контексте возможностей финансового обеспечения, не разработан соответствующий инструментарий.
Целью статьи является наработка теоретических и практических основ оценки в экономической эффективности программ активного содействия занятости зарегистрированных безработных в контексте новых явлений и тенденций в сфере занятости и страхования на случай безработицы.
Изложение основного материала. Результаты анализа отечественной и зарубежной научной литературы показывают, что обычно термин «активные программы рынка труда» применяется для характеристики институциональных средств содействия трудоустройству безработных, реализуемых службами занятости, другими государственными органами, в рамках активной политики занятости государства.
В научной литературе синонимом термина «активные программы рынка труда» является понятие «активные программы содействия занятости населения», которое, по мнению автора, является более корректным и поэтому использовано в предложенной статье. Эти два термина применяются в основном для характеристики деятельности государственных служб занятости по привлечению безработных в программы профессионального обучения и профессиональной ориентации.
Они являются оплачиваемыми общественными работами, поддержкой их предпринимательской инициативы; а также по трудоустройству отдельных категорий безработных с полной или частичной компенсацией ЕСВ работодателям; помощью в овладении методами поиска работы, в частности навыками самопрезентации и подготовки собственных резюме; организации ярмарок вакансий, других массовых мероприятий, на которых соискатели работы встречаются с работодателями.
Надо отметить, что в Украине оценивание эффективности программ активного содействия занятости безработных длительное время основывалось на идее максимального их охвата этими программами, а соответствующие количественные показатели превратились в фетиш – главные критерии деятельности службы и ее подразделений. Такой подход в условиях наличия вакантных рабочих мест и финансовой стабильности фонда был в определенной степени обоснованным.
Но с учетом углубления кризиса в сфере занятости и значительного сокращения средств фонда в продолжении строить деятельность на концепции и содержательных элементах, присущих прошлой эпохе, было бы социально безответственно. Для сегодняшнего дня требуются новая парадигма предоставления зарегистрированным безработным услуг по активному содействию занятости не только с точки зрения их содержания, но и с учетом экономической эффективности.
Последнее требует разработки новых методологических и методичных подходов к оценке экономической и социальной эффективности соответствующих программ и мероприятий, обновления его инструментария.
Приверженность к старой методологии и инструментам оценки эффективности мер и программ по активному содействию занятости отразилась на содержании государственной и административной (ведомственной) статистики, что затрудняет, а порой делает невозможным, определение количественных параметров их эффективности.
В частности, нынешняя статистика не содержит данных о трудоустройстве на постоянную работу участников оплачиваемых общественных работ; длительность пребывания на учете в центрах занятости безработных после участия в каждом виде программ.
А также среднюю фактическую продолжительность занятости лиц, принятых на работу по направлению службы с компенсацией работодателям ЕСВ, коэффициента «выживания» в бизнесе получателей пособия по безработице для осуществления предпринимательской деятельности.
Результаты анализа свидетельствуют, что как за рубежом, так и в Украине, эффективность программ активного содействия занятости определяется двумя составляющими: содержанием программы, ее потенциалом по активизации безработного в конкретных условиях и соответствием программы личности реципиента.
Этот аспект применения активных программ содействия занятости в их оценке подчеркивают специалисты МОТ и ОЭСР, которые определяют, что «наиболее распространенной причиной низкой эффективности программ является недостаточная адресность и учет индивидуальных потребностей».
Ситуация в сфере занятости Украины диктует необходимость переноса акцентов с выплаты пособия по безработице на осуществление программ активного содействия трудоустройству при условии, что они не превратятся в самоцель, а будут применяться в том случае, если будут влиять на конечный результат – трудоустройство безработных и повышение их конкурентоспособности на рынке труда.
Только в таком случае их осуществление не повлечет увеличения расходов фонда, а экономию средств за счет уменьшения количества получателей пособия по безработице и пропорционального увеличения численности работающих – плательщиков единого социального взноса.
Экономическую эффективность АПСЗН автор предлагает определять как отношение экономических результатов, полученных от применения активных программ, к затратам на их осуществление. Здесь надо найти ответ на вопрос: сколько стоит осуществление конкретной программы и по размеру экономического достижения, что образуется в результате сокращения продолжительности безработицы и дальнейшей трудовой деятельности клиентов службы, прежде всего тех, кто был вовлечен в АПСЗН?
Для этого необходимо определить срок, на который ускоряется трудоустройство зарегистрированных безработных (сокращается период безработицы) благодаря участию в АПСЗН, а также – как эти меры влияют на общее количество трудоустроенных лиц из числа зарегистрированных в службе.
