20.02.2020 – Уважаемые читатели и посетители сайта! Представляем вашему вниманию вторую часть интервью эксперта по вопросам местного и регионального развития, основателя «Школы мэров», управляющего партнера компании PGR Consulting Group Руслана Рохова. Первую часть интервью читайте здесь.
Мне приходилось слышать, что власть сейчас пересматривает все перспективные планы, звучало заявление об уменьшении общего количества общин, и причина этого – чтобы на очередных местных выборах провести своих.
Возможно, у кого-то и была логика, но я пока что не вижу для этого перспектив. Власть признала, что у них кадровый голод, президент неоднократно об этом говорил. Они не завершили партийное строительство… Поэтому я предлагал им сделать «open call»: кандидатами должны быть не свои, а лучшие… Чтобы они по конкурсу набрали качественных людей, провели для них обучение до момента получения представительских мандатов, и потом их выдвинули своими кандидатами… И так, кажется, что партия «Слуга народа» намерена пойти по этому сценарию.
Меня и еще нескольких экспертов пригласили для разработки учебной программы для кандидатов в местные депутаты и кандидатов на главы общин. Мы уже закончили определенный этап работы по подготовке этих программ.
По имеющейся у нас информации, «Слуга народа» подготовит до местных выборов всех своих кандидатов на городские главы и всех местных депутатов, всех уровней. Они планируют весной запустить такое обучение на специальной учебной платформе с последующими очными занятиями в офисе партии. Деталей разглашать не могу, ведь это внутренняя информация партии. По желанию, вы можете в них сами все расспросить. Тем более что председатель партии уже неоднократно анонсировал планы организации такого обучения.
Если помните, когда избирали Александра Корниенко председателем партии, то он говорил, что такая школа будет. Собственно я всячески объяснял коллегам, что обучение должно быть до, а не после того, как они выиграли выборы. Когда они выиграют выборы, то у них не будет просто времени физически учиться, потому что будут все время в текущей рутине, должны реагировать на вызовы, проводить рабочие встречи.
Аналогичная ситуация была и с выпускниками нашей «Школы мэров» после прошедших местных выборов: они попали в рабочий аврал – и все. И я, даже будучи штатным помощником городского главы Николаева, мог с ним встретиться лишь раз в неделю, потому что он постоянно был занят. Поэтому при таких обстоятельствах находить время на учебу нереально.
Таким образом, отобраны потенциальные кандидаты на выборы всех уровней местных советов, а также городские главы, поэтому по плану свои не получатся. Перед очередными местными выборами партия власти планирует делать реальный конкурс среди потенциальных кандидатов, и это мне импонирует.
Один из функционеров партии «Слуга народа», который ответственный за учебные программы, сказал мне такую вещь: «Мы сегодня делаем дело не для партии «Слуга народа», а для страны. Потому что система тотального обучения кандидатов одними повлечет то, что другие партии также будут вынуждены готовить своих». Меня это мотивировало им помогать.
Но опять же, это не точно. Как будут реализованы искренние намерения классных людей в команде «Слуги народа», я не берусь прогнозировать. Потому что уже имею опыт с программой по децентрализации, которая не в полной мере воплощается в жизнь так, как я прописал прошлой весной.
Очевидно, система выпустит первых кандидатов перед осенними местными выборами. Успеют ли до этого момента проголосовать за новый порядок административного территориального устройства – закон об основах и запустить модель децентрализации?
Здесь все зависит от выбранного властью пути. Поэтому либо успеют принять, либо не примут вообще. Если мы говорим об изменениях в Конституцию Украины.
Три совета президенту Зеленскому
Ваши три рекомендации президенту, несмотря на полгода работы?
Ответ будет из двух частей. Первая – это три совета президенту при первоочередных шагах. К сожалению, как показали первые полгода работы власти, краеугольной проблемой, которая является первопричиной для появления всех остальных проблем, является способ принятия решений.
Наличие монобольшинства сыграло злую шутку: имеются голоса, чтобы принять что угодно, и в то же время на плечи упала большая ответственность. Если ты не включаешь заинтересованные стороны, внешнюю экспертизу, то, как результат страдает качество проектов решений. Но это в более длительный процесс. Наличие единоличного большинства соблазнило к турборежиму, и тут начались проблемы.
Поэтому мои три совета президенту очень простые.
Первое – в новом законе «О регламенте» не просто выполнить рекомендации, описанные в докладе и дорожной карте Пета Кокса, подготовленные в 2015-2016 годах, а четко регламентировать этап обязательных предварительных консультаций с заинтересованными сторонами, между внесением законодательного проекта в аппарат ВРУ и моментом его попадания на рассмотрение в первом чтении.
