Совет бизнес-омбудсмена обнародовал системный отчет, посвященный анализу проблемы злоупотреблений полномочиями со стороны правоохранительных органов, которые оказывают давление на отечественный бизнес. Эксперты совета под руководством заместителя бизнес-омбудсмена Ярослава Грегирчака исследовали наиболее распространенные нарушения и разработали пакет рекомендаций Минюста, Офиса генерального прокурора и МВД.
О том, как правоохранители манипулируют экспертизами, почему не отдают изъятое, но не арестованное во время обысков имущество, что стало причиной рекордного количества нынешних жалоб, зачем в МВД создали офис по защите бизнеса. И как постоянная смена руководителей налоговой и таможенной службы влияет на инвестиционный климат в государстве, заместитель бизнес-омбудсмена Ярослав Грегирчак рассказал в интервью «Цензор.НЕТ».
«ОФИС ЗАЩИТЫ БИЗНЕСА ПРИ МВД — ЭТО БОЛЬШЕ ПЛОЩАДКА ДЛЯ КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С НЕГАТИВНЫМИ ЯВЛЕНИЯМИ, КОТОРЫЕ НОСЯТ СИСТЕМНЫЙ ХАРАКТЕР»
– Недавно стало известно, что предприниматели в третьем квартале 2021 года направили омбудсмену по бизнесу рекордное за три года количество жалоб – 632. С чем это связано?
— Это на 20% больше, чем во втором квартале, и на 45%, чем в июле-сентябре прошлого года. В то же время рост количества жалоб не обязательно означает априори усиления прессинга. Об этом говорит и бизнес-омбудсмен. Это может быть следствием того, что нас лучше знают, что существует значительный нарастающий запрос со стороны бизнеса на то, чтобы такая институция как наша, была должным образом институционально и в статусе развита. В свою очередь это свидетельствует о критической необходимости принять, наконец, законопроект «Об учреждении бизнес-омбудсмена».
— А почему законопроект, которым бы регулировалась деятельность механизма бизнес-омбудсмена, до сих пор не принят, а есть только постановление Кабмина, которое, по сути, носит временный документ? Принять законопроект так и не смогла Верховная рада прошлого созыва, в этой он тоже «завис».
— В парламенте предыдущего созыва он был принят в первом чтении. Во втором не голосовали, потому что не хватило политической воли, чтобы принять, и политической смелости, чтобы его провалить. Очень хочу верить, что на этот раз мы не окажемся в похожей ситуации.
Мы поняли желание парламентского большинства доработать законопроект, в прошлом году мы были в активной фазе диалога с народным депутатом Ольгой Совгирей, которая отвечает за взаимодействие Верховной рады с Конституционным судом. У нее были замечания конституционно-правового характера, мы их основательно проработали в прошлом году зимой. Следовательно, в значительной мере доработанный компромиссный вариант уже зарегистрирован (народными депутатами Наталухой, Кисилевским, Марчуком и Костиным) и ждет своего рассмотрения в первом чтении.
Несмотря на отсутствие, пока прогресса «под куполом», могу констатировать что, по крайней мере, есть диалог по этому вопросу непосредственно между омбудсменом Марчином Свенчицким и Русланом Стефанчуком, который тоже, в свое время, высказывал свои замечания. Они виделись несколько раз и недавно на одном из мероприятий в Мариуполе тоже общались на эту тему. И пока мы, как говорится, не в проходной части повестки дня.
— Господин Ярослав, если говорить о последнем системном отчете Совета по взаимоотношениям бизнеса и правоохранительных органов, как вы можете его охарактеризовать? Предыдущий был пять лет назад. Что за это время изменилось? Ведь со сменой политической власти сменились и руководители правоохранительных органов, а работа этих органов во многом зависит от настроений в Офисе президента.
– Для начала давайте попробуем проанализировать, что изменилось в правоохранительной системе, если сравнивать нынешнюю ситуацию с тем, что было в 2016 году. Во-первых, это два закона «Маски-шоу стоп». Раздел о злоупотреблениях во время досудебного расследования есть в обоих отчетах, но пять лет назад мы в основном писали о том, что имеют место многочисленные злоупотребления во время совершения такого следственного действия, как обыск.
