Постановка проблемы. Миграционный обмен населением между Украиной и Италией происходит в основном в форме трудовой миграции наших соотечественников в Итальянскую Республику, которая развивается довольно интенсивно в течение уже почти двух десятилетий.
За это время украинцы превратились в одну из самых многочисленных этнических групп в Италии. Это произошло за счет развития масштабной временной трудовой миграции, оседания части заробитчан на территории Италии с последующим объединением семей, а также стационарной миграции между упомянутыми странами, которая, хотя и является довольно малочисленной, однако на протяжении всех лет независимости характеризовалась для Украины превышением выбытия над прибытием.
Сейчас, проведенные исследования свидетельствуют об общем толерантном отношении итальянского общества к мигрантам, в частности украинским. Однако новые правовые реалии, в частности одобрение итальянским парламентом pacchetto sicurezza – пакета мер по социальной безопасности — ряда законов и правительственных постановлений, содержащих жесткие ограничения относительно въезда и пребывания мигрантов (преимущественно, но не исключительно, нелегальных).
А также их доступа к социальным услугам и судопроизводству, по убеждению многих аналитиков и правозащитников, непременно приведет к ухудшению условий пребывания мигрантов, в частности украинских, на территории Итальянской Республики, а также к обострению межнациональных отношений.
Анализ последних исследований и публикаций. Различные аспекты миграционных процессов рассматриваются в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как М. Денисенко, Ж. Зайончковская, В. Иноземцев, В. Ионцев, Е. Либанова, С. Пирожков, А. Позняк, И. Прибыткова, Л. Рыбаковский, А. Хомра и других. Вопросам миграционной политики более подробно уделяют внимание в своих трудах О. Малиновская, С. Чехович и другие исследователи.
Однако, учитывая то, что правовые изменения в отношении иностранцев произошли в итальянском обществе недавно (процесс разработки и внедрения соответствующих документов начался в мае 2008 г., наиболее резонансные решения были приняты в феврале 2009 г.), этой теме еще не была предоставлена научная оценка со стороны украинских исследователей.
Целью данной статьи является анализ последних изменений в итальянском законодательстве относительно въезда и пребывания иностранцев, их доступа к социальному обеспечению.
А также выявление тех вызовов, которые встают перед украинскими гражданами, которые нелегально находятся на территории Италии, вследствие внедрения новых нормативных правил. В частности изложенных в законе №125 «Срочные меры по общественной безопасности», который был одобрен сенатом 5 февраля 2009 г.
Изложение основного материала. В течение второй половины прошлого века произошли кардинальные изменения миграционной ситуации в странах Южной Европы. Новейшая история упомянутого региона характеризуется трансформацией Италии, Испании, Португалии, Греции из типичных стран эмиграции в государства, чрезвычайно привлекающие мигрантов. В Итальянской Республике упомянутый переход произошел в 70-х годах прошлого века.
На сегодняшний день Италия занимает первое место среди средиземноморских государств по масштабам иммиграционных процессов. В общей структуре прибывших в этой стране наблюдается самый высокий среди государств Европейского Союза процент иммигрантов из-за пределов ЕС.
Чрезвычайно актуальна для Италии и проблема нелегальной миграции, по оценкам специалистов республика является одним из лидеров среди стран ЕС по численности мигрантов, прибывающих в государство с нарушением правовых требований или находящихся на ее территории нелегально.
До недавнего времени миграционную политику Италии можно было охарактеризовать как довольно либеральную в отношении иностранцев, находящихся в стране при отсутствии надлежащего правового статуса.
Однако изменения в законодательство, принятые в последние годы, отменяют все преимущества, на которые могли рассчитывать нелегальные мигранты ранее. Некоторые специалисты объясняют такие кардинальные изменения политическими факторами, а именно приходом к власти нового правительства, имеющего достаточно жесткие взгляды на иммиграцию и убежденного в необходимости значительного ограничения этих процессов.
Сами чиновники подчеркивают существование объективной необходимости таких нововведений и заявляют, что все законодательные изменения, содержащие жесткие меры в отношении нелегальных мигрантов, правительство Итальянской Республики приняло во имя социальной безопасности государства.
Следует заметить, что содержание закона о срочных мерах по общественной безопасности вызвало негативную реакцию со стороны ряда правозащитных организаций Италии, а также учреждений Европейского Союза. Так, Томас Хаммарберг, комиссар Совета Европы по правам человека, не одобряет большинство мер, которые принял парламент в феврале 2009 г., и называет некоторые из них драконовскими, поскольку они жестко нарушают права иммигрантов.
