Проанализирован опыт первых двух лет функционирования ваучерной программы в профессиональном обучении лиц старше 45 лет, которая была введена новой редакцией закона Украины «О занятости населения».
Анализ базируется на сочетании информации официальных юридических и статистических источников с данными социологического опроса, обеспечивающего комплексность оценки. Раскрыта роль ваучерной программы как инструмента государственной политики на рынке труда и образовательных услуг.
Она выполняет, по крайней мере, две важные задачи: стимулирует лиц в возрасте старше 45 лет к продолжению образования, давая возможность заполнить пробелы или компенсировать недостаточное качество предыдущего образования, и оптимально сочетает монетизацию образовательных услуг с сохранением социальной направленности программы и повышением роли ее участников в принятии решений.
Сформулированы мероприятия по совершенствованию действующей ваучерной программы по следующим направлениям: флексибилизация условий программы и повышение ее доступности; пересмотр подходов к предоставлению образовательных услуг взрослым; улучшение финансовых параметров программы; процедурно-технологические усовершенствования.
Ключевые слова: ваучер, профессиональное обучение, образование взрослых, обучение в течение жизни, демографические изменения, активная политика на рынке труда, социальное страхование на случай безработицы.
Постановка проблемы. Эффективные инвестиции в человеческий капитал через систему образования и профессионального обучения являются необходимой предпосылкой достижения устойчивого, основанного на знаниях развития, улучшения качества рабочих мест, мотивации населения к личностной самореализации, активной гражданской позиции и социальной сплоченности.
В контексте развития системы образования и профессионального обучения на стратегических началах обучения в течение жизни возрастает роль образования взрослых, что связано с демографическими изменениями и необходимостью регулярного обновления и развития квалификационных навыков в соответствии с меняющимися социально-экономическими условиями.
Актуальность выбранной темы. Демографические изменения обусловливают возрастание роли людей старшего возраста в рабочей силе. Вследствие старения населения доля лиц в возрасте 45-59 лет среди населения Украины в возрасте 20-59 лет (фактические пределы трудового активного возраста, с учетом данных обследования рабочей силы) возрастет с нынешних 36,3% до 45% в 2035 г.
Возрастание роли этого возрастного контингента в формировании предложения рабочей силы связано также с мерами пенсионной реформы 2011 г., в частности с постепенным повышением пенсионного возраста для женщин (до 60 лет с 2021 г.) и увеличением продолжительности нормативного страхового стажа для назначения пенсии на 10 лет. Благодаря мерам пенсионной реформы уровень занятости лиц в возрасте 50-59 лет вырос с 61,3 % в 2010 г. до 63,8 % в 2013 г.
В то же время динамика вековых показателей свидетельствует, что занятость населения старшего возраста более уязвима к влиянию кризиса. В 2014 г. уровень занятости лиц в возрасте 50-59 лет снизился на 4,4 процентных пункта, тогда как в других группах трудового активного возраста сокращение составляло не более 2-3 пунктов.
О более низком уровне конкурентоспособности на рынке труда людей старшего возраста свидетельствует также возрастной профиль заработной платы. По данным структурного обследования заработной платы, возраст 45 лет становится переломным пунктом, после которого кривая профиля зарплат идет на спад. Это означает, что уже после 45 лет большинство людей теряют возможности дальнейшего профессионального развития и повышения производительности своей занятости.
Наиболее уязвимой стороной конкурентоспособности населения старшего возраста является образовательно-квалификационная составляющая. Более низкий уровень образования у людей старше 45 лет по сравнению с их младшими соотечественниками наблюдается практически во всех странах Европы, ведь «образовательный взрыв», в результате которого высшее образование приобрело массовый характер, начался лишь во второй половине 1990-х.
Однако в Украине специфика заключается в том, что люди в возрасте старше 45 лет получали образование (как среднее, так и профессиональное) еще с советских времен, то есть при совершенно иных экономических, политических и социальных условиях.
Профессионально-отраслевая направленность и содержание их образования были ориентированы совсем на другую структуру экономики, другую организацию труда и другие технологии. Через неактуальные дипломы формальное наличие высшего образования далеко не всегда дает возможность устроиться на рабочие места соответствующей квалификации.
