Постановка проблемы. Наличие, доступность и качество инфраструктурных сетей решительно влияет на инвестиционную привлекательность других составляющих экономики и конкурентоспособность страны на мировых рынках.
В эпоху экономической глобализации и масштабного роста мировой кооперации возникла острая необходимость привлечения частного сектора для участия в обновлении и развитии отраслей, которые традиционно принадлежали к суверенным правам государства: трубопроводов, морских портов и аэропортов, систем водо-, газо-, тепло — и электроснабжения и других инфраструктурных объектов.
Распространенным инструментом продвижения новой системы ценностей при этом стало публично-частное партнерство (далее – ПЧП), которое «…в качестве элемента смешанной экономики существовало всегда» и направлено на «…реформирование государственной собственности с целью ее более органичного включения в систему рыночных отношений», являя собой «…альтернативу приватизации жизненно важных. Таких, что имеют стратегическое значение объектов государственной собственности».
Целью ПЧП является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждого из партнеров, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.
Это глобальное явление осложнило разграничение понятий «публичное, государственное» и «частное», привело к значительному изменению привычных форм участия государства в экономике.
Перед учеными встал вопрос поиска альтернативных государственному управлению механизмов реализации инфраструктурных проектов общественного назначения и установления приоритетов государственной политики в этой сфере. А, следовательно, исследование проблематики закономерностей и тенденций развития ПЧП является одним из самых актуальных и важных направлений экономических исследований.
Существенный вклад в рассмотрение проблем ПЧП внесли такие зарубежные и отечественные ученые, как В. Варнавский, М. Джерад, Д. Дельмон, В. Эггерс, И. Запатрина, В. Лихачев, С. Осборн, К. Харрис и другие. Вместе с тем проблематика систематизации и установления взаимосвязи типов ПЧП с уровнем экономического развития стран до сих пор не нашла должного отражения в научных публикациях.
Целью исследования является разработка методологического подхода, методических рекомендаций и предложений по определению приоритетов развития отношений ПЧП в национальной экономике.
Изложение основного материала. В последнее время именно организация функционирования и развития на рыночных принципах сферы общественных услуг, на которые приходится около 2/3 ВВП и работающих в странах ОЭСР, почти 80% европейских капитальных активов, стала считаться более эффективной, чем традиционная, базирующаяся на государственной монополии.
Эпоха соперничества «континентальной» и «англо-саксонской» модели предоставления общественных услуг завершилась победой второй, в которой приоритет отдается принципам новой системы государственного управления (New Public Management, NPM), построенной на коммерческих принципах и направленной на сокращение государственных расходов, на предоставление общественных услуг.
ПЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов экономического взаимодействия между государственным и рыночным сектором с целью разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. При таких условиях возникает необходимость определения приоритетов развития ПЧП как для страны в целом, так и для отдельных регионов, городов, отраслей, проектов и тому подобное.
В связи с этим нами было проведено аналитическое исследование опыта зарубежных стран с целью выявления мировых тенденций относительно приоритетов применения ПЧП для развития экономики.
Анализ 836 произвольно избранных зарубежных проектов ПЧП в странах с разным уровнем экономического развития, проведенных в 2000-2010 гг., показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной инфраструктуре (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт). И социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечения). А также в ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и т. д.) и в других сферах (тюрьмы, оборона).
Лидером в мире, как по количеству проектов, так и по объему инвестиций, является транспортная инфраструктура, за которой с небольшим отставанием идет социальная инфраструктура.
А если проанализировать использование проектов ПЧП по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией уровня социально-экономического развития ООН, то в зависимости от уровня развития картина существенно меняется. В исследовании подано распределение по отраслям 615 случайно выбранных проектов ПЧП в странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония).
Простое количественное сравнение показывает, что в странах G7 большую часть проектов ПЧП составляют не экономические, а социальные проекты: на первом месте – здравоохранение (184 из 615 проектов), на втором – образование (138 проектов), на третьем – автодороги (92 проекта).
Подробнее, в разрезе отдельных стран, изучение данных указывает на наличие национальных приоритетов в каждой из стран «Большой семерки». Так, для США такой отраслью остаются транспортные проекты. В частности, автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение и образование (236 из 352 проектов). В Германии – образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.
Таким образом, в наиболее развитых экономиках, которые характеризуются высоким уровнем производительности труда, потребления ВВП на душу населения и социальных гарантий, ПЧП выступает как инструмент развития социальной сферы.