Заинтересованные стороны должны получить проект решения, сопроводительное письмо с аналитикой регуляторного и экономического влияния на заинтересованные стороны. А также приглашение от профильного комитета, обсудить эту законодательную инициативу перед его рассмотрением в первом чтении.
При таких условиях заинтересованные стороны будут понимать смысл предложения и как это повлияет на них. И в случае несогласия с содержанием предложения они предложат в формате сравнительной таблицы и сопроводительного письма собственные предложения к представленному проекту. Это приведет к публичному дискурсу о содержании публичных политик, что является нормой и стандартом в демократических обществах, а не к политическим противостояниям между большинством и оппозицией.
Да, в результате, во-первых, фильтруются бессмысленные инициативы, которые и не должны были бы попадать в парламент. Во-вторых, значительно повысится качество проектов решений, которые идут на первое чтение, что на порядок уменьшит количество правок во втором чтении, если вообще будет потребность в таких вторых чтениях.
И главное – если заинтересованные стороны получат возможность работать с большинством в разработке профильных для них политик, то они будут заинтересованы в том, чтобы такая власть оставалась и в дальнейшем. И это, в-третьих. При таких условиях оппозиция, в основном, не будет регистрировать альтернативных проектов, а включится в процесс доработки проектов решений от большинства, за исключением, где они выступили инициаторами собственных решений, будучи в нем адвокатами интересов заинтересованных сторон.
Второе — принять закон «О публичных консультациях», регламентирующий способ проведения этих консультаций. Это обезопасит от злоупотреблений процедурой публичных консультаций с различными заинтересованными сторонами и оппозицией, важно описать саму процедуру проведения публичных консультаций в законе «О публичных консультациях».
Должен быть понятен порядок и алгоритм проведения консультаций, а также четкая форма, в которой должны подаваться предложения проектов решений, и законодательная гарантия обратной связи по каждому предложению. Это даст возможность прогнозировать календарь прохождения проекта через парламентские процедуры от момента внесения до момента голосования в целом.
Главное для любого большинства понимать, что этот закон не об императивном учете предложений, а о процедуре их подачи и рассмотрения. Они будут иметь совещательный характер. А власть либо учитывает предложения, либо — нет, беря политическую ответственность при любом сценарии.
Третье – принять закон о лоббизме, чтобы раз и навсегда определить, кто и каким способом может быть приобщен в процесс принятия решений. Речь идет про закон «О публичной адвокации и привлечении заинтересованных сторон в процесс принятия публичной политики».
Этот закон должен нормировать то, кто является теми внепарламентскими субъектами, которые могут быть квалифицированы как заинтересованные стороны и должны быть приглашенными к публичным консультациям, а также как любой может стать таким субъектом и что для этого нужно сделать. Такую реформу поддержат все заинтересованные стороны, наши западные партнеры и, я убежден, парламентская оппозиция.
Собственно, это и есть то реальное народовластие, которое обещал президент Зеленский. Поэтому остается вопрос, инициирует ли команда президента эту долгожданную обществом реформу, или улица будет скандировать: «Демократия мертва, да здравствует демократия!» Даешь демократизацию процедур? Даешь # народовластие?
5 вызовов децентрализации
А теперь о финальном видении децентрализационной реформы, что надо «допилить»?
Я бы говорил о 5 отдельных блоков вопросов.
Первый блок вопросов – о национальной безопасности. Например, вопрос статуса региона. Как обезопасить страну от будущих возможных проявлений сепаратизма?
Во-первых, есть хороший пример в финской модели самоуправления, где депутаты региональных советов (областных советов) не избираются прямым голосованием избирателей, а назначаются решением местных советов, которые делегируют туда своих представителей. Значит, выборы депутатов в органы местного самоуправления имеются только на местном уровне, а дальше уже депутаты местных советов делегируют представителей в областной совет, которые, собственно, уже и будут заниматься дискуссией с коллегами по вопросам регионального развития.
Таким образом, эта смена могла бы потенциально уменьшить политический вес этих людей, потому что их не выбирали бы прямо люди. И если вдруг они будут принимать какие-то неверные решения, то поддержки людей таким решениям не будет. Но чтобы позволить эту модель, нужно вносить соответствующие изменения в КУ.