Анализ последних исследований и публикаций. Исследования, инициированные в Украине Фондом ООН в области народонаселения, свидетельствуют о неединичных случаях дискриминации людей старшего возраста на рынке труда. Хотя в целом у людей старшего возраста наблюдается несколько более низкий уровень безработицы (как по методологии Международной организации труда, так и зарегистрированного).
Это объясняется скорее процессом затухания экономической активности: в случае потери работы они чаще переходят сразу в состояние не активности, оставляя не только попытки найти новую работу, но и рынок труда в целом.
Проблема усугубляется тем, что обучению работников не уделяется внимание, многочисленные исследования свидетельствуют о крайне низких показателях профессиональной подготовки/переподготовки персонала предприятий (из последних публикаций). При отсутствии спроса инфраструктура образования взрослых неразвита, учебные заведения ориентированы почти исключительно на первичную профессиональную подготовку молодежи.
На конец 2014 г. 94,9% контингента учащихся и слушателей профессионально-технических учебных заведений составляли выпускники школ, которые получали первичную профессиональную подготовку. Более 82% поступающих в высшие учебные заведения составляют выпускники школ и других учебных заведений, которые закончили обучение в текущем году, а основной контингент студентов составляют молодые люди в возрасте 17-22 года.
Индикатор обучения на протяжении жизни вычисляется по данным обследования рабочей силы как доли лиц в возрасте 25-64 лет, которые получали образование или профессиональном обучении в последние 4 недели в 2014 г.
В среднем по 28 странам ЕС составлял 10,6%, в странах Северной Европы – более 20%, в Швейцарии и Дании – более 31%, а в Украине – 1%. «Европейская стратегия — 2020» относит этот индикатор к критериям развития по образовательным направлениям и ставит задачу повысить его уровень в среднем в ЕС до 15%.
Одним из инструментов практического воплощения концепции образования на протяжении жизни являются ваучеры на профессиональную подготовку, которые стали применяться в рамках активной политики рынка труда с 1980-х годов. Ваучерная система представляет альтернативу прямой закупке образовательных услуг через государственную /публичную службу занятости, и базируется на двух принципах:
1) принцип выбора со стороны спроса – пользователь может выбирать учебное заведение, форму или вид обучения;
2) принцип конкуренции со стороны предложения – поставщики образовательных услуг конкурируют между собой, что позволяет получить качественное образование за умеренную цену.
Опыт стран Европы свидетельствует, что ваучерные системы имеют практически все преимущества и недостатки, присущие мерам активной политики на рынке труда. К самым сильным сторонам следует отнести функцию активизации и наличие выбора у пользователей, к самым проблемным – неизбежность безвозвратных потерь, поскольку дополнительные эффекты от расходов на ваучерную систему на практике очень трудно обнаружить и измерить.
Именно из этих соображений ваучерные программы обычно ориентированы на определенные целевые группы населения, которые чаще всего сталкиваются с барьерами на рынке труда (женщины, долговременные безработные, работники старшего возраста, люди с инвалидностью, лица с низким образовательно-квалификационным уровнем и тому подобное).
Целью исследования является оценка эффективности и действенности ваучерной программы для населения Украины в возрасте старше 45 лет и разработка рекомендаций по ее усовершенствованию.
Изложение основного материала. С принятием новой редакции закона Украины «О занятости населения» (вступил в силу с начала 2013 г.), впервые в национальном законодательстве появилась норма с реальными государственными гарантиями по расширению возможностей формального образования для лиц старшего трудоспособного возраста.
Статья 30 закона предоставляет лицам в возрасте старше 45 лет и до достижения пенсионного возраста, страховой стаж которых составляет не менее 15 лет, право на одноразовое получение ваучера для поддержания их конкурентоспособности путем переподготовки, специализации, повышения квалификации по профессиям и специальностям для приоритетных видов экономической деятельности (из утвержденного перечня).
Стоимость ваучера устанавливается в пределах стоимости обучения, но не выше десятикратного размера прожиточного минимума для трудоспособных лиц. Оплата ваучера осуществляется за счет средств Фонда общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы.