Рассмотрим некоторые другие развитые страны, к которым, согласно классификации ООН, отнесены следующие. Это Австралия, Ирландия, Испания, Португалия, Греция, Южноафриканская Республика, Нидерланды. Ряд стран этой группы демонстрировали высокие темпы социально-экономического роста и активно развивали ПЧП в качестве инструмента макроэкономической политики.
Здесь видно, что лидирующие места по количеству выполненных проектов ПЧП занимают отрасли, связанные с развитием общей инфраструктуры: автодорог, транспорта и ЖКХ (141 из 217 проектов), а проектов социальной направленности в общем объеме – сравнительно небольшая доля (49 проектов).
А, обратившись к сравнительному анализу полученных результатов по странам G7 и другим развитым странам, следует отметить существование в обоих случаях трех магистральных направлений инвестирования в рамках ПЧП: здравоохранение, образование, транспорт, но в зависимости от страны и уровня развития их приоритетность меняется.
При этом наблюдается общая тенденция по сдвигу, в зависимости от уровня экономического развития, характера проектов от общей к социальной инфраструктуре.
Если сформулированная выше гипотеза верна, то в странах с переходной экономикой социальные отрасли пока приоритетными не будут, учитывая более низкий уровень социально-экономического развития в этих странах, приоритетным будет выступать привлечение частных инвестиций в проекты общей инфраструктуры.
Для подтверждения или опровержения этого предположения рассмотрим страны с переходной экономикой (36 из 615 проектов). Согласно классификации ООН к странам с переходной экономикой будем относить государства Центральной и Восточной Европы (Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния), Балтии (Латвия) и СНГ (Украина).
Как видно проекты ПЧП в сфере социальной инфраструктуры в целом занимают символическую долю по этим странам вместе, а в большинстве стран с переходной экономикой отсутствуют вообще (3 из 36 проектов), тогда как общие инфраструктурные проекты ПЧП лидируют (29 проектов из 36).
Аналогичная картина наблюдается и для других развивающихся стран – Индии, Бразилии, Чили, Мексики, Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратов и Тайваня (22 из 615 проектов). Как и для предыдущей группы, в этих странах ведущее место по количеству проектов ПЧП занимает общая инфраструктура – автодороги, аэропорты, объекты ЖКХ (17 из 22 проектов).
Таким образом, на основании проведенного нами анализа симметричных подгрупп (по семь стран из каждой группы) можно сделать вывод относительно общих мировых тенденций применения ПЧП. Во-первых, есть определенная связь между уровнем социально-экономического развития страны, развитостью системы отношений ПЧП и приоритетами по проектам ПЧП в инфраструктуре.
Логика построения системы приоритетов указывает на то, что чем выше уровень ВВП на душу населения, тем большее преимущество предоставляют проектам экономической, а с дальнейшим ростом уровня развития – социальной направленности и развития уже существующей инфраструктуры.
Для Украины, которую можно отнести к первой группе стран, приоритетными направлениями являются развитие экономической, а уже потом – социальной инфраструктуры. Во-вторых, для каждой отдельной страны (независимо от уровня ее развития) есть возможность определить национальные приоритеты развития проектов ПЧП.
В-третьих, общая тенденция распространенности указывает на почти логарифмическое убывание количества проектов ПЧП по подгруппам стран: на симметричную выборку из 21 страны мира приходится 275 проектов из 615, тогда как на остальной мир (150 стран) – только 340.
Основываясь на проведенном анализе, можно также считать наиболее значимым для целей нашего исследования изучение опыта ПЧП развитых стран ЕС и отдельных проектов в странах Центральной и Восточной Европы. Как, с одной стороны, близких по содержанию переходных процессов в экономике, а с другой – как доказали возможность выполнять национальные проекты в рамках законодательства о ПЧП, адаптированного к стандартам ЕС.
По данным Европейского инвестиционного банка (ЕИБ), в 1990-2009 гг. в странах ЕС было подписано более 1000 соглашений ПЧП на сумму более 200 млрд. евро, из которых на шесть стран: Великобританию, Испанию, Францию, Германию, Италию и Португалию приходится 95% от всего количества проектов ПЧП Евросоюза.
Однако по объему инвестиций на одну лишь Великобританию приходится 58% общей стоимости проектов ПЧП ЕС. На остальные пять стран — около 30% инвестиций в ПЧП.
Еще одной особенностью Великобритании является то, что транспортные проекты, охватывая лишь 6% количества соглашений ПЧП, одновременно составляют 36% от их общей стоимости, притом, что в континентальной части ЕС доминирует транспортная сфера (60% количества и 84% стоимости всех проектов).