Последний показатель необходим для того, чтобы исключить методическую некорректность расчетов. Ведь известно, что наряду с безработными гражданами, которые принимают участие в АПСЗН ради ускорения трудоустройства, к ним часто привлекают тех, кто имеет возможность найти работу без этого участия.
Специалисты МОТ неоднократно обращали внимание на необходимость недопущения подобного подхода со стороны персонала служб занятости, что «вместо концентрации внимания на лицах, которые имеют трудности в поиске работы, часто отдают предпочтение лицам, которых проще трудоустроить».
Подобный подход характерен для многих центров занятости в Украине, которые охватывают указанными программами, прежде всего активных безработных, что улучшает показатели их деятельности, но фактически перераспределяет ресурсы от тех, кто без получения этих услуг может перейти в категорию долговременных безработных, до способных найти работу без участия в АПСЗН.
Отсюда следует, что для обеспечения объективности оценки экономической эффективности программ надо использовать показатели, как численности трудоустроенных их участников, так и общего количества трудоустроенных безработных – клиентов службы.
Экономические выгоды от осуществления АПСЗН образуются в результате того, что участники программ раньше приступают к работе и перестают получать пособие по безработице. Экономическую эффективность АПСЗН автор предлагает определять путем деления полученных экономических достижений на сумму средств, потраченных на осуществление программ.
Для расчета экономии средств фонда Q2 на выплату помощи по безработице лицам, которые в результате участия в АПСЗН сократили период своего пребывания на учете в службе, необходимо сделать два предположения. Первое – размер пособия по безработице участников АПСЗН равен среднему размеру пособия по безработице лиц, зарегистрированных в данном центре занятости.
Второе предположение — удельный вес количественного состава получателей пособия по безработице среди безработных — участников АПСЗН составляет такую же долю, как удельный вес численности получателей пособия среди всех зарегистрированных безработных.
В таком случае показатель данного вида экономии нужно рассчитывать путем умножения среднего размера пособия по безработице в конкретном центре занятости на количество лиц, которые трудоустроились после участия в АПСЗН, и на период, на который продолжительность их безработицы короче от среднего показателя в данном центре занятости.
Экономические затраты на осуществление АПСЗН охватывают оплату услуг учебных заведений; финансирование оплачиваемых общественных работ; средства на компенсацию ЕСВ работодателям, которые приняли на работу по направлению службы безработных определенной категории; оплату труда специалистов центров занятости, которые в соответствии с функциональными обязанностями занимаются организацией АПСЗН.
Если специалист выполняет несколько функций, а на организацию АПСЗН и привлечение к участию в них безработных тратит лишь часть своего рабочего времени, то в формуле (8) учитывается лишь его доля оплаты труда, пропорционально соответствующим затратам времени.
Если оценивать экономическую эффективность лишь для фонда общеобязательного государственного страхования Украины на случай безработицы, то из общего экономического эффекта Qe с показателя участия зарегистрированных безработных в АПСЗН надо исключить Q1 – стоимость дополнительного внутреннего продукта, произведенного лицами за период их работы в результате сокращения продолжительности безработицы.
В таком случае экономический эффект фонда Qф состоит только из экономии средств страхового фонда на случай безработицы на выплату помощи по безработице лицам, которые в результате участия в АПСЗН сократили период своего пребывания на учете в службе Q2, и дополнительных поступлений взносов в фонд, что могут поступить за это время.
Естественно, что положительной общей экономической эффективности участия безработных в АПСЗН, как и экономической эффективности, фондом можно достичь лишь в том случае, когда ее значение в формуле (9) и эффективность в формуле (11) будет больше единицы.
Заметим, что на некоторые показатели в формулах (9) и (11) центры занятости не могут влиять, а смена других в нужном направлении повлечет ухудшение качества социальных услуг клиентам в результате «погони за исправной цифрой». Такими показателями, в частности, являются: среднее число безработных, которые состояли на учете в данном центре занятости определенное время – n; количество специалистов конкретного центра занятости, которые выполняют функции, связанные с организацией АПСЗН – k, и оплата их труда (с начислениями) – Роп.
Поэтому реально достичь экономии расходов фонда центры занятости могут за счет, во-первых, применения программно-целевого метода отбора безработных к участию в АПСЗН.
Целевого привлечения к ним тех лиц, для которых эта участь реально будет способствовать ускорению трудоустройства на удовлетворительную соответствующую работу и получения ими заработной платы за время, что превышает среднюю продолжительность времени трудовой деятельности других трудоустроенных безработных.