Условия ваучерной программы существенно отличаются от организации профессионального обучения зарегистрированных безработных. С одной стороны, она дает больше свободы пользователям по выбору формы и места обучения и не предполагает прямой финансовой ответственности за нарушение условий договора об обучении.
С другой стороны, ваучерная программа имеет ряд довольно жестких ограничений, которые существенно сужают круг ее потенциальных пользователей. Она недоступна для лиц, не имеющих документального подтверждения наличия профессионального образования; очень узкий круг профессий, которые можно выбрать для обучения (13 рабочих профессий и 22 специальности/направления для специалистов с высшим образованием); ограниченная восходящая мобильность по образовательно-квалификационным уровням.
За два года фактической реализации законодательство о ваучерах уже претерпело много изменений. С 2014 г. ваучеры перестали выдавать зарегистрированным безработным, поскольку для них действует отдельная учебная программа на основе прямой закупки образовательных услуг.
Незначительные изменения произошли в перечне профессий (актуализация трех позиций) и в порядке обнародования списков учебных заведений, которые имеют право осуществлять обучение по ваучерной программе (более оперативное обновление).
В марте 2015 г. Верховная рада Украины внесла изменения в закон «О занятости населения», добавив еще три целевые группы населения, которые имеют право на получение ваучера:
1) лица, уволенные со службы в силовых структурах в связи с сокращением численности, штата или по состоянию здоровья, которые не приобрели права на пенсию в соответствии с законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц»;
2) лица, уволенные с военной службы после участия в проведении антитеррористической операции, из числа инвалидов к получению права на пенсию в соответствии с законом Украины «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц»;
3) внутренне перемещенные лица трудоспособного возраста при отсутствии подходящей работы.
Очевидно, условия участия указанных целевых групп в значительной степени должны отличаться от ваучерной программы для лиц старше 45 лет. В данном случае главная цель операции – вернуть людей к мирной жизни, помочь им устроиться в новой среде, для них неактуальны критерии стажа, возраста или уровня образования. Поэтому нужно разработать отдельные подпрограммы для учета специфики каждой целевой группы, как по критериям участия, так и по основной цели их профессионального обучения.
В 2013 г. пользователями ваучерной программы стали 20426 лиц (в том числе 11854 лица – зарегистрированные безработные и 8572 – работающие или незанятые лица без статуса зарегистрированных безработных), в 2014 г. – 5746 человек. Уменьшение числа пользователей связано с изменениями условий программы (зарегистрированным безработным перестали выдавать ваучеры), повлияло также общее ухудшение ситуации в стране.
Расходы на ваучерную программу составили соответственно 33,6 и 19,5 млн. грн. Плановые объемы финансирования на ваучерную программу все время сокращаются, но из-за незначительного количества пользователей проблемы нехватки средств пока не возникало.
Самым распространенным видом обучения в рамках ваучерной программы является переподготовка и повышение квалификации. Самыми популярными рабочими профессиями из утвержденного перечня являются тракторист-машинист сельскохозяйственного производства, электрогазосварщик, плодоовощевод, водитель погрузчика.
Среди профессий специалистов чаще всего выбирают IT (компьютерные системы и сети, программное обеспечение систем, разработка программного обеспечения) и землеустроитель. Среди пользователей ваучерной программы преобладают мужчины, особенно в видах обучения рабочим профессиям.
Наибольшая численность участников ваучерной программы наблюдалась в Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Харьковской области, то есть в основном в крупных индустриальных регионах. Наименьшее количество ваучеров в 2014 г. было издано в Хмельницкой и Черниговской областях (по 18).
Очевидно, на территориальную дифференциацию показателей ваучерной программы влияют не только особенности региональных рынков труда, но и различия в практических методах работы местных центров занятости.
Максимальная стоимость ваучера (10 размеров прожиточного минимума для трудоспособных лиц) составляла в апреле-ноябре 2013 г. 11470 грн, с декабря 2013 г. – 12180 грн. Этих средств вполне достаточно для оплаты видов обучения, разрешенных по ваучерной программе. Наибольшую стоимость имеет второе высшее образование, которое обычно осуществляется в форме очного заочного, заочно-вечернего или заочного обучения, и продолжительность обучения может достигать 2-2,5 года.