Несмотря на рост общего количества, и объема ПЧП в странах ЕС, реальную макроэкономическую значимость такие проекты приобрели лишь в Великобритании, Испании и Португалии, а в других странах ЕС объем инвестирования через ПЧП является незначительным, по сравнению с привычными схемами государственных закупок.
В целом, ведущая роль государства в ЕС предусматривает непрерывное обеспечение высокого уровня и качества жизни, при этом не принципиальным считается, сама ли она предоставляет общественные услуги, делегирует ли их предоставление частному сектору.
В континентальных странах ЕС подавляющая часть капиталовложений на основе ПЧП приходится на железные дороги и автодороги – 46 и 35%, на энергетику – лишь 7%, а остальные – на другие виды транспорта и связь.
Если рассмотреть ситуацию с ПЧП в новых странах-членах ЕС, то по данным Всемирного банка, по общему объему финансирования проектов ПЧП лидером является Польша — 18 млрд. евро, за которым следуют Венгрия — 17,4 млрд. и Чехия – 16,4 млрд. евро. На эти три страны приходится 71% вложений.
По отраслевой структуре ПЧП лидером выступает транспорт – 69%, на втором месте – энергетика (57 проектов в электроэнергетике и 17 в газовой сфере) – 23,6% от общего объема инвестиций.
В течение ХХ века инвестиционные расходы, особенно на инфраструктуру, были одним из приоритетных направлений деятельности государства. Однако за последние три десятилетия государственные расходы на инфраструктуру во всем мире сокращались. При этом даже в самых богатых странах, таких как США, стремительными темпами рос показатель «инфраструктурного разрыва (дефицита)».
Причины и последствия этой долгосрочной тенденции к сокращению государственных капитальных расходов далеко не однозначны, а их природа является предметом широкой научной дискуссии среди ученых-экономистов.
Чаще всего как основной фактор упоминается фискальная консолидация – попытки улучшить баланс консолидированного бюджета путем регулирования показателя дефицита, предпринимая с целью стабилизации макроэкономической ситуации, но при этом не берется в расчет множество других факторов.
В частности: сокращение нормы государственных сбережений, рост доли текущих государственных расходов (оплата труда госслужащих, социальных выплат населению и др.), завершение строительства основных инфраструктурных сетей в экономически развитых странах.
А также активизация процессов приватизации предприятий государственного сектора в рамках политики «оптимизации» его доли в национальной экономике, передел рынка общественных услуг за счет привлечения частного сектора, который с 1990-х годов начал предоставлять инфраструктурные услуги и прочее.
В развивающихся странах (к ним относят Украину) потребность в инфраструктуре приобретает более острый, чем в развитых странах, характер. А финансово-бюджетные ограничения являются более жесткими, экономика любой страны требует соблюдения бюджетной дисциплины и четких принципов налогообложения и управления государственным долгом, что, как правило, выполняют функцию основных источников финансирования государственных инвестиций в инфраструктурные проекты.
Хотя для Украины фискальная консолидация, очевидно, не была единственным фактором, она явно поспособствовала сокращению государственных инвестиций в инфраструктуру и – соответственно – значительному росту инфраструктурного дефицита.
Например, финансовый кризис 2001-2002 годов вызвал ограничение государственных инвестиций в рамках фискальной консолидации и рост показателя дефицита втрое. Вторая заметная «волна» роста показателя инфраструктурного дефицита имела место во время кризиса и рецессии 2007-2009 гг. – показатель при этом вырос еще на 30%, до более чем четверти ВВП страны.
Масштабная фискальная консолидация, которая с 2009 года проводит правительство, несмотря на то, что она играет решающую роль в выходе Украины из экономического кризиса и макроэкономической стабилизации страны, сопровождается значительным сокращением государственных инвестиций, которые на уровне государства сократились с 3,9% ВВП в 2008 году до 1,4 % ВВП – в 2010.
Кроме того, важную роль в ограничении расходов на государственные инвестиции играет сокращение государственных сбережений, которое в целом обусловлено расширением текущих государственных затрат, включая рост расходов на выплату заработной платы в государственном секторе, пенсий и трансфертов, чему мог способствовать в целом высокий уровень целевого ассигнования расходов бюджета.
Оценка объема инвестиций, необходимых для удовлетворения потребностей отдельно взятой страны в инфраструктуре, могут меняться в значительных пределах. Например, сравнение годовых инвестиционных потребностей на душу населения в Украине и США отличается в 45 раз.