Комиссар рекомендует полностью согласовать новый закон с международными стандартами прав человека. Объединения мигрантов также не остаются в стороне от этой, актуальной для них проблемы, они участвуют в организации акций протеста против нового закона, а также проводят просветительскую работу среди иностранцев, разъясняя им содержание законодательных нововведений.
Можно выделить несколько основных сфер жизнедеятельности мигрантов, на которые новые восхваленные законодательные изменения будут оказывать наибольшее негативное влияние. Это доступ к системе здравоохранения, заключение брака и воссоединение семьи, а также денежные переводы мигрантов на родину.
Основной закон Итальянской Республики признает здоровье фундаментальным правом человека и гарантирует бесплатную медицинскую помощь всем, кто в ней нуждается (статья 32 Конституции Итальянской Республики).
Это конституционное положение находит свое продолжение в других нормативных документах страны, например, в декрете №286/98, который известен также под названием единого иммиграционного акта. Этот документ содержит три важных положения относительно доступа иностранцев, находящихся на итальянских территориях, к медицинскому обеспечению:
— любому иностранцу, который находится на территории Италии или на ее границах, гарантируются фундаментальные права человека, введенные национальным законодательством, действующими международными конвенциями и принципами, признанными международным правом (статья 2); очевидно, что понятие «любой иностранец» охватывает как легальных, так и нелегальных мигрантов;
— иностранным гражданам, находящимся на территории Италии, независимо от того, согласовывают ли они свое пребывание с законодательством, регулирующим въезд в страну и проживание на ее территории, гарантировано срочное и необходимое попечение в аккредитованных государством учреждениях здравоохранения. Программы превентивной медицины также распространяются на всех мигрантов независимо от их правового статуса (статья 35, пункт 3);
— предоставление медицинских услуг тем иностранцам, которые находятся на территории Итальянской Республики нелегально, ни в коем случае не должно сопровождаться каким-либо информированием властных структур об отсутствии правового статуса у таких пациентов (статья 35, пункт 5).
Здесь итальянские законодатели разработали ряд правовых механизмов, обеспечивающих свободный доступ к медицинским услугам всех мигрантов, независимо от их правового статуса.
Учитывая то, что лица, которые не согласовывают свое пребывание на территории страны со всеми правовыми нормами, пытаются избежать разглашения своего правового статуса. Положение о запрете медицинским работникам информировать соответствующие службы в случае оказания помощи нелегальным мигрантам выступало определяющим моментом в доступе этой категории пациентов к медицинской опеке, поскольку гарантировало им полную анонимность.
Положение закона №125 не только отменяет запрет медицинским работникам сообщать соответствующим службам о нелегальных мигрантах, которые воспользовались их услугами, а наоборот, обязывает их это делать. Дело в том, что согласно новым правовым нормам, нелегальная миграция рассматривается в Италии не как административное, а как уголовное правонарушение.
Поэтому все государственные служащие, а также лица, предоставляющие социальные услуги (включая врачей, учителей, социальных работников и других), в случае, когда им становится известно о нелегальном правовом статусе иностранца, должны информировать об этом соответствующие службы. Невыполнение этого обязательства или выполнение его в неподходящие сроки является правонарушением.
Надо сказать, что профессиональные объединения врачей публично высказали свое мнение о неприемлемости таких мер в отношении мигрантов. Однако, несмотря на это, парламент принял новый закон, поэтому в современных условиях итальянские врачи стоят перед выбором – либо докладывать о случаях нелегального пребывания иностранцев, либо самим подвергаться риску быть привлеченными к ответственности согласно Уголовному кодексу.
Последнее утверждение очень маловероятно, а некоторые слишком рьяные врачи начали отчитываться в нелегальных мигрантах даже раньше, чем было принято соответствующее законодательное решение.
Следует заметить, что иностранцы не обязаны предъявлять в больницах разрешение на пребывание, поэтому, казалось бы, что нелегальные мигранты могли бы не бояться, что их нелегальный правовой статус может быть разоблачен в результате обращения в медицинское учреждение. Однако для того, чтобы нелегальный мигрант мог получить медицинские услуги, он должен зарегистрироваться в амбулатории и получить персональный анонимный код, действительный на всей территории Италии.
Таким образом, обращение мигранта за предоставлением такого кода или его наличия является фактическим признанием нелегального статуса иностранца, что непременно должно побудить персонал больницы довести данную информацию до сведения соответствующих служб.
Кроме того, в каждой больнице есть пункт полиции, а все иностранцы обязаны предъявлять агентам безопасности (полицейским, охранникам и прочим) свои документы, а последние должны оповещать администрацию больницы об обнаруженном ими нелегальном статусе мигрантов.