У нас в целом тогда было очень много жалоб в правоохранительной тематике. Не допускали на обыски адвокатов, приходили не те, кто написан в постановлении, а видео-фиксация была запрещена. Также отсутствовала любая процедура извлечения цифровых данных и компьютеров.
После принятия закона «Маски-шоу стоп-1», который вступил в силу в 2017 году и к разработке которого мы имели непосредственное отношение, потому что это был правительственный продукт, доля жалоб на злоупотребления во время обысков критически уменьшилась. Кроме того, с марта 2018 года были введены нормативно урегулированные сроки досудебного расследования. К тому времени дискреция правоохранителей толковать понятие разумных сроков сводилась к тому, что это была интерпретация явно не в пользу бизнеса. Уголовные производства длились годами.
Вместе с запланированным на 25 ноября запуском БЭБ, наверное, это ключевые изменения в законодательстве, которые хотелось бы отметить. Добавлю лишь, что произошли также статусные изменения в части профильного закона о прокуратуре и уровень сотрудничества с органами прокуратуры у нас на достаточно неплохом уровне, как и в целом с правоохранительными органами. Он и раньше был нормальным, а сейчас вообще на очень высоком уровне.
— За эти пять лет, о которых мы говорим, сменились несколько генпрокуроров. С кем работалось легче всего?
— Первым был Луценко. С одной стороны, он отказывался подписывать меморандум о сотрудничестве с нами, говорил, что прокуратура, учитывая особый статус, не может себе такого позволить. С другой, уровень площадки, на которой рассматривались вопросы, которые мы выносили в формате экспертной группы с Генпрокуратурой, был достаточно высоким. Это было добрых 15 встреч у первого заместителя генпрокурора Дмитрия Сторожука.
Потом был Виталий Касько и его шеф Руслан Рябошапка. Рябошапка согласился подписать меморандум о сотрудничестве с Советом бизнес-омбудсмена. Мы тоже работали в формате экспертной группы.
— А что предусматривает меморандум?
— Что раз в семь-восемь недель я контактному лицу присылаю табличку, содержащую обстоятельства наиболее проблемных жалоб. Они их изучают, и где-то в течение двух недель мы встречаемся, чтобы в формате личного общения обсудить обстоятельства жалобы без раскрытия тайны следствия.
Отрадно, что нынешнее руководство Офиса генпрокурора вполне, кстати, признало меморандум, подписанный предшественниками. Так что в вопросах сотрудничества с Советом бизнес-омбудсмена институциональная память, как видите, работает!
За сотрудничество с нами со стороны офиса отвечает заместитель генпрокурора Игорь Мустеца и Алексей Бонюк, который возглавляет специализированный департамент по защите инвестиций. В целом формат экспертной группы с Офисом генпрокурора сейчас на очень высоком уровне с точки зрения репрезентативности так и, в конечном счете, эффективности.
– А какие вопросы решаются, учитывая то, что совет не является стороной в уголовном производстве?
— При том, что отдельные вопросы выносятся повторно и не всегда можно достичь результата, но там, где ситуация такая более или менее черно-белая, где не выполняются императивные требования УПК, вопросы в конце концов решаются. Например, надо вернуть имущество или провести какие-то следственные действия, инициированные бизнесом как потерпевшим, а там саботаж и ничего не происходит.
— А какова ситуация по сотрудничеству с другими правоохранительными органами? Например, Нацполицией, на нее приходится, наверное, львиная доля дел?
— С прокуратурой прошло более 30 экспертных групп, с полицией – на одну меньше.
— Как вы воспринимаете инициативу МВД по созданию офиса по защите прав инвесторов? Более-менее понятно, зачем такой профильный департамент в Офисе генпрокурора. А вот зачем он в МВД — нет.
— Попробую ответить на ваш вопрос, потому что мы по этому поводу встречались с первым заместителем министра Евгением Ениным и советником министра Антоном Геращенко. В нашем понимании такой офис – это больше площадка для координации борьбы с негативными явлениями, которые носят системный характер. И насколько я понимаю, фронт работ был определен еще с момента его создания. Это, например, борьба с «серым» и «черным» бизнесом.