Таким образом, оценки, основанные на том, чтобы «догнать» более развитые страны в области инфраструктуры, обычно намного выше оценок, что исходят из того, какая сумма нужна для преодоления конкретных проблем в этой сфере.
Однако все подходы «по потребностям» имеют один недостаток: они не учитывают того, что в некоторых странах ресурсы и потенциал их освоения ограничены, и поэтому невозможно предложить конкретные рекомендации относительно способов и сроков удовлетворения инфраструктурных потребностей, не выходя за пределы фискальной и долговой приемлемости.
Более взвешенный подход состоял бы в оценке возможностей мобилизации частных и государственных ресурсов для финансирования расходов на инфраструктуру в рамках взвешенной в макроэкономическом отношении и устойчивой, с точки зрения государственных финансов, политики.
При этом необходимо одновременно с этим определить проекты, которые следует сделать приоритетными, исходя из их экономических и общественных норм прибыли.
У стран, стремящихся создать сбалансированную инфраструктуру в различных секторах, есть несколько возможностей, включая финансирование государственных инвестиций за счет привлечения заемных средств, увеличения государственных сбережений и перераспределения государственных расходов других секторов.
А также повышения рентабельности инвестиций за счет совершенствования инвестиционного планирования и процессов оценки и реализации проектов, поощрения инвестиций в частном секторе.
Варианты политики, дающие возможность увеличить государственные сбережения, зависят от конкретных обстоятельств каждой страны. В целом следует избегать специальных мер в области доходов или расходов, которые не могут (по политическим причинам) или не должны (по соображениям экономической эффективности или справедливости) быть сохранены в средне — и долгосрочной перспективе.
В большинстве случаев долгосрочное увеличение государственных сбережений может быть достигнуто лишь за счет увеличения фискальной базы, более эффективного сбора налогов и сокращения масштабов уклонения от уплаты налогов. А также за счет роста гибкости бюджета, рационализации систем государственной службы и социального обеспечения, а также укрепления практики управления государственными расходами для более точной оценки результативности программ государственных расходов.
Из этого следует, что страны, которые стремятся наращивать инвестиции в инфраструктуру быстрее, чем государственные сбережения путем развития ПЧП, должны принимать меры для сохранения макроэкономической стабильности, учитывая то, что:
— рост общего объема инвестиций должен быть сосредоточен, прежде всего, на приоритетных и высокорентабельных проектах в тех секторах экономики, где четко установлено наличие «инфраструктурных разрывов»;
— инвестиции в восстановление и содержание в рабочем состоянии существующих объектов инфраструктуры, как правило, являются более эффективными, чем капиталовложения в новые проекты;
— при оценке целесообразности осуществления инвестиций в проекты ПЧП следует учитывать вероятные текущие расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание в будущем.
Выводы. Все больше стран мира берет на вооружение ПЧП с тем, чтобы стимулировать рост количественной и качественной составляющих развития общественной инфраструктуры и общественных услуг, которые предоставляет или гарантирует государство.
Анализ мировой практики ПЧП показывает, что экономическая инфраструктура для Украины является более очевидным приоритетом для начала и развития проектов ПЧП, чем социальная по таким причинам.
Во-первых, обоснованные, долгосрочные проекты ПЧП, направленные на ликвидацию «инфраструктурных разрывов», такие как автодороги и железные дороги, аэропорты и морские порты, энергетика и связь, будут приносить более высокую экономическую выгоду, а, следовательно, будут более привлекательными для инвестиций со стороны частного сектора.
Во-вторых, тарифное (ценовое) регулирование со стороны государства как дополнительное средство влияния на экономическую составляющую проектов ПЧП, целесообразнее реализовывать в проектах развития именно экономической инфраструктуры.
В-третьих, проекты ПЧП по развитию экономической инфраструктуры дают возможность привлечь значительно большее количество (и ресурсы) субъектов частного сектора, поскольку сочетают строительство с предоставлением смежных услуг (например, строительство с эксплуатацией и содержанием), чем в случае проектов развития социальной инфраструктуры.
С учетом этих соображений более активное использование ПЧП в сфере общей экономической инфраструктуры в развивающихся странах, не вызывает удивления.
А общим результатом реализации приоритетных проектов ПЧП в инфраструктуре должно стать, прежде всего, улучшение соотношения цена/качество общественных услуг, и, как следствие, рост уровня конкурентоспособности государственного и частного секторов национальной экономики.
Автор: А.В. Пильтяй, кандидат экономических наук, доцент, Киевский национальный торгово-экономический университет
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.