Согласно положениям институциональной теории, в условиях дисбаланса между большим количеством людей (в данном случае это нелегальные мигранты), которые имеют определенную потребность (доступ к медицинской опеке) и ограниченными возможностями ее решения, возникает ряд организаций, основной функцией которых является создание предложения для удовлетворения, имеющегося спроса.
При новых правовых условиях иностранцы, находящиеся на территории Италии нелегально, будут обращаться за медицинской помощью в аккредитованные государством учреждения только в экстренных случаях.
Исходя из того, что медицинские услуги относятся к той категории услуг, от которых лицо не может отказаться в полной мере, следует ожидать следующего. Что все иностранцы, находящиеся в стране нелегально (а на момент принятия закона о срочных мерах по общественной безопасности на территории Италии уже находилось большое количество таких лиц), перейдут в категорию потенциальных клиентов для не аккредитованных государством медицинских учреждений.
Поэтому в случае, если законодательные нововведения закрепятся в социальной практике, вероятно, следует ожидать роста сети организаций, которые будут предоставлять нелегальным мигрантам медицинские услуги подпольно, однако качество таких услуг вряд ли будет высоким. Очевидно, этого можно было бы избежать, если бы указанным законодательным нововведениям предшествовала масштабная кампания по легализации.
Таким образом, новые правовые координаты Итальянской Республики, а именно положения закона №125, делают невозможным доступ иностранцев, находящихся на территории страны на нелегальных началах, в учреждения по предоставлению медицинских услуг.
Следует заметить, что по результатам первого общенационального обследования населения Украины по вопросам трудовой миграции проведено в 2008 году.
Украинский центр социальных реформ с участием Государственного комитета статистики Украины, установили, что более трети украинских заробитчан, которые работали в Италии (35,8%) не имели официального статуса.
Однако среди гастарбайтеров из Украины, которые нашли работу в других странах, этот показатель был существенно ниже и составлял 20,9%. Следовательно, вопрос более жесткого законодательного обращения с нелегальными мигрантами на территории Италии для наших соотечественников, которые там работают, является очень актуальным.
Однако новый пакет мер по социальной безопасности содержит потенциальные угрозы также и тем украинцам, которые работают в Италии на легальных началах, поскольку согласно его положениям мигрант, который теряет работу, автоматически теряет легальный статус.
Трудовая миграция обычно влияет на здоровье украинских заробитчан негативно. Причиной этого являются ненадлежащие условия труда, а также отсутствие доступа к медицинским услугам или их предоставление в неполном объеме, не вовремя или ненадлежащего качества. Эти утверждения касаются всех заробитчан из Украины, в частности тех, кто работает в средиземноморских государствах.
Так, согласно результатам исследования «Жизненные пути населения Украины», 43,6% украинских трудовых мигрантов, работавших в Италии, признали, что во время пребывания за границей им не хватало необходимой медицинской помощи. Почти треть из них, к счастью, не нуждалась в медицинских услугах, тогда как лишь несколько больше четвертой части украинских заробитчан в Италии были в полной мере удовлетворены полученной медицинской помощью.
Некоторые наши соотечественники вследствие ухудшения состояния здоровья даже не могли продолжать работать в Италии и вынуждены были вернуться на родину. Исследование по вопросам трудовой миграции 2008 г. выявило 9,7% таких лиц среди гастарбайтеров, трудоустроенных в Италии, однако у мигрантов, работавших в других странах, подобная ситуация случалась вдвое реже – в 4,1% случаев.
Следовательно, во время работы в Италии, здоровье украинских трудовых мигрантов существенно ухудшалось даже до принятия парламентом закона о новых мерах по безопасности, в условиях, когда они имели сравнительно широкие возможности доступа к медицинским услугам.
С определением новых правовых координат ситуация с сохранением здоровья заробитчан станет еще более угрожающей, вероятно увеличится количество украинцев, которые вынуждены будут вернуться на родину из-за неудовлетворительного состояния здоровья.
Это может угрожать отечественной системе здравоохранения ростом количества пациентов из числа бывших заробитчан, что может быть в большей степени ощутимым в тех регионах страны, из которых выезды на заработки в Италию происходят наиболее интенсивно.
В условиях ограниченной ресурсной базы украинских учреждений здравоохранения, это будет иметь негативное влияние на качество медицинских услуг, которое и на сегодня не всегда является удовлетворительным. Здесь новые законодательные нормы Итальянской Республики содержат угрозы, как для индивидуального здоровья украинских мигрантов, так и в определенной степени для отечественной системы здравоохранения.