Во-вторых, делу бы помогла четко прописанная в Конституции норма, что каждый уровень местного самоуправления может принимать решения исключительно в пределах собственных компетенций, которые прописаны в Конституции и в остальном законодательстве. Если они вдруг выходят за пределы этих компетенций, и эти решения, в то же время, имеют характер угроз свержения конституционного строя, как отсоединение от Украины или присоединение к другому государству, тогда наступает персональная ответственность каждого депутата.
Сегодня облсовет – это коллективный орган, какая ответственность, когда решение совместное? Если прописать это в Конституции, то тогда не нужно никаких сильных префектов, их глубокого мониторинга действий ОМС и булавы над их головами, потому что согласно букве закона в случае сепаратизма, СБУ «пакует» всех депутатов облсовета прямо во время сессии как организованную преступную группировку. Что по предварительному сговору приняла решение о подрыве конституционного строя в Украине. И уже это может быть достаточным условием, чтобы объявить прекращение полномочий таких советов и назначать досрочные местные выборы.
А нам говорят, что на местах нужен сильный префект, чтобы был порядок. Следует перестать желать иметь контролера с тяжелой булавой. Акцент надо ставить на другое: на систему повышения квалификации. Организовать «Школу мэров», которую мы основали, для каждой общины, и за 5 лет научить всех в стране. Чтобы те общины, которые еще не были на прямых межбюджетных отношениях и не планировали самостоятельно свое развитие, быстро догнали тех, кто такой опыт и экспертизу имеет.
Это, также уменьшит политический вес депутатов областных советов, как у финнов, и предусмотренная в Конституции персональная ответственность за сепаратизм, делает ненужным наличие сильного префекта.
Второй блок – сформировать логическое административное территориальное устройство и правильный ландшафт взаимоотношений между различными уровнями самоуправления. Должна быть такая система двухуровневого местного самоуправления, которая сделает способными общины и даст обществу возможность самостоятельно позаботиться о местном развитии и кооперироваться друг с другом для решения потребностей регионального развития. Базовый уровень – общины, второй – областные советы, которые действуют для формирования политики регионального развития.
Субрегиональный уровень – это советский рудимент, который должен быть ликвидирован. Такой пережиток имеется во Франции – 5 уровней, которые возникли, когда была большая безработица, и нужно было где-то устраивать людей. Такое мне сказал не под запись один из французских префектов. Один польский эксперт говорил, что их субрегиональный уровень местного самоуправления также не несет никакой добавленной ценности, а является лишь местом устройства партийных кадров.
Третий блок – о создании надлежащей системы сдержек и противовесов внутри базового уровня местного самоуправления между различными органами, а также формирование там таких правил игры, при которых конфликты между различными его органами будут минимизированы.
Я предложил в плане реализации программы Владимира Зеленского в части местного развития отобрать право отстранять мэра депутатским корпусом.
Считаю, что и городской глава в случае жесткого политического конфликта с советом, и местный совет в случае произвола городского главы, а также община в случае «пускания берегов» их представителями должны иметь право инициировать досрочные выборы и мэра, и совета одновременно.
Такое же право может иметь будущий «префект», или как там его обзовут законодатели. В случае если до определенного периода времени не принят бюджет общины, город попал в дефолт, он должен вносить в парламент, а не президенту, такое представление. И в случае голосования за него в Верховной Раде объявляются досрочные выборы и главы общины, и совета. И только после этого президент может назначать временного и. о.
Дополнительным предохранителем против конфликтов было бы право городского главы (председателя общества) назначать своих заместителей без согласования совета.
Нужно ликвидировать исполкомы как ненужный рудимент. Все регуляторные функции должны перейти в совет, а все исполнительные – к главе (где он будет нести всю ответственность) с его командой.
Нужно запретить местным депутатам работать в исполнительной власти, учреждениях, учреждениях и на коммунальных предприятиях, что являются реципиентами бюджета, который принимает совет, депутатами которого они являются.
Если такие сотрудники обрались депутатами, они должны или уволиться до дня принесения своей присяги, или отказаться от получения мандата.
Таким образом, мы существенно снизим уровень политического противостояния и конфронтации в обществе, а также снизим конфликт интересов при формировании состава местных советов.
Четвертый блок – это дать возможность органам местного самоуправления базового уровня определять собственную кадровую политику.
Все мы понимаем, что заработная плата муниципалитетов Киева, муниципалитетов Житомира, а также муниципалитета Тростянца, должна быть разной. Не должен Кабмин устанавливать сетку на формирование максимальных размеров окладов для местного самоуправления. Это должны быть полномочия местного совета, который должен голосовать за или против соответствующего представления командой главы общины.