Выборочный просмотр сайтов вузов свидетельствует, что стоимость получения второго высшего образования составляет 5-12 тыс. грн. Исключением являются ведущие университеты со статусом национальных, где стоимость может достигать 15-20 тыс. грн за полный цикл обучения.
Для полноты оценки анализ официальных юридических и статистических источников дополнен информацией от непосредственных участников ваучерной программы, как со стороны пользователей, так и со стороны поставщиков услуг. С этой целью в период с 6 по 20 февраля 2015 г. в трех областях (Запорожской, Кировоградской и Львовской) проведено маломасштабное социологическое обследование.
В ходе его опрошено 70 пользователей ваучерной программы, 60 потенциальных пользователей из числа посетителей местных центров занятости в возрасте 45-59 лет и 12 сотрудников этих центров с опытом работы по ваучерной программе.
Комплексная оценка на базе всех источников дает основания утверждать, что ваучерная программа для лиц в возрасте старше 45 лет является реальным инструментом государственной политики на рынке труда и образовательных услуг и выполняет, по крайней мере, две важные задачи:
1) стимулирует лиц старше 45 лет к продолжению образования, давая возможность восполнить пробелы или компенсировать недостаточное качество предыдущего образования, а, следовательно, уменьшает образовательное неравенство между поколениями;
2) оптимально совмещает монетизацию образовательных услуг с сохранением социальной направленности программы и повышением роли ее участников в принятых решениях.
Однако возможности ваучерной программы остаются недооцененными как со стороны населения, так и со стороны учебных заведений, ее осуществление на практике сталкивается с рядом проблем. Эти проблемы можно разделить на две группы: внешние (проблемы социальной, экономической, политической среды, в которой реализуется программа) и внутренние (проблемы в самой программе).
Внешние проблемы имеют общий характер и вряд ли возможно их быстро устранить, но их четкое формулирование дает возможность понять, в каких условиях реализуется программа, на какие ресурсы можно рассчитывать и как адаптировать к этим условиям успешные зарубежные практики. Эти внешние проблемы можно разделить на субъективные, которые являются отражением эмоционально-ценностного состояния украинского общества, и объективные, связанные с проблемами национальной экономики.
Среди субъективных внешних проблем, прежде всего, стоит назвать господство в украинском обществе стереотипов о непригодности людей старшего возраста к усвоению новых знаний, вследствие чего люди уже после 40 лет считаются бесперспективными работниками.
Эта проблема усиливается общим дисбалансом представительства интересов поколений. Слишком большое внимание к запросам малочисленных поколений молодежи наряду с безразличием к нуждам многочисленных старших поколений, которые вроде бы должны уже уступить место молодежи. Пассивным отношением людей к возможности что-то изменить в своей жизни, нежеланием брать на себя ответственность за собственное будущее и отсутствием доверия к мерам государственной политики.
Указанные обстоятельства в большой степени связаны с экономическими неурядицами. Это недостаточно наглядная связь между образовательно-квалификационным уровнем и размером заработка; значительная часть работающих лиц не охвачена государственным социальным страхованием из-за распространения неформальной занятости.
А также неразвитая инфраструктура образования взрослых; неустойчивая макроэкономическая ситуация и финансовые риски Фонда общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы.
Как показал социологический опрос, люди не привыкли рассматривать профессиональное обучение как один из доступных способов улучшения своих жизненных перспектив. Ссылки на возраст или состояние здоровья часто скрывают нежелание учиться или совершать другие активные шаги. Причем пассивное отношение к профессиональному обучению является скорее следствием распространенных стереотипов и предубеждений, чем в прошлом негативного опыта или наличия реальных препятствий.
Внутренние проблемы самой программы связаны как с несовершенством законодательства (не урегулирован факт использования права на одноразовое получение ваучера, значительное количество ограничений относительно условий участия), так и с практиками его реализации (лишняя административная нагрузка на всех участников программы, недостаточное привлечение социальных партнеров).
Провайдерские функции сконцентрированы почти исключительно на государственной службе занятости, которая практически в одиночку играет роль информанта, консультанта, разрешительного учреждения, посредника и контролера.