— Пусть этим занимается Бюро экономической безопасности. При чем тут МВД? От кого они будут защищать бизнес? От незаконных действий полиции, которая входит в состав министерства?
– В подчинении министерства – не только полиция, но и ряд других органов и специальных служб. Поэтому мы будем рады, если часть проблем или даже наших системных рекомендаций, может, от имени МВД, взять на себя этот офис. Между тем, это не тот случай, когда, учитывая то, что создается такой офис по защите бизнеса, мы хотели бы им подменить площадку для рассмотрения обстоятельств отдельных жалоб на уровне давно существующей экспертной группы по Нацполиции, что предусмотрен нашим Меморандумом о сотрудничестве. Однозначно нет.
— Этот меморандум давно подписан?
— В сентябре 2016 года его подписывала еще Хатия Деканоидзе. Мне приятно отметить, что сейчас на этих встречах в формате экспертной группы лично принимает участие первый заместитель руководителя ГСУ Сергей Пантелеев и его коллега Артур Добросердов. Такой уровень представительства, что ранее отсутствовал, позволяет работать еще эффективнее.
«ЖАЛОБ НА ПРАВООХРАНИТЕЛЕЙ, КАСАЮЩИХСЯ АРЕСТА И НЕЗАКОННОГО СОДЕРЖАНИЯ ИМУЩЕСТВА — 36%»
— Поговорим об отчете. На какие правоохранительные органы представители бизнеса жалуются больше всего?
— По состоянию на 1 ноября мы получили 10 028 жалоб. Из них на правоохранительную тематику – 1 595. 23% этих жалоб касаются дел, открытых по 212 статье УК – уклонение от уплаты налогов.
— Это жалобы на Государственную фискальную службу?
– Да. В связи с этим мы повторили нашу систему рекомендаций, которая не выполнена с 2016 года. Мы продолжаем оставаться на позиции, что вообще не открывайте по ст. 212 УК уголовных производств до тех пор, пока налоговое обязательство не считается согласованным. Но открывают! При этом до приговоров доживает 2-3% таких дел.
Кстати, на встрече с руководителем Бюро экономической безопасности Вадимом Мельником мы тоже об этом говорили. Чтобы сотрудники нового правоохранительного органа, где аналитическая составляющая должна быть усилена, не повторяли опыт ГФС.
— Какие еще есть жалобы?
— Еще 20% — это жалобы, которые провоцируют ситуации со следующим сценарием. Правоохранители обращаются к следственному судье, получают определение на обыск, затем изымают имущество, которое в нем предусмотрено или не предусмотрено. Бывает по-разному. Такое имущество имеет статус временно изъятого. В течение следующих 72 часов следственный судья может выдать определение на наложение ареста. С этого момента имущество находится под легитимным арестом.
Но проблема в том, что срок такого ареста законодательством нормативно не регламентирован. На практике это может быть год-два, а то и больше. В настоящее время бизнес лишен возможности распоряжаться этим имуществом, получить от него выгоду. Даже были такие случаи, что в областном центре у одного из перевозчиков значительная часть автопарка была арестована, тогда как другой почти два года успешно ездил по его маршрутам.
— Это была такая борьба с конкуренцией?
– Наверное. У нас есть в законодательстве механизм, который позволяет представителю бизнеса обратиться с ходатайством о снятии ареста, но в таких случаях он часто может не иметь процессуального статуса, что, по крайней мере, дает ему возможность ознакомиться с материалами дела. Кроме того, почему он должен это делать, если испытывает негативные последствия от ареста?
Почему в законодательстве нет какой-то базовой нормы, которая бы более сбалансированным и справедливым способом учитывала его интересы? Поэтому мы предлагаем в таких сценариях ввести законодательно регламентированный срок ареста. И если он всплыл, имущество автоматически должно вернуться. Если следователь против, пусть обратится с новым ходатайством и объяснит, зачем продлевать срок ареста, а следственный судья решит, нужно ли это делать.