Для этого следует принимать новую редакцию закона Украины «О службе в органах местного самоуправления».
Пятый блок – создание комплексной государственной политики стимулирования местного развития.
Нужно сделать так, чтобы глава общины перестал ходить на поклон к министру, нардепам и «области».
Нужно создать прогнозируемые источники финансирования местного развития, на которые можно рассчитывать местному самоуправлению.
Я предложил ликвидировать программу «социального эконома», которую в ручном режиме «пилят» нардепы, и создать взамен фонд стимулирования местного развития, чтобы общины, которые имеют прогресс в развитии, могли иметь гарантированное финансирование на проекты развития.
Это может быть как софинансирование проектов, так и полное их финансирование.
Важной предпосылкой для получения доступа к этим ресурсам должно быть, во-первых, наличие стратегии развития общины с планом ее реализации, которые содержат карточки проектов, воплощение которых должно реализовать стратегию.
Во-вторых, нужно иметь систему муниципальной статистики, чтобы можно было дать объективную оценку динамике развития общин.
Таким образом, общины, которые имеют стратегию и статистику, смогут измерить динамику своего развития и сравнить ее с другими в своей «весовой категории».
Я предложил три такие категории: 1) общины более 450 000 (500 000); 2) общины от 100 000 до 450 000; 3) общины до 100 000 населения.
Весь Фонд стимулирования местного развития должен разделиться на три лота в равных пропорциях. Начать можно с суммы, равной нынешнему «социальному эконому».
Те общины, которые имеют прогресс в своем развитии, гарантированно получат деньги из этого фонда. Их размер должен быть пропорциональным их рейтингу в индексе динамики развития общин. Чем выше место, тем больше денег. Первое, второе и третье место должны иметь существенно больше денег. Дальше меньше, это должно соответствовать пропорциональному убыванию.
Те общины, которые имеют стагнацию или даже регресс, денег не получают.
При таких обстоятельствах граждане, бизнес и Кабмин получат реальный инструмент оценки эффективности деятельности городских глав.
Главы общин сконцентрируют свое внимание на стратегии развития, и привлечении всех заинтересованных сторон в этот процесс, а не на решение дел с теми, кто делит госбюджет.
Мы получим быстрые трансферты лучших практик от города к городу (от общины к общине), ведь они будут перенимать лучшие практики, которые привели к локальным прорывам в развитии.
И главное – общины перейдут на проектное мышление и научатся эффективно работать с бизнесом, донорами и частными инвесторами в общинах. Так мы получим тысячи глав общин, которые думают о рабочих местах и инвестициях, а не про одного премьер-министра.
Префект должен быть не человеком президента, а представителем государства в регионе
А функция префекта, есть ли вообще в вашем видении такой человек, орган или кто это будет?
Есть две позиции. Первая – такой роли не должно быть вообще. Вторая – должны быть сильные префекты. Правда – посередине. Моя позиция: было бы хорошо иметь институт префектов, в котором они являются представителями государственной власти. Если мы говорим, что в Украине парламентско-президентская республика, то у нас главным исполнительным органом государственной власти является КМУ во главе с премьером, поэтому этот институт должен подчиняться правительству, а не президенту, и человек должен назначаться на него по решению Кабмина.
Если хотите баланса сил, тогда Кабмин может вносить предложения о назначении префектов в парламент, но точно в процессе назначения префектов не должен быть задействован президент. Префект должен быть не человеком президента, а представителем государства в регионе.
Во-вторых – должен быть баланс в контроле, префект должен следить исключительно за соответствием решений ОМС Конституции Украины и законам, но в случае выявления нарушений не приостанавливать решения, а действовать процедурно: направлять в орган самоуправления письмо с перечнем проблем и временем на их устранение. Если они не устраняются, тогда префект должен подать в административный суд, чтобы отменить решение на основании его несоответствия законодательству.
При этом суды необходимо обязать выносить решения в определенный срок: через день можно объявить рассмотрение дела, вызвав представителя органа местного самоуправления, который принимал решение, заслушать стороны, и если есть предмет дискуссии, тогда суд приостанавливает исполнение этого решения до момента вынесения конечного решения по делу, рассматривая дело в ускоренном режиме. Условно, он должен принять решение через неделю или через две максимум.
Префект – это руководитель своего офиса, где большой штат юристов проводит юридический аудит решений облсоветов и базовых общин. Областные государственные администрации должны быть распущены.
Автор: Наталья Белоусова
Источник: AgroPolit.com
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.