Как следствие, возникает информационная асимметрия: основной поток посетителей центров занятости составляют безработные, а им с 2014 г. ваучеры не выдаются (для них существует отдельная учебная программа).
Учебные заведения в целом заинтересованы в сотрудничестве по ваучерной программе, однако существует определенная инерция: не уделяется должного внимания информированию населения о возможностях обучения с использованием ваучера, не учитываются особенности организации обучения людей старшего возраста, в том числе работающих.
Некоторые условия программы могут вызывать риски дискриминации. В невыгодное положение попадают сельские жители (неизбежность дополнительных расходов, связанных с обучением, неразвитое транспортное сообщение, необходимость работать в личном крестьянском хозяйстве, и все это в сочетании с более низким уровнем доходов и образования).
А также лица с низким образовательным уровнем (недоступны людям, у которых нет никаких документов о профессиональном образовании, де-факто существуют барьеры для перехода к высшему образовательно-квалификационному уровню). В то же время прямого риска гендерной дискриминации не выявлено.
Несмотря на современные сложные экономические и политические условия, которые привели к общему ослаблению внимания к вопросам профессиональной подготовки населения старшего возраста, ваучерная программа для лиц в возрасте старше 45 лет нуждается в популяризации, развитии и усовершенствовании, особенно учитывая европейские стремления Украины.
Мероприятия по совершенствованию действующей ваучерной программы для профессионального обучения лиц старше 45 лет можно сгруппировать по следующим направлениям.
- Флексибилизация условий программы и повышение ее доступности. Очерченные законодательством критерии участников действующей ваучерной программы дают основания рассматривать возможность получения ваучера как своеобразную страховую премию для лиц, которые достаточно долго платили страховые взносы, но не получали страховых возмещений как безработные. При такой трактовке принципиальное значение для участия в программе имеет критерий страхового стажа, все остальные только создают почву для дискриминации.
В связи с этим целесообразно изъять из условий ваучерной программы для лиц старше 45 лет следующие условия:
— требование о наличии профессионально-технического или высшего образования;
— перечень видов обучения, вместо этого употреблять общий термин «профессиональное обучение»;
— перечень профессий, специальностей и направлений повышения квалификации.
Подавляющее большинство пользователей действующей программы имеют работу и достаточно ответственны для того, чтобы самостоятельно решать, какие новые профессиональные знания и какой образовательно-квалификационный уровень им нужен для поддержания свои конкурентоспособности на рынке труда.
Для контроля расходов по ваучерной программе остается ограничение максимального размера стоимости обучения, и если возможность покрыть часть расходов на обучение за счет ваучера поможет человеку старше 45 лет решиться получить первое высшее образование, – это можно только приветствовать.
Даже если человек выберет в качестве обучения специальности экономиста или юриста, на «перепроизводство» которых привыкли жаловаться чиновники и работодатели, – общеизвестно, что эти профессиональные знания универсальны и пригодятся на любом рабочем месте и в повседневной жизни.
Снижать возрастной критерий действующей ваучерной программы нецелесообразно, поскольку, во-первых, лица в возрасте 30-44 лет в целом имеют существенно лучшие позиции на рынке труда, и, во-вторых, это почти непременно будет предусматривать снижение требований по продолжительности страхового стажа.
Существенное уменьшение возрастной планки для участников ваучерной программы приведет к размыванию рамок самой целевой группы, а, следовательно, снижению эффективности программы. Нужно понимать, что ваучерная система, по своей сути не рассчитана на массовый характер и всеобъемлющий охват.
- Пересмотр подходов к оказанию образовательных услуг взрослым.
— Дополнить набор образовательных услуг, предоставляемых в рамках ваучерной программы для лиц старше 45 лет, обучением универсальных базовых навыков (IT-технологии, иностранные языки и другие). Успешные примеры подобной практики в Италии и Болгарии свидетельствуют о высокой популярности подобных ваучеров.
— Выделить пункт об особенностях поступления и обучения при использовании ваучера в условиях приема на обучение, что утверждаются приказом Министерства образования и науки Украины.