Бывает с содержанием имущества и другой сценарий. Когда во время обыска его временно изымают, но следственный судья не дает потом определение на арест. А следователь все равно не возвращает, а продолжает обращаться с повторными ходатайствами о наложении ареста. Представьте себе, что у нас таких жалоб 16% от всех по правоохранительной тематике! В целом жалоб на правоохранителей, которые касаются ареста и незаконного содержания имущества — 36%.
— На разные правоохранительные структуры?
— Да, на всех. Идем дальше. Еще 18% жалоб – это неэффективность расследования. И последняя цифра, 10% – это жалобы на то, что правоохранители не хотят открывать уголовные производства, не вносят данные в ЕРГР. Слишком критично это в ситуациях, когда бизнес настаивает на открытии уголовного производства против правоохранителя.
– Отдельный раздел отчета посвящен проблемам с судебными экспертизами. Ими правоохранители очень манипулируют?
— Когда в 2016 году мы готовили отчет, не могли себе представить, что эта сфера окажется столь значимой для качества досудебных расследований, соблюдения разумных сроков, достижения цели уголовных производств. Что в частых случаях этот инструмент используется в частности для затягивания хода досудебных расследований.
Иногда случается, что экспертизу вообще назначать не нужно, это видно из доказательной базы, и все же назначают. А бывает и так, что назначили экспертизы, провели исследование, вывод не тот, который нужен правоохранителям, и они повторно обращаются к тому же самому эксперту, в ту же институцию, с теми же вопросами. Это вообще недопустимая практика.
Иногда вопросы, которые задают экспертам, выглядят почти абсурдно. Был случай с рейдерским захватом здания в Днепропетровской области путем присвоения почтового адреса. Нужно было просто эксперту ответить на вопрос о том, что дом на такой улице под номером 42 и 42-д является физически одним и тем же помещением. Правоохранители задали 15 вопросов, которые касались состояния технической готовности помещения, земельного участка.
Бывает также, что назначают экспертизу, и через некоторый промежуток времени милиционер обращается (прокурор или следователь) и меняет вопрос экспертизы. Причем меняет таким образом, что это выбивает из-под ног всю рациональную составляющую проведения этой экспертизы. В качестве примера, был случай с неисполнением решения Международного коммерческого арбитражного суда. Сначала был вопрос о том, понес ли убытки наш жалобщик из-за невыполнения решения именно Международного коммерческого арбитража.
Изменили на вопрос о том, понес ли убытки вследствие невыполнения своих контрактных обязательств. Не вдаюсь в детали, но поверьте, что такое изменение имело ключевое значение для той фабулы и того состава преступления, которое инкриминировалось, потому что речь шла о привязке к решению суда, которое не выполняется. Соответственно экспертиза теряла смысл.
Поэтому чтобы избежать такого, мы предлагаем, чтобы бизнес, пострадавшие получали, во-первых, проект постановления о назначении экспертизы с перечнем вопросов. А также, если планируется изменение вопросов, то постановление с перечнем новых вопросов, чтобы можно было, по крайней мере, и дать возможность бизнесу как-то комментировать или, может, даже влиять на формулировку этих вопросов.
— На что еще обращаете внимание?
– На то, что потерпевшие, а в нашем случае это представители бизнеса, должны вообще-то знать о том, что назначена экспертиза. Потому что, как правило, они этого не знают. Жалуются, что не происходит никаких следственных действий, мы выносим это на экспертные группы, где нам сообщают: «Господа, так же назначены экспертизы!». Здесь об этом наши жалобщики узнают от нас, а не от своих адвокатов.
Второй момент — длительность экспертиз. По словам правоохранителей, это часто тот фактор, который не дает им возможности вписаться в 12 или 18 месяцев, отведенных за УПК на досудебное расследование. Это, в свою очередь, порождает дискуссию о наличии коррупционной составляющей в среде экспертных учреждений.
Мы предлагаем, чтобы бизнес во всех своих процессуальных ипостасях был проинформирован о самом факте назначения экспертизы, чтобы экспертные учреждения публиковали на своих сайтах список экспертиз, которые туда поступают. Это для прозрачности и чтобы как-то минимизировать все предположения о наличии коррупционной составляющей.