Во-вторых, благодаря отбору самых эффективных программ, участие в которых обеспечивает наилучшее соотношение количества трудоустроенных лиц на единицу расходов. В результате уменьшатся расходы на выплату пособия по безработице, произойдет дополнительное поступление средств в ЕСВ, более рационально будут расходоваться средства на финансирование АПСЗН.
Для исключения случаев участия в программах безработных, которые уже имеют профессиональные навыки, другие качества, необходимые для успешного трудоустройства, необходимо совершенствование центрами занятости процедуры отбора безработных для участия в АПСЗН, технологии обслуживания клиентов.
Прежде всего, речь идет о дифференцированном подходе к клиентам (так называемое «профилирование») – условное распределение безработных на социально-психологические группы, которые отличаются по показателям конкурентоспособности на рынке труда, уровнем профессиональной и морально-психологической готовности к трудовой деятельности. Направление безработных в конкретные программы в основном должно осуществляться в соответствии с характеристиками группы, к которой они принадлежат, и экономической эффективностью той или иной программы.
Нужно как можно раньше привлекать к этим программам недостаточно активных безработных при условии текущего или перспективного наличия свободных рабочих мест и сформированной у этих граждан готовности к трудоустройству. Важно также, чтобы качество полученных человеком услуг, затраты времени на их получение, культура общения специалистов службы и клиентов, уровень их удовлетворенности оставались базовыми понятиями и ценностными ориентирами службы.
В этом контексте следует согласиться с выводами специалистов Организации экономического сотрудничества и развития по важности технологических основ деятельности службы, которые считают: «если отсутствует хорошо отработанная система предоставления безработным услуг по консультированию и содействию в поиске работы, то активные программы рынка труда очень редко имеют положительные результаты».
Попытка обеспечить максимальную экономическую эффективность не должна препятствовать получению социальных результатов от этих мероприятий, как нельзя и противопоставлять друг другу их социальную и экономическую эффективность.
И хотя на сегодня нет возможности рассчитать количественные значения социальной эффективности участия безработных в АПСЗН из-за отсутствия соответствующей государственной и административной статистики, руководствуясь философией человеческого центризма необходимо учесть повышение конкурентоспособности на рынке труда участников АПСЗН благодаря освоению новых профессиональных компетенций и усилению мотивации к занятости и активности в поиске работы.
Выводы. На современном этапе, с учетом сокращения возможностей фонда в общеобязательном государственном социальном страховании Украины на случай безработицы по финансированию активных программ содействия занятости, приобретает актуальность оценка их экономической эффективности, что позволяет использовать именно те, которые дают на единицу расходов лучшие результаты по трудоустройству зарегистрированных безработных.
Для этого целесообразно использовать методику, которая базируется на сравнении дополнительно полученных экономических достижений, которые образуются в результате дальнейшей трудовой деятельности участников программ, благодаря более раннему трудоустройству (в отношении других безработных) и уменьшению периода получения пособия по безработице, с расходами на финансирование АПСЗН.
Методологической основой привлечения безработных в АПСЗН должен стать принцип использования этих программ только в случае, если без этого человек не сможет в ближайшей перспективе найти работу на конкретном рынке труда.
К тому же центры занятости должны обеспечить приоритетность услуг, связанных с поиском и выбором удовлетворительной работы для клиента, перед другими, и целесообразность использования любых, даже самых стоимостных социальных услуг как альтернативы переходу клиента в состояние долговременной безработицы.
Предложенные в статье методологические основания и инструментарий оценивания эффективности АПСЗН целесообразно использовать для оценки экономической эффективности в их совокупности в пределах базового, регионального или национального уровней, так и каждой отдельной программы (профессионального обучения, профориентации, оплачиваемых общественных работ и других) на уровне города, района, региона и в общенациональном масштабе.
Перспективы дальнейших исследований данной проблемы связаны с определением влияния активных программ содействия занятости на общее количество трудоустроенных лиц из числа зарегистрированных безработных. При этом надо отделить показатель трудоустройства в результате деятельности службы вообще от результатов применения активных программ содействия занятости.
Также требуют решения проблемы оценки социальной результативности АПСЗН, их влияния на социальное самочувствие участников программ, особенно на недостаточно конкурентоспособных лиц на рынке труда безработных. Целесообразно продолжить исследования в направлении определения АПСЗН, применение которых имеет наивысшую экономическую и социальную эффективность для молодежи, долговременных безработных, инвалидов и тому подобное.
Автор: Ю.М. Маршавин, доктор экономических наук, профессор, Киевский национальный экономический университет имени Вадима Гетмана, E-mail: urijmarsh@gmail.com
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.