— Разработать на уровне Министерства образования и науки Украины методические рекомендации по специфике организации обучения взрослых, в том числе по ваучерной программе.
— Включить взаимные обязательства по содействию осуществлению профессионального обучения и в частности ваучерной программы в генеральное соглашение и коллективные соглашения на всех уровнях, привлекая к этому процессу все стороны социального диалога.
- Просмотр финансовых параметров программы.
— На уровне законодательства определить, что право на ваучер считается использованным, если ваучер был выдан и оплачен за счет средств Фонда государственного социального страхования на случай безработицы.
— Предусмотреть возможность оплаты образовательных услуг по ваучерам частями, в зависимости от продолжительности и стоимости обучения, чтобы облегчить планирование средств и более равномерно распределить расходы Фонда государственного социального страхования на случай безработицы.
— Предусмотреть финансирование на покрытие дополнительных расходов, связанных с обучением, при условии, что стоимость обучения с использованием ваучера не превышает определенной суммы, и бюджет фонда позволяет профинансировать обучение всех желающих получить ваучер.
- Процедурно-технологические усовершенствования.
— Сократить перечень документов, необходимых для получения ваучера – оставить только паспорт и идентификационный номер учетной карточки плательщика налогов; необходимость трудовой книжки целесообразно предусмотреть только в случаях, когда не набирается 15 лет «реестрового» стажа.
— Отменить необходимость получения вузами лицензий на осуществление деятельности по предоставлению образовательных услуг по вторичным видам обучения (переподготовка, специализация, повышение квалификации).
— Сократить перечень документов, которые должно предоставить учебное заведение после заключения договора об обучении (наличие лицензии, свидетельства или сертификата можно проверить по данным Министерства образования и науки).
— Уменьшить объем информации, которую учебное заведение должно подавать в центр занятости для контроля выполнения условий договора об обучении (вполне достаточно нормы п. 15 «Порядок выдачи ваучеров для поддержания конкурентоспособности лиц на рынке труда»).
— Улучшить технологии обмена данными, в частности данные Государственного реестра общеобязательного государственного социального страхования можно использовать не только для проверки страхового стажа, но и для дальнейшего дистанционного отслеживания результативности обучения.
— Предусмотреть возможность подачи заявления на получение ваучера и получения соответствующих консультаций через Интернет.
Выводы. Проведена оценка ваучерной программы профессиональной подготовки лиц в возрасте старше 45 лет, что дает основания утверждать, что ваучерная система имеет большой социальный потенциал и перспективы развития в Украине.
Как показывает зарубежный опыт, становление ваучерных систем требует определенного времени для налаживания взаимодействия между провайдерами (в частности между местными офисами публичной службы занятости, учебными заведениями и частным сектором) и подготовкой потенциальных пользователей (осведомленность, активизация и тому подобное).
Внедрение дополнительных процедур аккредитации и сертификации, регулярного мониторинга и оценки направлено на контроль качества, но в то же время приводит к еще большему усложнению ваучерной системы и увеличивает стоимость ее администрирования. Поэтому нужно искать оптимальный баланс между плотным контролем, децентрализацией и гибкостью организационной структуры ваучерной системы.
Развитие ваучерной системы должно стать составляющей реформирования национальной политики на рынке труда в части активных программ. Меры усовершенствования действующей программы ваучеров для людей старше 45 лет должны направляться, прежде всего, на усиление информационного освещения (PR), флексибилизацию условий программы и повышение ее доступности, улучшение администрирования.
Расширение ваучерной программы профессиональной подготовки в другие целевые группы населения должно предусматривать разработку отдельных подпрограмм для учета специфики каждой целевой группы, как по критериям участия, так и по основной цели их профессионального обучения, а также поиск дополнительных источников финансирования.
Введение ваучеров в другие сферы социальной защиты требует изучения зарубежного опыта и инвентаризации всех видов социальных благ/услуг на предмет целесообразности их перевода на ваучерную систему.
Автор: Л.Г. Ткаченко, кандидат экономических наук, первый научный сотрудник, Институт демографии и социальных исследований имени М.В. Птухи НАН Украины, E-mail: lidatk@rambler.ru
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.