Также мы предлагаем внести изменения в законодательство и предусмотреть ответственность экспертов за нарушение сроков проведения экспертиз.
«МОРАТОРИЙ НА ПРОВЕРКИ СОЗДАЕТ ИСКАЖЕННЫЕ СЦЕНАРИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА С НАЛОГОВИКАМИ»
— Ярослав, с начала пандемии прошло уже почти два года. Как бизнес реагировал в это время на действия властей? Жаловались на какие-то решения или действия, которые бы мешали работать?
— Последний месседж, который на этот счет озвучил лично бизнес-омбудсмен, фактически сводился к тому, что количество жалоб, где бизнес пытался обжаловать решения, действия или бездействие центральных органов власти или органов местного самоуправления в части того, что они могли бы, или не могли, сделать, именно учитывая обстоятельства, связанные с пандемией. Их можно посчитать на пальцах одной руки.
— На ваш взгляд, почему? В соцсетях было как раз немало критики власти относительно шагов, которые следовало предпринять ради поддержки бизнеса в этот довольно сложный период. Или представители бизнеса просто не видели в Совете бизнес-омбудсмена органа, который может повлиять на эти процессы?
– Совету не свойственно действовать как орган, который формулирует какие-то подходы к формированию государственной политики в той или иной сфере. Мы не предлагаем policy choices, кроме случаев, когда готовим системные отчеты с рекомендациями о внесении определенных изменений в законодательство для решения конкретной проблемы.
У нас без этого хватает работы, поскольку поступает немало жалоб на действия налоговой службы, правоохранительных органов. Например, во время карантина был введен мораторий на налоговые проверки, причем в Налоговом кодексе.
В связи с этим я хотел бы отметить два момента. Первый: если вы хотите несколько ослабить мораторий, это нельзя делать путем принятия постановления Кабмина. А именно так и было сделано Постановлением КМУ №89, которое вступило в силу 9 февраля этого года. Хотя надо было вносить изменения в Налоговый кодекс. И второй момент: применять свою компетенцию во время моратория нужно честно.
— Что вы имеете в виду?
– Например, налоговики приходили с проверкой по налогу на прибыль. Кое-где они ее заканчивали тем, что говорили предпринимателям: доплатите. Сейчас официально они этого делать не могут, потому что проверки под запретом. Поэтому они берут и относят налогоплательщика к категории рисковых, применяя регуляторный инструмент совсем по другому налогу, а на ушко могут пошептать, что если ты доплатишь или сделаешь что-то другое, что не имеет отношения к архитектуре администрирования НДС, мы тебя исключим из рисковых.
Следовательно, применяются такие альтернативные методы при обстоятельствах, связанных с карантином, когда мораторий создает искаженные сценарии взаимодействия бизнеса с налоговиками. Здесь налоговики формально не могут проводить проверки, но достигают эффекта прессинга другими методами.
– Недавно Кабмин отменил решение о победе Евгения Олейникова в конкурсе на должность главы ГНС. Кроме того, в очередной раз был изменен председатель Государственной таможенной службы. За 2 года это уже не первый руководитель этой службы. Как вы считаете, такая кадровая политика в этих двух органах влияет на инвестиционный климат в стране в целом?
— Если речь идет о таможне, там динамика кадровых ротаций однозначно влияет на эффективность. А в целом вряд ли какой-то инвестор смотрит на это, главное, чтобы нормально работала институция. Руководители, министры, правительства могут меняться довольно часто. Но это не обязательно повод говорить, что такая практика негативно влияет именно на инвестиционный климат.
В наших условиях имеем недостаточно развитую публичную администрацию в том смысле, что нет институциональной памяти. При этом реформа конкретного органа является не только компетентной/институциональной, но является частью реформы определенной отрасли или сектора. Поэтому важно, чтобы в условиях активных реформ команды были более стабильными, чем они есть сейчас.
Потому что приход новой команды может изменить акценты реформ и не всегда в лучшую сторону повлиять на их успешность. Поэтому нереализованные реформы, затягивание с их ходом – вот что, прежде всего, влияет на инвестиционный климат.