Законодательные изменения Итальянской Республики коснулись также вопросов заключения мигрантами брака и воссоединения их семей. Согласно положениям закона о срочных мерах по общественной безопасности, право на воссоединение семьи на территории Италии распространяется на брачных партнеров мигрантов и несовершеннолетних детей.
Родители мигрантов могут воспользоваться этим правом только в том случае, если у них нет других детей, проживающих в стране их происхождения, и только в том случае, если их возраст превышает 65 лет.
Иногда итальянские власти требуют предоставления результатов теста ДНК (осуществленного за счет заявителя) для подтверждения кровного родства между родственниками. Такое требование возникает в случае отсутствия соответствующей документации, удостоверяющей родственные отношения заявителей, выданной страной происхождения.
Минимальный уровень дохода иностранца, желающего воспользоваться правом на объединение семьи, должен равняться размеру пособия по социальному обеспечению (5,14 тыс. евро в год), дополнительно к этой сумме доход мигранта должен содержать половину указанной суммы на каждого члена семьи, стремящегося к объединению.
Закон о срочных мерах в отношении общественной безопасности вводит более жесткие правила относительно получения итальянского гражданства через бракосочетание, которое в новых правовых условиях можно получить только через два года после регистрации брака, если семейная пара проживает на территории Италии. Или через три года после бракосочетания, если жена-иностранка (или муж-иностранец) проживают за границей.
В случае если семейная пара имеет детей, то вышеупомянутые сроки сокращаются вдвое. Что касается трудовых мигрантов из Украины, то результаты исследования 2008 г. не дают итальянскому правительству никаких оснований подозревать наших соотечественников в заключении браков с итальянцами с целью получить гражданство.
Поскольку среди украинских заробитчан, которые в течение трудоустройства в Италии изыскивали возможность продлить свое пребывание в этой стране или остаться там навсегда, не нашлось ни одного лица, которое бы проявило намерение достичь этой цели путем бракосочетания с местными жителями.
Конечно, следует принимать во внимание, что подобная модель поведения является довольно деликатной, поэтому нельзя отвергать возможность, что некоторые лица в процессе анкетирования были склонны скрывать такие наставления, хотя это вовсе не означает, что подобные намерения нельзя обнаружить вообще.
Так, украинские трудовые мигранты, работавшие в других странах, в 4,2% случаев сообщили о том, что они рассматривали для себя возможность заключения брака с иностранцами с целью получения гражданства.
Заключение брака между двумя иностранцами также подвержено влиянию перехода к новым правовым условиям. Согласно поправке, внесенной в Гражданский кодекс республики, для заключения брака иностранцы обязаны предъявлять свое разрешение на пребывание. Таким образом, мигранты, находящиеся на территории страны нелегально, не смогут законодательно оформить свои семейные отношения.
Следует заметить, что даже те иностранцы, которые находятся на территории страны на законных основаниях, могут вступать в брак только в случае, если они имели вид на жительство минимум за два года до его регистрации. Эти нововведения противоречат положениям, изложенным во Всеобщей декларации прав человека, а именно статье 16, предоставляющей всем лицам, независимо от расы, национальности или религии, одинаковые права в отношении брака.
В соответствии с новыми правовыми требованиями, мигранты обязаны представлять свое разрешение на пребывание при регистрации любого гражданского состояния. Для нелегальных мигрантов это означает не только отсутствие возможностей зарегистрировать брак.
Эта категория иностранцев лишена также возможности официально признавать своих детей, что противоречит положению Всеобщей декларации прав человека о том, что материнство и детство имеют право на особую опеку и помощь со стороны государства (статья 25).
Вопрос о денежных переводах мигрантов как средстве перераспределения доходов также очень актуален для стран-доноров рабочей силы, в том числе и для Украины. Социально-экономическое влияние переводов на развитие государства является двойным. Положительное влияние переводов выражается в росте покупательной способности населения, полученные из-за рубежа деньги, инвестируют в образование, приобретение недвижимости, что улучшает развитие этих отраслей.
Часть денежных переводов мигрантов используется как стартовый капитал для основания собственного дела, однако, следует отметить, что доля лиц, использующих средства, таким образом, является незначительной.
Среди негативных последствий денежных поступлений из-за рубежа следует упомянуть рост цен и создание социальной напряженности между группами населения, получающими денежные поступления из-за рубежа, и лицами, не имеющими таких источников дохода.
Для многих украинских домохозяйств средства, переведенные родственниками из-за рубежа, выступают основным источником доходов, однако бюджеты некоторых семей формируются исключительно за счет заробитчан, их переводов.
Согласно результатам исследования, проведенного в 2008 году, подавляющее большинство (78,6%) украинских трудовых мигрантов, которые работали в Италии, присылали деньги тем членам своих домохозяйств, которые остались на родине.
Самым распространенным способом, с помощью которого заробитчане передавали деньги на родину, был банковский перевод (им пользовались 38,1% опрошенных лиц).
Почти четвертая часть трудовых мигрантов (24,5%) передавали деньги на родину через друзей, родственников, знакомых. К услугам организаций денежных переводов, таких как Western Union, Money Gram, удавалось прийти 18,4% гастарбайтеров; довольно часто (в 11,6% случаев) наши соотечественники, заработанные ими в Италии деньги, доставляли в Украину курьерами.
Положения конвенций Международной организации труда (Конвенция №97, статья 9; Конвенция № 117, статья 8) содержат разрешение работникам-мигрантам переводить в иностранную валюту и отправлять на родину любую часть своих заработков или сбережений. Здесь положение закона о срочных мерах общественной безопасности Италии содержит препятствия на пути реализации этого права тем мигрантам, которые находятся на территории страны нелегально.
Согласно новым требованиям, работники учреждений, предоставляющие услуги по переводу денег, должны ксерокопировать разрешение на пребывание клиента-иностранца, а также документы, удостоверяющие его личность, установленный срок хранения этих бумаг – десять лет.
В случае если иностранец, желающий перевести средства, не имеет разрешения на пребывание, работники указанных учреждений должны известить об этом местную полицию в течение двенадцати часов, невыполнение упомянутого требования грозит учреждению потерей лицензии.
После принятия закона №125 следует ожидать, что украинские трудовые мигранты реже будут прибегать к банковским переводам и службам вроде Western Union, а вероятно возрастет популярность других способов перевода денег, использование которых позволит мигрантам не разглашать свой правовой статус и сохранить анонимность.
Выводы. Следует ожидать, что новые законодательные ориентиры, которые определил парламент Итальянской Республики, которые, с одной стороны, усложняют процесс получения легального статуса для иностранцев, а с другой – устанавливают более жесткие ограничения для нелегальных мигрантов, способные существенно повлиять на условия пребывания украинских граждан на территории этой страны.
Введение правила, по которому работники медицинских учреждений Италии обязаны сообщать властным структурам о нелегальном статусе своих пациентов, сделает услуги по медицинской опеке в аккредитованных государством учреждениях недоступными для тех мигрантов из Украины, которые находятся на территории Италии нелегально. А это треть среди всех заробитчан, которые нашли работу в этой стране.
Невозможность получения медицинской помощи негативно будет влиять на состояние здоровья мигрантов, заставлять их в случае необходимости обращаться за медицинской помощью в учреждения или к лицам, осуществляющие свою деятельность неофициально. А также приведет к росту количества случаев, когда трудовые мигранты из Украины будут вынуждены преждевременно возвращаться на родину из-за неудовлетворительного состояния здоровья.
В результате принятия правила, согласно которому все иностранцы при регистрации любого гражданского состояния должны представлять свое разрешение на пребывание, для нелегальных мигрантов отныне нет возможностей зарегистрировать свой брак или признавать своих детей.
Введение новых осложнений на пути воссоединения семьи, в частности установление достаточно высокого уровня необходимого дохода, значительно ограничит количество украинцев, которые смогут воспользоваться этим правом.
Украинские мигранты с неурегулированным правовым статусом, в новых правовых условиях будут не в состоянии воспользоваться услугами официальных систем по переводу денег без риска, что их нелегальный статус будет разоблачен. Однако вряд ли это существенно уменьшит объемы денежных переводов из Италии в Украину, скорее всего мигранты с неурегулированным статусом будут пользоваться другими способами денежных переводов.
Учитывая многочисленную трудовую миграцию из Украины в Итальянскую Республику, нашему государству следовало бы высказать свою официальную позицию на предмет соответствия содержания закона «Срочные меры по общественной безопасности» фундаментальным правам человека.
Однако, маловероятно, что итальянская сторона кардинально изменит свой курс новой миграционной политики в ответ на такое заявление, поскольку подобные оценки, которые были сделаны более влиятельными сторонами, пока остались без ответной реакции.
В таких условиях Украине следует развернуть информационную деятельность среди потенциальных трудовых мигрантов, которые намерены поехать на заработки в Италию, о рисках пребывания в Италии нелегально в новых правовых условиях, а также приложить усилия в помощи возвращения на родину тем украинцам, которые выразят такое желание.
Автор: И.П. Майданик, кандидат социологических наук, старший научный сотрудник Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи
Источник: Журнал «Демография и социальная экономика»
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.