– Нереализованные реформы – я согласен. Но ведь у нас каждый новый руководитель меняет всю вертикаль. До последнего инспектора иногда доходит, глядя, кто пришел. Мне кажется, что это также влияет на оценку работы налоговой и таможенной служб.
— Да, это свидетельство определенной инфантильности положения дел в сфере нашей публичной администрации, если такое происходит. Потому что, кроме прочего, это признак того, что не придерживаются идеи о том, что смена первого лица не должна влиять на изменения низших исполнителей. Потому что первое лицо должно быть в большей степени политической фигурой. Или если и менять что-то, то только до известной степени. Не буквально же всех руководителей.
– У нас очень любят ставить на все посты своих или нужных людей, за которых кто-то просит. Вы же сами это наблюдаете, сколько работаете в этой сфере. Как вы относитесь к тому, что отменили решение о победе Олейникова? Будто же был честный конкурс.
— Я не знаю. Я бы охотно вам прокомментировал, но могу только сказать как сторонний наблюдатель, что это произошло в тот самый день, когда имели место какие-то следственные действия в ГНС.
— Они были, но не имели последствий. Службе же не объявили подозрение.
— Надо быть в большей степени инсайдером, чем я есть в части этой информации, чтобы как-то это прокомментировать. С другой стороны, все равно проще предполагать, что есть какая-то причинно-следственная связь, чем ее нет. Поэтому да, это произошло. Я в принципе очень сдержанно к этому отношусь. Потому что если брать конкретно Евгения Олейникова, то в прошлом году, когда я с командой готовил системный отчет по администрированию налогов, он был просто образцовым партнером для Совета бизнес-омбудсмена.
Евгений напрямую причастен к тому, что по состоянию на данный момент из 55 рекомендаций выполненными являются только 8. И хотя эту цифру я бы оценил весьма скромно – потому что отчет был обнародован в августе прошлого года – Евгений прекрасно знает содержание 15 рекомендаций, которые мы во взаимодействии со Светланой Воробей из Минфина определили как такие, что сейчас находятся в процессе выполнения.
А это такие важные вещи, как введение минимальных стандартов, мотивировка решений о соответствии налогоплательщика критериям рисков; введение возможности ведомственного обжалования таких решений и решений о не учете таблицы данных еще до вступления в силу закона «Об административной процедуре». Это внедрение плана мероприятий по устранению наиболее распространенных причин, по которым комиссиями регионального уровня выносятся решения, которые впоследствии отменяются судами. Нам нужно довести эти и другие идеи до конца.
— В последнее время очень много решений принимает СНБО, в том числе и о внесении в списки санкций по отдельным предприятиям. На решение СНБО приходят ли к вам жаловаться те, кто попал в списки по санкциям?
— Единичные случаи были. Мы не брали такие жалобы в работу.
— Почему?
— Чтобы нам оценить какие-то обстоятельства, мы должны иметь доказательную базу. В этом случае информация, на основании которой принимает решение СНБО, явно не просто служебная. Очевидно, что это информация, которая может быть государственной тайной, или что-то похожее на это. На нее распространяется режим секретности. Учитывая это у нас нет предпосылок, вообще как-то высказываться относительно позиции, которую занимает СНБО.
— Значит, нет смысла к вам ходить по этому поводу?
— Кажется да, что идти жаловаться на СНБО в таких ситуациях к нам действительно не стоит. Мы действительно относимся к каждому случаю индивидуально. Однако к тому времени все отказы, которые были, основывались на том, что мы не знаем, почему СНБО такое решение принял, на основании чего. Не потому, что у них не было таких оснований, а потому, что никто не имеет права показывать нам ту информацию, которая была основанием.
Мы не имеем права ее посмотреть. Соответственно, это будет очевидно явное превышение нашей сферы компетенции, если Совет бизнес-омбудсмена, который не имеет властных полномочий и действует за счет репутационного веса, будет давать рекомендации СНБО.
Автор: Татьяна Бодня
Источник: Цензор.НЕТ
Перевод: BusinessForecast.by
При использовании любых материалов активная индексируемая гиперссылка на сайт BusinessForecast.by обязательна.